Sentencia 2009-00216 de abril 4 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.:170012331000200900216 01

Número Interno: 18718

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E)

Actor: Caja de Compensación Familiar de Caldas

Demandado: municipio de Palestina - Caldas.

Fallo

Bogotá, D.C., cuatro de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 15 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

Se trata de dilucidar, si el a quo, al proferir la sentencia recurrida, omitió valorar las pruebas que, según el municipio, demostraban que el impuesto de espectáculos públicos, liquidado en los actos administrativos acusados, se causó por el año gravable 2006.

El impuesto objeto de los actos demandados es el de espectáculos públicos con destino al deporte, a que refiere la Ley 181 de 1995, y cuyos antecedentes normativos son los siguientes(1):

El impuesto del 10% sobre espectáculos públicos con destino a las juntas administradoras de deportes fue creado por el artículo 8º de la Ley 1ª de 1967 por un término de cuatro (4) meses “pro reconstrucción de la ciudad de Quibdó” y se causaba sobre el valor de cada boleta de entrada a espectáculos públicos de cualquier clase. Dicha ley se hizo permanente y facultó al Gobierno Nacional para reglamentar el recaudo y entregarlo a las juntas administradoras de deportes.

El artículo 5º de la Ley 49 de 1967 mediante la cual la Nación coopera con la celebración de los VI Juegos Deportivos Panamericanos, ordenó que el recargo del 10% sobre el valor de cada boleta de entrada a espectáculos públicos establecido por el artículo 8º de la Ley 1ª de 1967, continuaría cobrándose en el territorio del Valle del Cauca durante los años de 1968 a 1972 inclusive. El producto de dicho recargo se debía consignar en la tesorería general de la República, a órdenes del comité organizador de dicho evento deportivo.

La Ley 47 de 1968, en el artículo 4º, hizo extensivo a todo el territorio nacional el impuesto de que trata el artículo 5º de la Ley 49 de 1967 y expresó que el producto de este gravamen sería destinado en el Distrito Especial, los departamentos, intendencias y comisarías, exclusivamente al fomento del deporte.

“ART. 4º—El impuesto de que trata el artículo 5º de la Ley 40 de 1967, se hace extensivo a todo el territorio nacional y el producido del mismo será destinado en el Distrito Especial, los departamentos, intendencias y comisarías, exclusivamente al fomento del deporte, a la preparación de los deportistas, a la construcción de instalaciones deportivas y, adquisición de equipos e implementos, en la proporción que se recaudara en cada una de las secciones del país enunciadas”.

Por disposición del artículo 6º de esta misma ley, el producido del gravamen antes mencionado sería invertido en los departamentos del Valle del Cauca y Tolima, exclusivamente en la preparación, construcción de obras y realización de los VI Juegos Panamericanos y IX Juegos Nacionales respectivamente.

El artículo 9º de la Ley 30 de 1971 hizo extensivo a todo el territorio Nacional el impuesto a que se refiere el artículo 5º de la Ley 49 de 1967 y lo fijó de manera indefinida en el tiempo, con posterioridad al 31 de diciembre de 1972.

Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 25 de la Ley 49 de 1983 estableció que “El recaudo de los impuestos a espectáculos públicos de que trata la Ley 47 de 1968, se hará por los recaudadores o tesoreros departamentales, intendenciales, comisariales y del Distrito Especial de Bogotá y se llevará a un fondo especial a órdenes de las respectivas juntas administradoras seccionales de deportes”.

El Decreto 839 de 1984, reglamentario de la Ley 49 de 1983, en su artículo 5º establece que el recaudo del impuesto de espectáculos públicos se puede efectuar a través de las tesorerías de las respectivas juntas administradoras seccionales de deportes, cuando las necesidades del servicio lo requieran, previa solicitud escrita y motivada del director ejecutivo seccional.

Finalmente, la Ley 181 de 1995 por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, en su artículo 77 precisó que el impuesto a espectáculos públicos a que se refieren la Ley 47 de 1968 y la Ley 30 de 1971 será el 10% del valor de la correspondiente entrada al espectáculo, excluidos los demás impuestos indirectos que hagan parte de dicho valor. Así mismo indica que el responsable del espectáculo lo será también del pago de dicho impuesto.

Ahora bien, sobre la competencia del municipio de Palestina para efectuar el recaudo, administración y cobro del impuesto de espectáculos públicos con destino al deporte, la Sala ha dicho que este impuesto es de carácter nacional, es decir que fue concebido por el legislador a favor de la Nación para ser destinado a la infraestructura deportiva de todas las entidades territoriales del país y del Distrito Capital. No obstante, el hecho de que el mismo legislador, en aplicación del principio constitucional de eficacia del poder impositivo, haya autorizado a las entidades territoriales y el Distrito Capital, para el recaudo, administración y cobro de impuesto, no le da el carácter de renta de su propiedad(2).

Los actos administrativos demandados también aluden a lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 021 de 1972, por el cual se reglamentó la Ley 30 de 1971, para determinar, qué se entiende por espectáculos públicos. Estableció la citada norma:

“Para los efectos contemplados en el presente decreto, se entiende por espectáculos públicos, entre otros, los siguientes: exhibiciones cinematográficas, actuaciones de compañías teatrales, corridas de toros, carreras de caballos y concursos ecuestres, ferias exposiciones, riñas de gallos, ciudades de hierro y atracciones mecánicas, carreras y concursos de autos, exhibiciones deportivas, y las que tengan lugar en circos, estadios y coliseos, corralejas y demás sitios en donde se presenten eventos deportivos, artísticos y de recreación, todo mediante el pago de la respectiva entrada”.

En el acervo probatorio se encuentran las siguientes pruebas relevantes:

1) Auto de inspección tributaria y contable(3) Nº 0002 del 6 de abril de 2009, expedido por el alcalde del municipio de Palestina, comisionando al secretario de hacienda municipal y al asesor tributario y contable de ese municipio, para la práctica de la inspección, cuyo fin es verificar la exactitud de los ingresos y el cumplimiento de la obligación correspondiente al impuesto al deporte por los años gravables 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008.

2) Acta(4) de la inspección tributaria de fecha 17 de abril de 2009 realizada a los libros de contabilidad de la Caja de Compensación Familiar de Caldas, practicada por el secretario de hacienda del municipio de Palestina, en la que consta que se solicitó la siguiente información

• Estado de resultados consolidados de los años 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008.

• Reporte discriminado mes a mes de las cuentas 415510321, 415510325, 415510327, 415510329, 415510341 y 415510337 de los centros recreacionales de La Rochela y Santagueda.

• Informe detallado de los ingresos de los centros vacacionales.

• Informe de estadística del número de personas que ingresaron a los centros La Rochela y Santagueda, discriminadas mes a mes y las tarifas de entrada establecidas para cada año por parte de la Caja de Compensación de Caldas.

3) Oficio(5) del 22 de abril de 2009 suscrito por el contador del municipio de Palestina, dirigido al secretario de hacienda municipal, remitiéndole las cifras certificadas de los valores del tributo de espectáculos públicos año por año desde el 2004 hasta el 2008. Respecto al año 2006, se liquida el impuesto sobre un recaudo mensual que totaliza la suma de $ 606.185.789, estableciendo que el valor del impuesto es de $ 60.618.579, los intereses de mora de $ 61.159.000, y la sanción por no declarar de $ 121.237.158.

4) Certificado(6) expedido por el revisor fiscal de la Caja de Compensación Familiar de Caldas sobre los ingresos percibidos en los centros recreacionales La Rochela y Santagueda, por el año 2006, por los siguientes conceptos y valores:

Año - 2006RochelaSantaguedaTotal
Entradas447.166.872112.009.700559.176.572
Entrada lago en canoas5.821.756 5.821.756
Entrada sala de juegos4.201.9601.279.3005.481.260
Entrada sauna turco9.324.000 9.324.000
Entrada toboganes 26.382.20126.382.201
Total 2006466.514.588139.671.201606.185.789

 

Si bien con la sustentación del recurso de apelación el municipio allegó nuevas pruebas, estas no serán apreciadas, debido a que no fueron solicitadas y aportadas en la oportunidad procesal de conformidad con lo dispuesto en los artículos 174 y 183 del Código de Procedimiento Civil, normas aplicables en los procesos ante esta jurisdicción, de conformidad con el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, y además, el apelante no solicitó la práctica de pruebas en esta instancia con fundamento en las causales previstas en el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo.

La Sala observa, de las pruebas oportunamente allegadas, que el municipio de Palestina practicó una inspección a los libros de contabilidad de la Caja de Compensación Familiar de Caldas, con el fin de verificar si este contribuyente había cumplido con la obligación de pagar el impuesto de espectáculos públicos, por los eventos realizados en los centros recreacionales ubicados en ese municipio.

En el informe rendido por el asesor contable del municipio de Palestina sobre los documentos obtenidos dentro de la inspección practicada a la Caja de Compensación Familiar de Caldas, hace una relación mensual por cada año objeto de inspección, es decir, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008, del “recaudo” de los centros recreacionales de la caja ubicados en el citado municipio, y sobre esas cifras calcula el impuesto de espectáculos públicos, los intereses de mora causados y la sanción por no declarar.

En lo que respecta al año 2006, el recaudo fue de $ 606.185.789, cifra sobre la cual el municipio, en la Resolución 236 del 30 de abril de 2009, acto administrativo acusado, determina el impuesto de espectáculos públicos para esa vigencia, los intereses de mora causados y la sanción por no declarar.

No obstante que, en el informe rendido por el asesor contable del municipio, no se explica cuáles ingresos de la contabilidad de la Caja de Compensación Familiar de Caldas tuvo en cuenta para calcular la base gravable del impuesto de espectáculos públicos, en la Resolución 236 del 30 de abril de 2009 se afirma que la contribuyente ejerció actividades que generan el cobro del citado impuesto, los cuales, dijo, están “taxativamente” enunciados en el Decreto 021 de 1972, como son la presentación de eventos deportivos, artísticos y de recreación, “actividad en la que obtuvo unos ingresos brutos provenientes del cobro de las entradas a los usuarios de los centros recreacionales, por la suma de: seiscientos seis millones ciento ochenta y cinco mil setecientos ochenta y nueve pesos ($ 606.185.789) moneda legal.”

De lo anterior se colige que el municipio asumió que todos los ingresos por entrada a los centros recreacionales de la Caja de Compensación Familiar de Caldas estaban gravados con el impuesto de espectáculos públicos, creado por la Ley 181 de 1995.

Este criterio asumido por el municipio, de tomar todos los ingresos que recibió la mencionada caja por concepto de entradas a los centros recreacionales, por la vigencia 2006, para calcular el monto del impuesto de espectáculos públicos, presuntamente causado e impagado, y que causó la liquidación de aforo por dicha vigencia, no es compartido por la Sala, porque no existe prueba que soporte que tales ingresos correspondan a los recibidos por la entrada a espectáculos públicos realizados en dichas sedes, y que, por ende, estén gravados con el impuesto de espectáculos públicos.

Por el contrario, en el proceso está demostrado que la demandante es una corporación(7) con personería jurídica, proferida por la Superintendencia de Subsidio Familiar, sometida al régimen legal establecido en la Ley 21 de 1982 para las cajas de compensación familiar, responsable de recaudar los aportes de los empleadores, destinados al pago del subsidio familiar de los trabajadores afiliados a dicha caja, en dinero, servicios o en especies, mediante las obras y programas sociales que emprenda en los campos de (i) salud, (ii) programas de nutrición y mercadeo de productos alimenticios y otros que compongan la canasta familiar para ingresos bajos, (iii) educación integral y continuada; capacitación y servicios de biblioteca, (iv) vivienda, (v) crédito de fomento para industrias familiares, (vi) recreación social, y (vii) mercadeo de productos.

De la naturaleza jurídica de la Caja de Compensación Familiar de Caldas, se colige que los centros recreacionales que posee en el municipio de Palestina están destinados al servicio recreativo y de bienestar de los trabajadores afiliados a ella; quienes pagan tarifas diferenciales, teniendo en cuenta los niveles de remuneración favoreciendo con tarifas más bajas a aquellos trabajadores que reciben menos ingresos; tarifas que tienen como propósito cubrir los costos de operación y mantenimiento de los mencionados centros de recreación. Igualmente, permite la ley, el acceso de personas distintas a sus afiliados y beneficiarios, pagando una tarifa no subsidiada (L. 21/82, art. 64).

Por lo tanto, se presume que todos los ingresos que se registran en la contabilidad de la Caja de Compensación Familiar de Caldas, por concepto de entradas a sus centros recreacionales son pagados por sus afiliados, sus beneficiarios y personas no afiliadas que acceden a las instalaciones con fines de recreación o esparcimiento, servicios que cumplen las cajas de compensación familiar en beneficio de los trabajadores afiliados como modalidad del subsidio familiar a que legalmente tienen derecho, lo cual responde a la obligación que impuso la Ley 21 de 1982 de atender la seguridad social de los trabajadores.

Si bien en los centros recreacionales de la caja, ubicados en el municipio de Palestina, pudieron realizarse en el año 2006, espectáculos públicos de las características señaladas en la Ley 181 de 1995, patrocinados por la citada caja o por terceros, el municipio no aportó evidencias de la ocurrencia de aquellos eventos que puedan catalogarse como espectáculos públicos, pues como se ha venido explicando, las cajas de compensación familiar no tienen como función la realización de espectáculos públicos sino la prestación del servicio de recreación a sus afiliados y sus familias, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 21 de 1982.

Se reitera, no obran pruebas que demuestre que en el año gravable 2006, en los centros recreacionales de la demandante ubicados en el municipio de Palestina, se realizaron actividades que se consideren espectáculos públicos, por los que se omitió pagar el referido impuesto.

En conclusión, el hecho de que se cobre por la entrada a los centros de recreación de propiedad de las cajas de compensación no implica que las actividades que se realizan en esas instalaciones sean objeto del impuesto de espectáculos públicos. El municipio de Palestina no demostró que en los citados recintos se presentaron espectáculos públicos por la vigencia 2006, de acuerdo con la definición que para el efecto se estableció en las normas legales analizadas. Por lo tanto, la sentencia apelada será confirmada.

Respecto de que en la sentencia no se tuvieron en cuenta las exenciones previstas en la ley para el impuesto de espectáculos públicos, la Sala estima que al no encontrar el a quo, en el presente caso, prueba sobre la causación del impuesto de espectáculos públicos, lo relevaba de tener que referirse a las exenciones establecidas en la ley sobre este impuesto.

Tampoco es de recibo la inconformidad de que no se atendieron las consideraciones expresadas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-27 de 2005, pues en dicha providencia, la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca reclamaba el amparo constitucional del derecho al debido proceso, por cuanto estimaba que el Instituto Municipal para el Deporte, la Recreación, el Aprovechamiento del Tiempo Libre y la Educación Extra-Escolar de Calima El Darién carecía de competencia para la fiscalización, investigación y liquidación del impuesto de espectáculos públicos y le venía adelantando un proceso de cobro coactivo por este concepto, asunto distinto al debatido en este proceso; además, la Corte en esa sentencia no hizo pronunciamiento alguno respecto de la aplicación de excepciones en la materia y no se refirió sobre los términos y conceptos sobre los que deben contribuir por la presentación de espectáculos públicos las cajas de compensación familiar.

Por otra parte, la Sala observa que el municipio demandado, en la sustentación del recurso, no controvirtió uno de los argumentos que motivaron la decisión de primera instancia consistente en que el a quo dio por demostrado que los actos administrativos demandados violaron el debido proceso a la accionante porque se pretermitió el procedimiento previsto en el estatuto tributario para la expedición de la liquidación de aforo.

Como mediante el recurso de apelación el municipio pretende la revocatoria de la sentencia y, por ende, que se nieguen las pretensiones de la demanda, era su deber apelar de manera explícita todos los argumentos que le permitieron al a quo resolver el caso concreto. Al respecto esta Sala ha considerado(8):

“Según el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique(9). De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente. La sustentación es la oportunidad o el medio para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció.

El marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia. Como lo señaló la jurisprudencia citada, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión”.

Por lo tanto, la omisión de motivos de inconformidad frente al fallo de primera instancia, en cuanto a que los actos administrativos acusados infringieron el debido proceso de la demandante, también es razón para confirmar el fallo apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 15 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Sobre la evolución normativa de este tributo, la Sala se pronunció en la Sentencia 16535 de 18 de marzo de 2010, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(2) Sentencias 13484 del 10 de febrero de 2005 y 14145 del 25 de noviembre de 2005.

(3) Folio 358 y 359 cdno. antecedentes.

(4) Folios 250 a 251 cdno. antecedentes.

(5) Folios 283 a 288 cdno. antecedentes.

(6) Folio 78 cdno. principal.

(7) Folio 41 cdno. principal.

(8) Sentencia de 4 de marzo de 2010, Expediente 15328, Consejo Ponente, Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, actor: Oftalmos S.A. Demandada: Dirección de Impuestos Distritales de Bogotá.

(9) Sentencias de 18 de marzo de 2001, Expediente 13683, C.P. Juan Ángel Palacio H. y 25 de septiembre de 2006, Expediente 14968, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.