Sentencia 2009-00221 de octubre 28 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-15-000-2009-00221-00(AC)

Consejero ponente:

Dr. Héctor J. Romero Díaz

Actor: Jorge Enrique Bejarano Gomez

Demandado: Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria y Otra

Bogotá, D.C., veintiocho de octubre de dos mil nueve.

EXTRACTOS:» 5. Consideraciones de la Sala.

Corresponde decidir sobre la actuación del Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria que dejó sin efecto la sentencia de 10 de mayo de 2007 del Consejo de Estado –Sección Segunda- Subsección “A”.

5.1. La improcedencia de la tutela contra providencia judicial y el carácter definitivo de las sentencias del Consejo de Estado.

La Sala Plena del Consejo de Estado ha reiterado que sus sentencias tienen carácter inmodificable, inimpugnable y definitivo, por lo que no pueden suprimirse mediante fallo de tutela(1). De manera que resulta imperioso pronunciarse sobre el injurídico intento del Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria por desconocer los efectos de la sentencia de 10 de mayo de 2007 de la Sección Segunda –Subsección “A”, porque a los jueces, como a todos los servidores públicos, sin importar su nivel, les está prohibido infringir el marco de sus funciones (C.P., art. 6º) so pena de romper la Constitución e incurrir en responsabilidad.

Según el artículo 256 [3] de la Constitución Política corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios judiciales, así como de los abogados en el ejercicio de su profesión en la instancia que señale la ley. En el mismo sentido, los artículos 111 y 112 de la ley estatutaria de administración de justicia (270 de 1996) atribuyen la función jurisdiccional disciplinaria a esa corporación.

En ese orden de ideas, es claro que el Consejo Superior no tiene competencia constitucional ni legal para suprimir las instancias de decisión de los procesos que por disposición expresa del Constituyente (C.P., art. 237 [1]) y del legislador (CCA, art. 82) están asignados a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuyo Tribunal Supremo y de cierre es el Consejo de Estado.

Coherentemente, ni siquiera bajo el pretexto de actuar como juez de tutela, existe competencia para que otro juzgador revise las decisiones judiciales que, de manera privativa, se encuentran a cargo del Consejo de Estado, pues, de admitir esa hipótesis se rompería la estructura del actual del Estado social de derecho y se crearían jurisdicciones paralelas, no previstas por el Constituyente, a partir de mecanismos subsidiarios de control como la tutela.

Aunque el artículo 86 de la Constitución faculta a toda persona a formular acción de tutela, cuando estime que sus derechos constitucionales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, caso en el cual, si se accede a la solicitud, el juez ordenará que la autoridad actúe o se abstenga de hacerlo, los mandatos del juez de tutela no pueden dirigirse a otro juez en cuanto a su función de administrar justicia, toda vez que resulta jurídicamente inaceptable, conforme con los principios de autonomía e independencia que rigen la actividad judicial, impartir instrucciones a un juzgador con el fin de que resuelva un asunto bajo su conocimiento de una u otra manera.

Mucho menos puede el juez de tutela suplantar al competente y dictar sentencia de reemplazo, sobre este aspecto es pertinente traer a colación algunos apartes de las consideraciones que tuvo en cuenta la Sala Plena del Consejo de Estado en auto de 29 de junio de 2004:

3. El juez de tutela no puede suplantar al competente.

“ […] Y al juez de tutela, a menos que resuelva incurrir en violación manifiesta de la Constitución, le está vedado, asimismo, dictar sentencia de reemplazo porque con ello suplantaría al juez competente y, por ende, le usurparía su función pública; conducta merecedora de reproche a la luz de normas especializadas del ordenamiento jurídico. Y es que, como se dijo antes, el fallo de tutela no puede salirse del límite fijado en el artículo 86 de la C.P., que consiste en mandar que el funcionario acusado “actúe o se abstenga de hacerlo”; orden de la que no son pasibles los jueces porque con ello se quebrantaría el artículo 228 de la C.P., el cual prescribe que el funcionamiento de la administración de justicia es autónomo ya que en virtud de tal autonomía los jueces, sometidos como están al imperio de la ley (C.P., art. 230) dirimirán las contiendas luego de realizar una labor interpretativa de las normas jurídicas, tomando como criterios auxiliares de su actividad judicial la equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina [...]”(2) (lo resaltado es del texto).

En el mismo sentido, la Sección Cuarta ha dicho:

“Aceptar que el juez de tutela puede invalidar providencias de otros jueces en asuntos para cuyo conocimiento estos tienen asignada competencia, se traduce en un claro quebranto del principio democrático de autonomía e independencia del juzgador(3), en violación al trámite propio de los procesos judiciales, en desconocimiento de postulados jurídicos como el de la cosa juzgada, el de la seguridad jurídica(4) y el de la desconcentración de la administración de justicia, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política”(5).

En cuanto a la procedencia de la acción de tutela, por mandato legal, está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otros términos, en virtud del carácter subsidiario, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que estos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio judicial para controvertir cualquier diferencia.

La acción de tutela no puede ser utilizada para atacar, invalidar o controvertir providencias judiciales, conforme lo decidió la Corte Constitucional en Sentencia C-543 de 1992, cuando declaró en la parte resolutiva —única que vincula con efecto de cosa juzgada constitucional— inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que consagraban la viabilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales que pusieran fin a un proceso.

La Corte, para fundamentar su decisión, sostuvo que la intención de la Asamblea Nacional Constituyente fue la de excluir la posibilidad de instaurar tutela contra providencias judiciales; que no puede pretenderse adicionar la acción de tutela al trámite surtido en un proceso, pues, quien fue parte y tuvo la oportunidad de hacer uso de los medios de defensa y de ejercer los recursos de que disponía, no puede alegar que se le vulneró el derecho al debido proceso.

En perfecta coherencia con lo anterior, esta sección tiene establecido que como las normas que consagraban la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales fueron declaradas inexequibles, resulta inadmisible que se persista en su procedencia(6).

Por lo demás, antes de la declaratoria de inexequibilidad de las normas que regulaban la tutela contra providencias judiciales, el Consejo de Estado había fijado su criterio en el mismo sentido, cuando dijo que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, en virtud de los principios de la autonomía funcional de los jueces y de la seguridad jurídica(7).

Ahora bien, la acción de tutela no procede ni cuando se argumente que se configura una vía de hecho o que el juez ha cometido “errores protuberantes o groseros”, pues semejantes calificaciones se traducen en interpretaciones y criterios eminentemente subjetivos que dependerán, en cada caso, del alcance que a bien tenga darle un juzgador a la decisión de otro. Argumento este, desde luego, que no tiene cabida cuando se trate de revisiones o modificaciones hechas por un superior jerárquico, cuando los asuntos lleguen a su conocimiento como consecuencia de la interposición de recursos legalmente instituidos, como la apelación, la revisión, la súplica o la casación.

Más todavía, si el juez incurriere en los errores a que se aludió en el párrafo anterior o en yerros inexcusables en la aplicación de la ley, además de la oportunidad que tiene el afectado para hacer uso de los recursos, puede acudir a otras vías legales en demanda de indemnizaciones civiles, administrativas o de los correctivos penales o disciplinarios a que hubiere lugar.

A las anteriores consideraciones cabe agregar que en nuestro país no se concibió la acción de tutela contra decisiones judiciales, contrario a lo que ocurre en Méjico con el recurso de amparo, pues de conformidad con el artículo 4º de la Carta Política, los jueces están en la obligación de aplicar los preceptos constitucionales y, desde luego, de proteger los derechos fundamentales en los asuntos sometidos a su decisión, por lo que carece de sentido pensar en una doble jurisdicción para el mismo fin.

Desde luego que la Sala no desconoce la gran importancia de la acción de tutela, como institución jurídica. Sin embargo, su ejercicio debe ser razonado, pues, lo contrario lleva al quebrantamiento de principios como el de la cosa juzgada y el debido proceso, consagrados en el artículo 29 Constitucional. En efecto, no puede aceptarse que por un procedimiento sumario como el de la tutela, sea posible invalidar las actuaciones surtidas en procesos que han sido diseñados para garantizar los derechos constitucionales y legales de las partes, pues ello implicaría que en aras de la protección de un derecho fundamental, se vulneren otros de igual rango como el debido proceso(8). Además, todos los juzgadores están en la obligación de defender los derechos fundamentales, y el más indicado para hacerlo, en cada caso, es el especializado, a quien la Constitución y la ley, por serias razones y fundado criterio, le han asignado competencia.

Por lo demás, cabe anotar que la procedencia de la acción de tutela respecto de decisiones judiciales, requiere de la existencia de norma o precepto constitucional expreso y previo y supone una regulación normativa concreta, específica y singular, lo cual no acaece en Colombia, por lo que el ejercicio de esta acción constitucional en las actuales circunstancias no es admisible, por injurídica, impertinente y extraña a nuestro ordenamiento jurídico. Así lo imponen postulados que protegen el interés general, público, común y social, la imprescindible certeza jurídica, la confianza en las instituciones, la preservación de la existencia, organización y funcionamiento del servicio público inherente al derecho constitucional fundamental de acceso a la justicia, su prestación regular y la autonomía e independencia de los jueces.

No es posible, ante la ausencia de la mencionada preceptiva jurídica, admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues ello quiebra la estructura política del Estado, conforme a la cual corresponde privativamente al legislador no a los jueces con sujeción a la Constitución Política, establecer las normas que reglamenten la tutela.

Ahora, si bien es cierto la Corte Constitucional en el fallo C-590 de 2005, al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 185 del Código de Procedimiento Penal, dijo que en casos sumamente excepcionales en los cuales se vulneren o amenacen derechos fundamentales procede la acción de tutela contra providencias judiciales; que al proferir la Sentencia C-593-92 [C-543], su intención no fue la de excluir la tutela contra estas y que los argumentos que propugnan por la improcedencia de la tutela contra tales proveídos son infundados y, por lo mismo, fácilmente rebatibles, también es verdad que tales pronunciamientos se encuentran en la parte motiva y no en la resolutiva de la sentencia, única que vincula con efectos de cosa juzgada constitucional. Por el contrario, en la citada Sentencia C-543 de 1992, esa corporación, de manera expresa, declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que, según se advirtió, permitían controvertir decisiones judiciales a través de la acción de tutela.

De todo lo anterior concluye la Sala que no puede abrir un incidente de desacato con el fin de establecer si la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incumplió o no una sentencia de la Corte Constitucional que, al dejar sin efecto una sentencia proferida por esta corporación en ejercicio de las atribuciones y competencia que legalmente le ha sido conferidas, como juez natural del asunto, le ordena a esta dictar un nuevo fallo con base en los lineamientos trazados en la parte motiva de su decisión. Esto es, la conmina a fallar en determinado sentido.

5.2. El Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria actuó como juez de instancia y superior jerárquico del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En efecto, el demandado en el sub lite se tomó la atribución de superior funcional del tribunal y con la usurpación de la facultad de reexaminar el caso, de hacer el estudio de los medios probatorios, y de precisar cuál era la jurisprudencia aplicable(9), dejó sin efecto la sentencia de 10 de mayo de 2007 del Consejo de Estado y confirmó la del a quo. Por ello, ante tan grande irregularidad, la correspondiente medida correctiva, es la declaratoria de invalidez del fallo de tutela de 19 de febrero de 2008 por ausencia de competencia funcional (CPC, arts. 140 y s.s.)(10).

Dentro del sistema constitucional colombiano (C.P., art. 6º) no se admiten atribuciones implícitas ni facultades de alcance indeterminado de allí el mandado de que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En el caso de los servidores judiciales, solo pueden administrar justicia quienes están revestidos de jurisdicción y competencia; razón por la cual el artículo 228 superior prevé que esta función es autónoma y desconcentrada.

El principio de autonomía de la función de judicial es la garantía para que no haya presión sobre el funcionario que adopta las providencias, por ello, aún en el caso de los recursos en los que se somete el caso al estudio del superior del juez de conocimiento, aquel no puede imponer su criterio y ordenar el sentido de la resolución judicial, sino revocarla y disponer lo que estime.

Coherentemente, no es posible preservar la autonomía e independencia judicial si se admite que un juez ajeno al proceso, verbigracia el de tutela, quien probablemente tiene especialidad distinta y actúa por fuera de los recursos ordinarios y extraordinarios previstos por el ordenamiento, asuma el conocimiento del asunto y lo decida.

El Constituyente estableció jurisdicciones separadas y autónomas (título VIII de la Constitución) para que su funcionamiento sea independiente y desconcentrado (C.P., art. 228), por tanto, no es posible para el juez constitucional penetrar en el ámbito de decisión de las jurisdicciones ordinaria y administrativa, con el fin de resolver puntos de derecho a cargo de estas; aceptar lo contrario es tanto como aseverar que existe jerarquía de jurisdicciones en el ordenamiento colombiano, circunstancia no prevista en la actual normatividad(11).

El Consejo Superior de la Judicatura, a pesar de aseverar en las consideraciones generales del fallo cuestionado que no es competencia del juez de tutela pronunciarse sobre “una cuestión de aquellas que le corresponden al juez ordinario —como la simple interpretación del derecho legislado o la valoración de pruebas [...] (fl. 115)”, con lo que pretendió delimitar el marco de su pronunciamiento como juez constitucional, concluyó que “la subsección cuestionada limitó su “análisis” a acoger como propio el dicho del demandante, sin reparar en su situación administrativa [...]” (fl. 129), circunstancia que evidencia que la corporación mencionada, no solo la usurpó las funciones del juez natural del asunto, sino que desbordó la competencia que la misma se impuso como juez constitucional, es decir, se extralimitó completamente en el ejercicio de su función.

De acuerdo con lo expuesto, en el presente caso es evidente la improcedencia de la acción de tutela que falló el Consejo Superior, se reitera, en razón de la autonomía e independencia que ostenta el juez natural del proceso, esto es, la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien contaba con fundados elementos de juicio para determinar las normas aplicables a la controversia y, valorar la utilidad, pertinencia y procedencia de las pruebas, en tanto que la corporación demandada no tenía la inmediatez y especialización para conocer el asunto en comento.

En consecuencia, dada la absoluta improcedencia de la acción de tutela contra la sentencia de 10 de mayo de 2007, proferida por la Subsección A de la mencionada sección, además de que el Consejo Superior de la Judicatura -Sala Jurisdiccional Disciplinaria excedió en forma ilegítima su facultad de juez de tutela al suprimir la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el accionante formuló contra la Defensoría del Pueblo, la Sala declarará que el fallo de 19 de febrero de 2008 carece de validez.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase que el fallo de tutela de 19 de febrero de 2008 del Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que dejó sin efecto la sentencia de 10 de mayo de 2007 de la Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de Estado, carece de validez y no produce efecto alguno sobre la mencionada sentencia, por lo que esta quedó incólume e hizo tránsito a cosa juzgada material.

En caso de que esta decisión no sea impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha».

(1) Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; Expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra C.P. Ana Margarita Olaya Forero.

(2) Expediente AC-10203.

(3) Corte Constitucional, Sentencia T-094 de 1997.

(4) Corte Constitucional Sentencia C-543 de 1992 “La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica, la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces”.

(5) Crf. fallo de 4 de noviembre de 2004, autos de 23 de enero de 2006, Expediente 2004-00388-00 y de 12 de noviembre de 2008, Expediente 2007-00774-00, todos con ponencia del doctor Héctor J. Romero Díaz.

(6) Cfr., entre otras providencias: sentencias de 30 de septiembre de 2009, Expediente 2009-00680, actor: Saúl Oswaldo Orozco, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; Expediente 2009-00896, actor: Hernando Jiménez Calderón, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; Expediente 2009-00455, actor: Horacio Chalarcá Castaño y otros y; Expediente 2009-00934, actor: Rosalba Mojica de Perilla, C.P. Héctor J. Romero Díaz. También.

(7) Sentencia de Sala Plena de 3 de febrero de 1992, Expediente AC-015, magistrado ponente: Luis Eduardo Jaramillo.

(8) “[...] la Corte Constitucional, en su afán por defender un derecho fundamental en un caso concreto, no tiene inconveniente en desconocer otros derechos fundamentales de igual rango que le sean contrarios, llevándose de un tajo leyes cuya constitucionalidad nadie discute”, “Reflexiones sobre la interpretación constitucional y el nuevo derecho”, Javier Tamayo Jaramillo, en Ámbito Jurídico de 23 de mayo al 5 de junio de 2005, pág. 14 A.

(9) Sostuvo el Consejo Superior de la Judicatura en el fallo de 19 de febrero de 2008 “[...] Por ello se echa de menos por la Sala cualquier alusión [...] en el fallo contencioso de autos, mas cuando, como ya se anotó, la Sala de primera instancia había reseñado cual era la jurisprudencia del Consejo de Estado imperante sobre el tema de la renuncia de altos funcionarios del estado (sic), respecto de los cuales la presentación de su renuncia al cargo, no puede entenderse motivada por presión que altere su voluntad [...]” (ver fl. 128).

(10) Expediente AC-10203.

(11) Cfr. Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992.