Sentencia 2009-00223 de marzo 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Rad.: 25000-23-27-000-2009-002-23-01(19618)

Actor: Pablo Arturo Cáceres Rodríguez

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Fallo

Bogotá, D.C. trece de marzo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala precisa si debe o no ser revocado el fallo inhibitorio proferido por el tribunal, al considerar que la demanda fue inepta por cuanto se interpuso contra un acto de trámite dentro de un proceso administrativo de cobro, esto es, el que corrió traslado del avalúo del inmueble del deudor y fijó honorarios al perito.

Según el apelante, dicho acto es susceptible de ser demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el nombramiento del perito, la notificación del nombramiento y el traslado del avalúo son actos específicamente regulados por el Código de Procedimiento Civil, que se aplica de manera supletiva en este caso, de acuerdo con el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.

El artículo 83 del Código Contencioso Administrativo señala que: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto”.

Así, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control de legalidad de los actos administrativos que son aquellas manifestaciones de la voluntad de la administración que producen efectos jurídicos.

Sobre el particular, la Sala ha precisado(4):

“La Sala reitera(5) que aquéllos actos de la administración que crean, modifican o extinguen tanto situaciones jurídicas generales como situaciones jurídicas particulares o concretas son actos administrativos pasibles de control de legalidad.

También reitera(6) que, independientemente de la forma del instrumento o mecanismo que use la administración (resoluciones, oficios, circulares, instrucciones, etc.) para materializar las decisiones que toma, si tales instrumentos o mecanismos contienen la voluntad de crear, modificar o extinguir la situación jurídica general o particular y concreta son actos administrativos pasibles de control judicial.

Por su parte, el artículo 85 ib. dispone que “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho…”. Y, el artículo 135 ib prevé que “La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo”.

Por tanto, son demandables ante esta jurisdicción los actos definitivos, que son los previstos en el artículo 50 [último inciso] del Código Contencioso Administrativo, que dispone:

“Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla” (negrilla fuera de texto)

En consecuencia, son actos definitivos los que ponen fin a una actuación administrativa o deciden de fondo el asunto. Los de trámite, por su parte, no concluyen la actuación administrativa, pero la impulsan hasta llevarla a un acto definitivo. A diferencia de los actos definitivos, los de trámite no expresan la voluntad de la administración, pues, simplemente, anteceden la decisión definitiva(7).

El acto de trámite puede convertirse en acto administrativo definitivo, siempre que ponga fin a una actuación administrativa, en los términos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, es decir, si impide que la actuación continúe(8).

Ahora bien, el procedimiento administrativo de cobro, está regulado en los artículos 823 y siguientes del estatuto tributario. Se inicia con la expedición del mandamiento de pago(9), que ordena al deudor pagar las obligaciones pendientes por impuestos, anticipos, retenciones, y sanciones que consten en títulos ejecutivos ejecutoriados en contra de éste (E.T., arts. 828 y 829).

Si dentro de los quince días siguientes a la notificación del mandamiento de pago el deudor no paga la deuda con sus intereses o no se proponen excepciones, la administración ordena seguir adelante la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados(10).

De acuerdo con el artículo 833-1 del estatuto tributario, las actuaciones que se surtan dentro del procedimiento administrativo de cobro son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno, salvo los expresamente previstos contra las actuaciones definitivas.

Por su parte, el artículo 835 del estatuto tributario señala que:

“ART. 835.—Intervención del contencioso administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.

En relación con el alcance del artículo 835 del estatuto tributario, la Sala ha señalado lo siguiente(11):

“De conformidad con el artículo 835 del estatuto tributario, dentro del proceso de cobro coactivo sólo son demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. A su vez, el artículo 833-1 ibídem establece que las actuaciones administrativas realizadas dentro de este procedimiento son de trámite, y contra ellas no procede recurso alguno. Sin embargo, la Sala ha sostenido que el control jurisdiccional se amplía a actuaciones que, sin ser las señaladas por el artículo 835 del estatuto tributario, pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, porque crean una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del crédito o de las costas. Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes, o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones.

En el caso sub examine el actor solicitó la nulidad del mandamiento de pago de 24 de diciembre de 2003, acto que no puede ser objeto de pronunciamiento jurisdiccional, porque es de trámite, dado que no pone fin al proceso de cobro, pues, por el contrario, con él se da inicio al mismo. Igualmente, el mandamiento no crea, modifica o extingue una obligación diferente a la que se ejecuta, por lo que, se insiste, respecto del mismo no cabe el control jurisdiccional excepcional que ha aceptado la Sala. En consecuencia, y por cuanto solo son demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos definitivos (CCA, arts. 50 y 135), no es posible proferir fallo de fondo en relación con la petición de nulidad del mandamiento de pago”.

Así pues, dentro del procedimiento administrativo de cobro son demandables tanto el acto que resuelve las excepciones como todos aquellas decisiones de la Administración que obedezcan a controversias independientes que se originan en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones o que crean obligaciones distintas a la que se ejecutan. Ello, por cuanto se consideran también actos definitivos, de acuerdo con los artículos 50 y 135 del Código Contencioso Administrativo.

En el mismo sentido, la Sala ha precisado que “dentro del proceso coactivo que adelanta la administración tributaria se profieren actos administrativos susceptibles de control judicial por expresa disposición legal, otros que crean, modifican o extinguen una situación jurídica diferente de la que se ejecuta, contra los que es posible ejercer el control de legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; pero así mismo se profieren otros actos sobre los cuales no es procedente ejercer este control, por ser de trámite(12)”.

Es de anotar que aunque en el trámite administrativo de cobro se aplica el Código de Procedimiento Civil, tal aplicación supletiva solo es viable en los aspectos compatibles y no regulados en el estatuto tributario respecto al embargo, secuestro y remate de bienes, como claramente lo prevé el artículo 839-2 del estatuto tributario. En consecuencia, carece de sustento legal la aplicación de las normas del Código de Procedimiento Civil para determinar qué actos dentro del procedimiento administrativo de cobro son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En el caso en estudio, el actor pidió la nulidad del Auto 83 del 17 de septiembre de 2009 por el cual la DIAN le corrió traslado del avalúo del inmueble y fijó los honorarios del perito avaluador.

La DIAN corrió traslado del avalúo con fundamento en el parágrafo del artículo 838 del estatuto tributario, que prevé lo siguiente:

“ART. 838.—Límite de los embargos.

(...).

PAR.—El avalúo de los bienes embargados, lo hará la Administración teniendo en cuenta el valor comercial de estos y lo notificará personalmente o por correo.

Si el deudor no estuviere de acuerdo, podrá solicitar dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, un nuevo avalúo con intervención de un perito particular designado por la Administración, caso en el cual, el deudor le deberá cancelar los honorarios. Contra este avalúo no procede recurso alguno”. (resalta la Sala)

Es de anotar que el acto acusado no es definitivo por cuanto no crea, modifica, ni extingue al actor una situación jurídica diferente de la que se ejecuta. Tampoco decide de fondo algún trámite del proceso administrativo de cobro ni impide que éste continúe.

En efecto, el auto que corre traslado del avalúo del inmueble y fija los honorarios del perito avaluador se limita a impulsar el procedimiento administrativo de cobro, pues en firme el avalúo, si el deudor no solicita la práctica de uno nuevo(13) o no paga la obligación a su cargo, procede el remate de los bienes, en los términos de los artículos 523 a 529 del Código de Procedimiento Civil(14).

Asimismo, la Sala ha aceptado que el auto aprobatorio del remate puede ser objeto de control judicial(15), lo que significa que es ésta decisión la que tiene carácter definitivo.

Por lo demás, de conformidad con el artículo 838 del estatuto tributario, si el deudor no está de acuerdo con el avalúo de los bienes, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del acto que ordena el avalúo puede solicitar un nuevo avalúo comercial, con la intervención de un perito particular designado por la administración, caso en el cual debe pagar los honorarios correspondientes. En consecuencia, puede oponerse al avalúo practicado por la administración pero en los términos que la ley le permite hacerlo.

De lo anterior se concluye que el auto que ordena correr traslado del avalúo es un acto de trámite, que no es demandable ante esta jurisdicción.

Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

RECONÓCESE personería a la abogada Maritza Alexandra Díaz Granados, en representación de la DIAN, de conformidad con el poder que se encuentra en el folio 151.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(4) Entre otras, ver sentencia de 10 de noviembre de 2012, exp. 17927, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., 6 de agosto de 2009, rad. 08001233100019971309101. Número interno 16045. Actor: Internacional Colombia Resources Corporation Intercor. Demandado: Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica S.A. ESP-Corelca.

(6) Ídem.

(7) Se reitera el criterio expuesto por la Sala en auto del 10 de septiembre de 2012, exp. 19600, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(8) Ibídem.

(9) ART. 826.—Mandamiento de pago. El funcionario competente para exigir el cobro coactivo, producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos. Este mandamiento se notificará personalmente al deudor, previa citación para que comparezca en un término de diez (10) días. Si vencido el término no comparece, el mandamiento ejecutivo se notificará por correo. En la misma forma se notificará el mandamiento ejecutivo a los herederos del deudor y a los deudores solidarios.

Cuando la notificación del mandamiento ejecutivo se haga por correo, deberá informarse de ello por cualquier medio de comunicación del lugar. La omisión de esta formalidad, no invalida la notificación efectuada.

PAR.—El mandamiento de pago podrá referirse a más de un título ejecutivo del mismo deudor.

(10) ART. 836.—Orden de ejecución. Si vencido el término para excepcionar no se hubieren propuesto excepciones, o el deudor no hubiere pagado, el funcionario competente proferirá resolución ordenando la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra esta resolución no procede recurso alguno.

PAR.—Cuando previamente a la orden de ejecución de que trata el presente artículo, no se hubieren dispuesto medidas preventivas, en dicho acto se decretará el embargo y secuestro de los bienes del deudor si estuvieren identificados; en caso de desconocerse los mismos, se ordenará la investigación de ellos para que una vez identificados se embarguen y secuestren y se prosiga con el remate de los mismos.

(11) Entre otras, ver sentencia del 29 de octubre de 2009, exp. 16970.

(12) Sentencia de 27 de enero de 2005, expediente 14949, C.P. Ligia López Díaz.

(13) Artículo 838 del estatuto tributario

(14) Sentencia de 12 de abril de 2012, exp. 18720.

(15) Sentencias del 27 de enero de 2005, exp. 14949 y del 12 de abril de 2012, exp. 18720.