SENTENCIA 2009-00223 DE NOVIEMBRE 3 DE 2016

 

Sentencia 2009-00223 de noviembre 3 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Radicación 25000232400020090022301

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Recurso de apelación en contra de la sentencia de 12 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B

Actora: Manrique y Manrique SCA y otros 

Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 

Tema: Indebida acumulación de pretensiones y caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 

Bogotá, D.C., tres de noviembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

De acuerdo con las prescripciones del inciso 1º del artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, corresponde a la Sala establecer (i) la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada respecto de la pretensión de nulidad de los actos administrativos contenidos en los escritos de fecha 25 de noviembre y 19 de diciembre de 2008, expedidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y; (ii) la presunta indebida acumulación de pretensiones y la falta de competencia.

VI.1. La caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada respecto de la pretensión de nulidad de los actos administrativos contenidos en los escritos de fecha 25 de noviembre y 19 de diciembre de 2008, expedidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

VI.1.1. La caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual “el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”(1).

En este sentido, la misma constituye soporte fundamental y garantía esencial para la seguridad jurídica y el interés general, “de manera que quien acuda a ejercer el derecho de acción tiene la carga procesal de hacerlo en los precisos términos establecidos por el legislador, so pena del rechazo de su demanda, o de una sentencia inhibitoria”(2).

Tratándose de la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones. Subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 (...).

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”.

Así pues, de la norma transcrita se colige que el término para la presentación de una acción de esta naturaleza es de cuatro (4) meses. Además, se advierte que dicho plazo solo puede contabilizarse a partir del momento en el que la administración ha dado a conocer el acto, a través de su comunicación, notificación, ejecución o publicación, de ahí la importancia de establecer en qué momento se presentó tal circunstancia.

VI.1.2. La conciliación como requisito de procedibilidad de la acción —vigencia y aplicación— y su incidencia en el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Conforme lo ha observado esta Sala en providencia de 30 de agosto de 2007(3), la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos fue introducida en nuestra legislación desde el Decreto 2158 de 1948, adoptado como legislación permanente mediante el Decreto 4133 de 1948, “por el cual se expidió el Código Sustantivo del Trabajo”, encontrando un nuevo impulso a partir de la reforma del Código de Procedimiento Civil, efectuada mediante Decreto 2282 de 1989.

Con la expedición de la Ley 23 de 1991, “por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los despachos judiciales, y se dictan otras disposiciones”, modificada por la Ley 446 de 1998 y complementada por la Ley 640 de 2001, se extendió al derecho administrativo. Allí se precisó que en los procesos contencioso administrativos solo era procedente en los conflictos de carácter particular y de contenido económico, es decir, aquellos que se tramiten en ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.

En dicha ley se previó que la conciliación en asuntos contenciosos administrativos podría ser prejudicial, por lo que no constituía un requisito de procedibilidad de la acción.

En particular, la Ley 446 de 1998, que modificó la Ley 23 de 1991, estableció en su artículo 70 lo siguiente:

“ART. 70.—Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991, quedará así:

“ART. 59.—Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.

PAR. 1º—En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito.

PAR. 2º—No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario” (negrillas fuera de texto).

En ese momento la conciliación en las acciones de nulidad y restablecimiento era posible de forma judicial o prejudicial, pero en ningún momento, constituía un requisito de procedibilidad de la acción.

Así mismo, solo era viable para los asuntos de carácter particular y de contenido económico de que conociera o pudiera conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Solo fue a partir de la entrada en vigencia del artículo 37 de la Ley 640 de 2001, tal y como fue publicada en el Diario Oficial 44303 de 24 de enero de 2001, en cumplimiento del Decreto 131 de 2001 y según la corrección que le hizo el artículo 2º de este, que se dispuso la conciliación como requisito de procedibilidad en algunas acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo. Allí se prescribió:

“ART. 37.—Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones” (negrillas fuera de texto)(4).

En dicho momento legislativo, la conciliación como requisito de procedibilidad solo era exigible en las acciones de reparación directa y de controversias contractuales.

De tal forma, que solo fue hasta la expedición de la Ley 1285 de 2009, “por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, que se estableció la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Justamente, sobre la aplicación de la conciliación como requisito de procedibilidad de la acción, resulta importante recordar que el artículo 13 de la referida Ley 1285, estableció su obligatoriedad para los asuntos que sean conciliables. A la letra la disposición prescribió:

“ART. 13.—Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:

“ART. 42A.—Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial” (negrilla de la Sala).

Por su parte, el artículo 28 de la Ley 1285 dispuso que dicha exigencia rigiera a partir de su promulgación, entonces, al ser una norma procesal, esto es, de orden público, su aplicación sería inmediata, según lo dispone el artículo 6º del Código de Procedimiento Civil.

Sobre el particular, esta Sección en providencia del 18 de marzo de 2010(5), precisó que la expedición del reglamento no podía ser entendida como una suspensión de la imperatividad de la ley, toda vez el acto per se está subordinado a aquella. En cuanto a la mencionada sumisión del acto administrativo, esta corporación ha sostenido lo siguiente(6):

“Los actos reglamentarios proferidos por el ejecutivo con arreglo al precepto constitucional anteriormente trascrito, en cuanto productos emanados de la voluntad administrativa, tienen el carácter de normas jurídicas que desde el punto de vista formal y material se encuentran subordinadas a la ley, o como lo expresa la doctrina francesa, se trata de actes de puissance subalterne, encaminados a explicitar y completar las disposiciones legales, con el propósito de garantizar su más cumplida y estricta ejecución y asegurar el cumplimiento de la voluntad general en ellas representada. En ese orden de ideas, los actos reglamentarios no son más que unas normas jurídicas secundarias, inferiores y complementarias.

(...).

La sumisión del acto administrativo reglamentario a la ley es absoluta y por lo mismo, se trata de decisiones necesitadas de justificación, con posibilidades restringidas en el campo de la regulación, lo cual explica que su ámbito de acción sea restringido y que, por lo mismo, no tengan la fuerza suficiente para derogar, subrogar o modificar un precepto legal, ni mucho menos para ampliar o limitar su alcance o su sentido. Lo anterior explica su carácter justiciable, pues es claro que la administración no puede contradecir los mandatos del legislador, ni suplir la ley allí donde esta es necesaria para producir un determinado efecto o regular cierto contenido”.

En relación con el asunto en cuestión la Sección Primera en sentencia de 10 de septiembre de 2015, expediente 2015-1017, actor: José Octavio Alzate Duque, ha admitido que “no puede someterse la vigencia de la Ley 1285 de 2009 a su reglamentación cuando la conciliación prejudicial, era un requisito exigible desde su promulgación”.

Entonces, la conciliación como requisito de procedibilidad ante la jurisdicción contencioso administrativa solo es exigible de acuerdo con el artículo 28(7) de la Ley 1285 a partir del 22 de enero de 2009, fecha en que la misma fue promulgada(8).

Para el efecto, reitera la Sala que dicho requisito se entenderá cumplido de acuerdo con lo previsto en el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, cuando se efectúe la audiencia sin que se logre el acuerdo o vencido el término de tres meses contados a partir de la presentación de la solicitud, la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa. En este último evento, se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación.

De otra parte y en cuanto a la suspensión del término de caducidad, el artículo 21 de la norma citada, dispone que “la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable” (negrillas fuera de texto), disposición posteriormente reiterada por el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009, “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del capítulo V de la Ley 640 de 2001”. El artículo 3º dispone a la letra lo siguiente:

“ART. 3º—Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:

a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o

b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, o

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.

En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada” (negrillas fuera de texto).

De esta manera, se desprende que el reglamento reiteró los casos en los que se suspende el término de caducidad. En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia(9) de esta corporación como se observa a continuación:

“Para la Sala, es claro que de la lectura integral de los artículos 2º [3] y 21 de la Ley 640 de 2001 se entiende que el legislador contempló la posibilidad de que el término de caducidad o de prescripción se suspenda cuando se presenta una solicitud de conciliación extrajudicial frente a un asunto no conciliable. Por su parte, el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009 en concordancia con el 21 de la Ley 640 de 2001, reiteró los casos en los que se suspende el término de prescripción o de caducidad, y el literal b) hace alusión a las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001” (negrillas y subrayado fuera de texto).

VI.1.3. El caso concreto.

En el sub examine el recurrente considera que el a quo erró al declarar la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como consecuencia del desconocimiento de la fecha real de presentación de la demanda, lo cual condujo a realizar un equivocado computo del término de caducidad.

En efecto, aseguró que en la sentencia se precisó que la demanda se promovió el 10 de agosto de 2009, cuando en realidad la presentación de la misma se surtió el 12 de junio de 2009, tal y como se evidencia en el sello de radicación de la secretaría del tribunal.

Al respecto se tiene que, una vez revisado con detalle el expediente contentivo del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento de la referencia, la Sala encuentra que los actos acusados son las resoluciones de 25 de noviembre y 19 de diciembre de 2008, a través de las cuales se expidió y adicionó el listado de los productores elegible para acceder al tercer pago del incentivo sanitario para flores y follajes 2008 (ISFF 2008), respectivamente.

Asimismo, se observa que los referidos actos administrativos fueron notificados a través de la publicación que de las mismas se realizó en la página electrónica oficial de la entidad demandada, esto es, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el día 19 de diciembre de 2008 (fl. 39, cdno. ppal.) por lo que, en principio, la parte actora contaba, hasta el 20 de abril de 2009 para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso las decisiones adoptadas en la actuación administrativa en comento, de acuerdo con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo ya explicado.

La Sala resalta que, en principio, la parte actora contaba hasta el 20 de abril de 2009, toda vez que conforme al material probatorio obrante en el expediente, la accionante presentó solicitud de conciliación el 10 de marzo de 2009(10), esto es, faltando cuarenta (40) días para que operara el fenómeno de la caducidad de la acción. En este sentido, el referido término, al tenor de lo dispuesto en los artículos 2º y 21 de la Ley 640 de 2001, se entiende suspendido, como se analizó con antelación, hasta que ocurriera alguno de los siguientes eventos: (i) hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o; (ii) hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o; (iii) hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley, o (iv) hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero.

Así pues, se percata la Sala que el representante del Ministerio Público expidió certificación de no acuerdo el 2 de junio de 2009, por lo que de conformidad con los eventos de suspensión referidos, lo primero que acaeció fue la expedición de la correspondiente constancia.

Cabe resaltar que al día siguiente en el cual se entregó la constancia de no acuerdo por parte del Ministerio Público se reanudó el término de caducidad por los cuarenta (40) días que le restaban, es decir, se contaba hasta el 12 de julio de 2009 para la presentación de la demanda. Recuerda la Sala que de conformidad con el artículo 35 de la Ley 640, el requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo o cuando vencido el término no se hubiere celebrado, por cualquier razón.

En la medida en que está demostrado que la demanda se interpuso por el apoderado de las sociedades actoras el 12 de junio de 2009 (fls. 1 y 121 vto., cdno. 1) y no el día 10 de agosto 2009 como erróneamente lo señaló el a quo - dado que esta última fecha corresponde al día en el cual la parte actora interpone recurso de reposición en contra del proveído de 2 de julio de 2009, en relación con la decisión de negar la aclaración y adición del auto de 30 de julio de 2009, mediante el cual se inadmitió la demanda incoada a efectos de que se aportara copia integral y auténtica de los actos administrativos demandados, para esa fecha no había fenecido el término que el ordenamiento jurídico le otorgaba para las defensa de sus derechos e intereses, por lo que es claro que no operó, en consecuencia, la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no era procedente la declaratoria de un fallo inhibitorio.

Ahora bien, esta Sala ha señalado que, en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no realizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia(11).

En consecuencia, para garantizar el derecho a las dos instancias, que forma parte de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, se impone la revocatoria del numeral 3º de la sentencia recurrida para disponer, en su lugar, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. Para los fines anteriores, teniendo en cuenta la fecha de radicación de la demanda y la plena observancia de los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal, la decisión deberá emitirse conjuntamente con la orden de obedecimiento, entendiendo que aquel es consecuencia directa de ella y única forma material de acatarla.

Finalmente y ante la prosperidad del cargo antes estudiado, la Sala estima innecesario el análisis sobre la eventual indebida acumulación de pretensiones y la falta de competencia que alega el actor.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. REVOCAR el numeral 3º de la parte resolutiva de la sentencia de 12 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B, para disponer, en su lugar, el a quo se pronuncie de fondo respecto de la pretensión de nulidad de los actos administrativos de fecha 25 de noviembre y 19 de diciembre de 2008, expedidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El tribunal deberá decidir el asunto de la referencia de manera inmediata, con sujeción a la directriz de oportunidad prevista en la parte motiva de este proveído.

2. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente a la corporación judicial antes referida.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 19 de febrero de 2015. Rad. 2013-1801, C.P. María Elizabeth García González.

(3) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia del 30 de agosto de 2007. Rad. 2002-00493, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(4) El motivo de la corrección reseñado se presentó en la parte considerativa del citado Decreto 131 de 2001, así: “Que en el artículo 37 de la Ley 640 de 2001 se incluyó una referencia al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la cual es errada toda vez que el legislador solo aprobó referenciar los artículos 86 y 87 del mismo código, tal como consta en el texto aprobado en segundo debate por la Cámara de Representantes y en el texto de la Comisión Accidental de Conciliación, aprobado por las plenarias de las cámaras, ambos el 12 de diciembre de 2000”. El artículo 2º del mismo, que dispuso tal corrección, fue encontrado ajustado a derecho en sentencia de 30 de enero de 2004, Exp. 6914, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad que se formularon contra el mismo.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de marzo de 2010, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de junio de 2009, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(7) Artículo 28. “La presente Ley rige a partir de su promulgación”.

(8) La promulgación de una ley se relaciona exclusivamente con la publicación o divulgación del contenido de la ley, tal como esta fue aprobada por el Congreso de la República. La promulgación no es otra cosa que la publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma los mandatos que ella contiene.

(9) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 5 de septiembre de 2013. Rad. 2011-0514, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(10) Para esa fecha ya se encontraba vigente la conciliación como requisito de procedibilidad ante la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que es exigible de acuerdo con el artículo 28 de la Ley 1285 a partir del 22 de enero de 2009, fecha en que la misma fue promulgada la misma.

(11) Ver entre otras las sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 26 de abril de 2013, M.P. María Elizabeth García González. Expediente 2006-01004-01.