Sentencia 2009-00227/46875 de julio 19 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Rad. 25000-23-26-000-200900227-01 (46.875)

Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR

Demandado: Darío Rafael Londoño Gómez y Claudia Elena López Calvo

Referencia: Repetición

Bogotá D.C., diecinueve de julio de dos mil diecisiete.

II. Consideraciones.

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) competencia: el criterio de conexidad determina la competencia cuando se trata de repetir por el pago de una condena impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; 2) el ejercicio oportuno de la acción: cuando no se tiene prueba del pago de la condena el término de caducidad se cuenta a partir del vencimiento de los 18 meses, desde la ejecutoria de la providencia que la impuso; 3) generalidades de la demanda de repetición: se debe acudir al Código Civil para determinar la culpa grave o el dolo si la conducta que habría dado lugar a la condena ocurrió antes de que entrara en vigencia la Ley 678 de 2001. En lo atinente al aspecto procesal, se deben emplear siempre las disposiciones normativas de la mencionada ley, por ser regulación de orden público y de aplicación inmediata; 4) verificación de los presupuestos de prosperidad de la acción de repetición para el caso concreto: se demostró la existencia de una condena, pero no su pago. No constituye prueba de ello la presencia de documentos expedidos por la entidad pública que así lo señalen, a no ser que indiquen que los beneficiarios recibieron el dinero.

1. Competencia.

En relación con la competencia para conocer de las acciones de repetición interpuestas en vigencia del Código Contencioso Administrativo —como sucede en este caso—, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación se ha pronunciado de la siguiente manera(16):

“...conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la Ley 678 [7-1] establece como premisas para la aplicación de la mencionada regla de competencia la existencia de una sentencia condenatoria contra el Estado y el trámite de un proceso previo ante esta Jurisdicción, evento en el cual compete conocer de la repetición al juez o al tribunal administrativo ante el que se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial(17).

“Es decir, que para determinar la competencia en acciones de repetición originadas en procesos que hayan cursado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, basta acudir en forma exclusiva al principio de conexidad, previsto como principal en el artículo 7º [1] de la Ley 678 de 2001, sin perjuicio del criterio subjetivo de atribución de competencias que para los dignatarios con fuero legal contempla la misma ley ([7º] [Par. 1]) y sin que se requiera establecer la cuantía de la demanda, según lo disponían los artículos 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo, antes de la entrada en vigencia de la citada ley, por cuanto la aplicación de dichos artículos en estos casos está excluida en razón de que contrarían el factor de conexidad(18)” (negrillas de la Subsección).

De conformidad con lo anteriormente expuesto, resultó correcto que esta demanda de repetición se interpusiera en primera instancia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues fue la corporación judicial que expidió la Sentencia fechada el 4 de octubre de 2007, por medio de la cual se condenó a la CAR a pagar la suma de dinero objeto de este proceso.

Anótese que la mencionada sentencia se profirió como consecuencia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que la señora María Helena Báez interpuso en contra del acto administrativo que la desvinculó de la planta de personal de la CAR.

Ahora bien, la competencia para que esta Sala conozca en segunda instancia este proceso deviene del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo. Esta disposición normativa previó lo siguiente:

“Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión.

“(...)” (se destaca).

En suma, se tiene competencia para conocer de este asunto porque se trata de una apelación interpuesta en contra de una sentencia proferida, en primera instancia, por un Tribunal Administrativo.

2. El ejercicio oportuno de la acción.

En relación con el término de caducidad de las acciones de repetición que se iniciaron en vigencia del Código Contencioso Administrativo —como sucede en este caso—, así se ha pronunciado esta Subsección:

“En conclusión, el término para intentar la acción, de acuerdo con la interpretación condicionada que realizó la Corte Constitucional de las normas que lo establecieron —Num. 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y artículo 11 de la Ley 678 de 2001—, empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo.

“(…)”

“En vista de todo lo anterior, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es el pago de la suma a que se condenó, o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se haya realizado el pago de tal suma, como el momento para que empiece a correr el término para ejercer la acción”(19) (negrilla por la Sala).

En este caso, el término de caducidad de dos años se contabilizará a partir del día siguiente al vencimiento de los 18 meses previstos por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, tras la ejecutoria de la providencia fechada el 4 de octubre de 2007(20), por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca condenó a la CAR a pagar la suma de dinero por la que demandó en repetición.

De acuerdo con la constancia de ejecutoria de dicha providencia, su firmeza ocurrió el 28 de mayo de 2008(21).

La decisión de contabilizar el término de caducidad, a partir del vencimiento de los referidos 18 meses tiene como ‘fundamento que no se demostró en el proceso el pago de la condena impuesta mediante Sentencia fechada el 4 de octubre de 2007. En un acápite posterior se explicará la razón por la cual se llegó a esta conclusión.

El plazo de 18 meses venció el 29 de noviembre de 2009, por lo que el término de caducidad de dos años se agotó el 30 de noviembre de 2011. Como la demanda se interpuso el 11 de mayo de 2009, se hizo de manera oportuna.

3. La demanda de repetición. Consideraciones generales. Reiteración jurisprudencial(22). 

Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.

En tal sentido, la demanda de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo —declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-430 de 2000— como un mecanismo para que la entidad condenada por razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo pueda solicitar de este el reintegro de lo que pagó como consecuencia de una sentencia, de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

Esa posibilidad también la contempló el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, según el cual “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”. La Sala precisa que esta disposición normativa se refiere únicamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo establecido por el Código Contencioso Administrativo.

De igual manera, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

Dicha ley definió la repetición como una demanda de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso.

En relación con los aspectos procesales, la Ley 678 de 2001 reguló asuntos relativos a la jurisdicción y a la competencia, a la legitimación, al desistimiento, al procedimiento, al término de caducidad, a la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, a la cuantificación de la condena y a su ejecución, lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y a las medidas cautelares.

Ahora bien, para resolver el conflicto que se originó por la existencia de varios cuerpos normativos que regulaban la acción de repetición, la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha sido reiterada en aplicar la regla general según la cual la norma rige hacia el futuro, de modo que opera para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.

De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, como ocurrió en este caso, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (arts. 6º, 121, 122, 124 y 90 de la C. N.).

Si bien no es el único referente, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la acción de repetición acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, la Sala, para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo, ha acudido al Código Civil en lo atinente a ese tema.

En cuanto al aspecto procesal de la acción de repetición, se deben aplicar los preceptos de la Ley 678 de 2001; inclusive a aquellos procesos que se encontraban en curso para el momento en que entró en vigencia, pues según lo estableció el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas procesales son de orden público y, por ello, tienen efectos inmediatos con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación(23).

Como la conducta que se le reprocha a los demandados —desvinculación del servicio de la señora María Helena Báez— ocurrió en vigencia de la Ley 678 de 2001, será esta legislación la que permitirá analizarla a la luz de las presunciones que invocó la parte actora.

4. Presupuestos de prosperidad de la acción de repetición.

La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; b) que el pago se haya realizado; c) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado; d) la culpa grave o el dolo.

La Subsección analizará si en el presente caso están reunidos o no los presupuestos para acceder a las pretensiones de la acción de repetición que formuló la CAR.

Se precisa que en caso de que alguno de los anteriores requisitos no se encuentre satisfecho, resultaría innecesario estudiar los demás.

a. La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la CAR la obligación de pagar una suma de dinero.

Con la demanda se allegó al proceso la copia auténtica de la Sentencia fechada el 4 de octubre de 2007, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la Resolución 1345 del 15 de noviembre de 2002, expedida por el director de la CAR —este acto administrativo desvinculó del servicio a la señora María Helena Báez—. Adicionalmente, dicha providencia condenó a esa entidad a reintegrarla “al cargo que ocupaba al momento de ser retirada de la entidad o a uno de igual o superior jerarquía y a pagarle todos los sueldos, los aumentos legales, las prestaciones sociales dejadas de percibir”(24).

De acuerdo con la demanda, el pago de los factores salariales ordenados por la referida sentencia constituye el objeto de este proceso de repetición.

Por lo antes dicho, se demostró en el expediente la existencia de la condena que obligó a la CAR a pagar una suma de dinero.

b. El pago de la condena impuesta a la CAR.

Con la demanda se aportó la copia auténtica de la Resolución 4288 de 2008 “acta única de pago”, a través de la cual se liquidaron los factores salariales que la Sentencia del 4 de octubre de 2007 ordenó pagar a la señora María Helena Báez(25).

En esta decisión se dispuso que el 65% del valor se entregaría a la señora María Helena Báez y el 35% a su apoderado. Además, que los pagos se harían mediante “giro electrónico” a unas cuentas de ahorros de los bancos Colmena y Citibank.

Adicionalmente, la parte actora allegó al proceso la “orden de pago 4389 —vigencia 2008—”, suscrita por el contador y el sub director de recursos económicos y apoyo logístico de la CAR. Este documento contiene un resumen de los factores salariales a pagar a la señora María Helena Báez “conforme Sentencia del 4 octubre de 2007”(26).

Expuestas las pruebas que la CAR aportó al proceso para demostrar el pago de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resulta necesario poner de presente la postura de esta Corporación frente al tema, para lo cual se trae a colación el siguiente fragmento jurisprudencial de esta Subsección, en relación con las demandas de repetición iniciadas en vigencia del Código Contencioso Administrativo(27):

“Bajo esa misma línea de pensamiento, la Sala se ha referido a la falta de mérito probatorio con que cuentan, para efectos de acreditar el pago, las constancias o certificaciones emitidas por la propia entidad demandante, en los siguientes términos:

‘(...) la Sala resalta el hecho de que la Nación tampoco probó el pago efectuado a los familiares de la víctima dentro del proceso de reparación directa, pues sólo aportó copia autenticada de la Resolución 3371 del 9 de septiembre de 1994 por la cual reconoció y ordenó el pago de $38’084.285,00 y de la certificación expedida por el Jefe de la División de Pagaduría del Ministerio de Hacienda sobre el referido pago, sin constancia de recibido por parte de los beneficiarios (fls. 75 y 76 a 81 cdno. 1).

‘A juicio de la Sala, los documentos relacionados no resultan suficientes para demostrar su cumplimiento efectivo. En efecto, la entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial, a través de prueba que generalmente(28) es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago, de transacción o de consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.

‘No basta que la entidad pública aporte documentos de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación’(29) (Se destaca).

“Asimismo, se ha considerado que:

‘(...) la mera certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que realizó el pago, no es prueba idónea y suficiente del mismo, dado que en esos eventos se carece de la constancia de recibo, consignación, paz y salvo, comprobante de egreso o cualquier documento que demuestre que el beneficiario de la indemnización recibió efectivamente su valor, o la declaración o manifestación de éste respecto de que realmente le fue cancelado el valor de la misma(30)(31) (negrillas del original).

La postura reseñada ha sido sostenida por esta Subsección en varios pronunciamientos, entre los cuales pueden consultarse las Sentencias de 27 de enero de 2016, proferidas en los procesos con números internos de radicación 35.894(32) y 39.655(33); y de 18 de abril de 2016, expediente número 40.694(34).

En aplicación del precedente judicial, se concluye que los documentos que la parte actora aportó al proceso para demostrar el pago de la condena impuesta no constituyen prueba de ello, toda vez que de su contenido no es posible deducirlo en los términos que lo exige la jurisprudencia.

No constituye prueba del pago de una condena la existencia de documentos emitidos por la entidad que así lo indiquen, pues se requiere además, la evidencia de que el beneficiario lo recibió a satisfacción, aspecto del cual carece el expediente. Esta postura debe entenderse respecto de las demandas de repetición que se interpusieron en vigencia del Código Contencioso Administrativo, como sucede en este caso.

Ciertamente, no obra constancia en el expediente acerca de que la señora María Helena Báez y su apoderado recibieron el valor de la condena por algún medio transaccional. La documentación que se arrimó a la actuación no deja duda de que se adelantaron los trámites para efectuar su desembolso, pero esto no es, en sí mismo, sinónimo de que los acreedores se hicieron a él. Circunstancia que, según la jurisprudencia de esta Corporación, no Se demuestra con la sola afirmación del deudor, estrategia a la cual acudió la CAR, a través de los mencionados documentos.

De acuerdo con la Resolución 4288 de 2008 “acta única de pago”, los desembolsos se harían mediante “giro electrónico” a unas cuentas de ahorros de los bancos Colmena y Citibank. Sin embargo, el expediente no cuenta con los soportes o números de aprobación de las transferencias, para efectos de concluir que la CAR sí entregó el dinero.

En definitiva, la parte actora no demostró el pago de la suma de dinero por la que interpuso esta demanda, razón por la cual se deberá confirmar la sentencia de primera instancia.

Así las cosas, la Sala se abstendrá de examinar los demás requisitos de prosperidad de la demanda de repetición que presentó la CAR en contra de los señores Darío Rafael Londoño Gómez y Claudia Elena López Calvo.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia, la Sentencia proferida el 25 de enero de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. SIN condena en costas.

3. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase».

16. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 18 de agosto de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2008-00422-00(C); M.P. Héctor Romero Díaz, reiterada por esta Subsección, a través de fallo de 13 de abril de 2016, Exp. 42.354, entre muchas otras providencias.

17. Original de la cita: “Al respecto, ver Autos de 11 de diciembre de 2007, Exp. 2007 00433 00, C.P. Mauricio Torres Cuervo y de 21 de abril de 2009, Exp. 2001 02061 01, C.P. Mauricio Fajardo Gómez”.

18. Original de la cita: “Cfr. autos citados”.

19. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia con fecha de 10 de agosto de 2016. Proceso 23001 23 31 000 2006 00637 01 (37.265).

20. Folios 1-6 del cuaderno de pruebas 1.

21. Folios 168 del cuaderno principal.

22. Se reiteran en este acápite las consideraciones expuestas por la Sala en Sentencia fechada el 16 de julio de 2008, expediente 29.291, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, entre muchas otras providencias.

23. Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

24. Folios 1-6 del cuaderno de pruebas 1.

25. Folios 10-12 del cuaderno de pruebas 1.

26. Folio 9 del cuaderno de pruebas 1.

27. Sentencia fechada el 26 de mayo de 2016 proferida por esta Subsección, dentro del expediente 25000-23-26-000-2004-02031-01 (39.795).

28. Original de la cita: “El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia de todas las personas que acostumbran utilizar en sus relaciones jurídicas”.

29. Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp. 25.749; M.P. Ramiro Saavedra Becerra”.

30. Original de la cita: “A juicio de la Sala, los documentos provenientes del propio deudor afirmando haber realizado el pago, no constituyen prueba suficiente para acreditarlo, máxime si se tiene en consideración la trascendencia que reviste el pago efectivo y total —no solo como presupuesto material de la sentencia estimatoria, sino, incluso, para los efectos mismos de computar el término de caducidad—, cuando se trata de instaurar una acción de repetición, buscando real y seriamente la prosperidad de las pretensiones esgrimidas en la demanda. Sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente: 16.887. M.P. Mauricio Fajardo Gómez”.

31. Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 24 de julio de 2013, Exp. 46.162; M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa”.

32. Magistrado ponente: Hernán Andrade Rincón.

33. Magistrado ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera.

34. Magistrado ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera.