Sentencia 2009-00227 de febrero 6 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 130012331000200900227 01 (19477)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado de Profesionales y Médicos Disponibles - Mediscoop CTA

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

Asunto: impuesto sobre la renta 2005

Fallo

Bogotá, D. C., seis de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala decidirá sobre la legalidad del acto administrativo por medio del cual la Administración Local de Impuestos de Cartagena modificó la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios presentada por la Cooperativa de Trabajo Asociado de Profesionales y Médicos Disponibles Mediscoop CTA por el año gravable 2005.

Para el efecto, analizará si la DIAN violó el debido proceso al notificar las actuaciones previas a la liquidación oficial de revisión, por aviso en un periódico de amplia circulación y si se presenta indebido agotamiento de la vía gubernativa.

La actora controvierte la decisión de primera instancia e insiste en que la administración tributaria no agotó todos los medios para notificar los requerimientos ordinario y especial, que fueron devueltos por la empresa de correos por la causal “traslado/no reside”, que ha debido proceder a notificarlos por correo electrónico o mediante una llamada telefónica, antes de publicarlos en un diario de amplia circulación nacional.

Observa la Sala:

La notificación de las decisiones oficiales es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso, pues, así, se dan a conocer estas a los administrados para que puedan ejercer su derecho de defensa; a su vez, mientras los actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios (CCA, art. 48)(12).

La forma de cumplir la notificación debe ser adecuada a la finalidad de que el administrado conozca verdaderamente los actos administrativos y pueda ejercer los medios de defensa pertinentes(13).

Conforme con el artículo 563 del estatuto tributario, la notificación de las actuaciones de la administración tributaria deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección.

Por su parte, el artículo 564 del mismo estatuto dispone que si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes, la administración deberá hacerlo a dicha dirección.

A su vez, el artículo 565 ibídem, vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos objeto de la demanda, señalaba que los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada, debidamente autorizada por la autoridad competente.

Según el artículo 566 del estatuto tributario, entonces vigente, la notificación por correo se practica mediante entrega de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente a la administración.

A su turno, el artículo 568, ibídem, señala que las actuaciones de la administración notificadas por correo, que por cualquier razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en un periódico de amplia circulación nacional; la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la administración, en la primera fechade introducción al correo pero, para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde la publicación del aviso o de la corrección de la notificación(14).

Según el artículo 555-2 del estatuto tributario, el registro único tributario RUT constituye el único mecanismo de identificación, ubicación y clasificación de los sujetos que deben cumplir obligaciones ante la DIAN.

En el asunto sub júdice se encuentran probados los siguientes hechos:

— Dirección informada en el RUT el 11 de abril de 2007: Urb. Buenavista MZ. B LT. 52 Cartagena - Bolívar(15).

— El 28 de agosto de 2007, la división de fiscalización tributaria de la Administración Local de Impuestos de Cartagena profirió el Requerimiento Ordinario Nº 901.650, en el que se lee(16):

“Contribuyente: Cooperativa de Trabajo Asociado de Profesionales y Médicos Disponibles

NIT: 806.013.434

Programa: VR - evasión simple

Expedientes #: VR 2005 2007 001135

Dirección: Urb. Buenavista Mz. B Lt. 52

Ciudad: Cartagena

(…)

Para la respuesta al presente requerimiento dispone de quince días calendarios contados a partir del día siguiente a la fecha de introducción al correo, respuesta que deberán dirigir a este despacho y presentar ante la división de documentación de esta administración, ubicada en Manga 3ª. Avenida Calle 28 Nº 25-76.

Se le recuerda que el artículo 651 del estatuto tributario señala que las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado información o pruebas que no suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción: Una multa de trescientos catorces millones seiscientos diez mil pesos m/cte ($314.610.000 valor base 2.007, lo resaltado fuera del texto).

(…)”.

— El 11 de septiembre de 2007 Servientrega, con el fin de surtir la notificación por correo del requerimiento aludido, lo envió a la Urbanización Buenavista Mz. B Lt. 52 de Cartagena, esto es, a la dirección informada por la actora en el RUT.

— No obstante la certeza que había sobre la dirección de la actora, el correo fue devuelto por la causal “traslado/no reside”(17), según consta en el acuse de recibo Nº 188098613 del 11 de septiembre del mismo año.

— El 2 de octubre la jefe del grupo de gestión remitió al grupo interno de documentación de la Administración Local de Impuestos de Cartagena la planilla de remisión Nº 511, para notificar el anterior requerimiento ordinario por aviso en un periódico de amplia circulación(18).

— El 9 de octubre de 2007, haciendo uso del procedimiento descrito en el artículo 568 del estatuto tributario, la administración tributaria publicó un aviso de notificación del citado acto en el periódico El Tiempo(19).

— El 19 de febrero de 2008, la aludida división emitió el Requerimiento Especial Nº 060632008000032(20), que fue enviado por correo a la Urbanización Buenavista Mz. B Lt. 52 de la ciudad de Cartagena.

— Este requerimiento fue devuelto por Servientrega el 25 de febrero de 2008, mediante la planilla 82(21), por lo que la administración procedió a notificarlo mediante aviso en el diario El Tiempo del 11 de marzo de 2008(22).

— El 4 de diciembre de 2008, la división de liquidación de la Administración Local de Impuestos de Cartagena, practicó la Liquidación Oficial de Revisión Nº 062412008000016, que fue notificada por correo certificado el 22 de diciembre de 2008(23).

De los hechos probados, antes relacionados, evidencia la Sala que la administración envió los dos requerimientos a la dirección informada por la actora en el RUT, esto es, a la dirección correcta y que adelantó el proceso de notificación conforme con el señalado en las disposiciones antes citadas, que prescriben que los actos administrativos enviados por correo, que por cualquier razón sean devueltos, serán notificados mediante aviso en un diario de amplia circulación, razón por cual no era necesario acudir a otros medios de notificación, como lo estima la actora.

Así las cosas, el contribuyente no puede endilgarle a la administración su responsabilidad por no haber dado respuesta a los requerimientos tantas veces mencionados.

En consecuencia, no se configura la reclamada vulneración del debido proceso.

Precisado lo anterior, pasa a la Sala a analizar si la actora podía acudir a la jurisdicción contencioso administrativa en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

El artículo 135 del Código Contencioso Administrativo dispone:

“Posibilidad de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra actos particulares. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa.

Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”.

Por su parte, el artículo 63 del mismo código señala que la vía gubernativa se agota cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso (art. 62 [1] ibídem); los recursos interpuestos se hayan decidido, artículo 62 [2] ibídem, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o queja.

De lo anterior se desprende que para acudir válidamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es necesario el agotamiento previo de la vía gubernativa; se trata, entonces, de un presupuesto procesal de la acción.

Ha dicho esta Sala, que la necesidad de cumplir con los presupuestos procesales de la acción y de la demanda obedece al principio de seguridad jurídica y a la necesidad de establecer reglas estrictas para juzgar la validez de las actuaciones de las autoridades, entre las cuales se encuentran los medios de impugnación en sede administrativa, que cuando son obligatorios por tratarse de recursos de alzada, como lo es el de reconsideración, implican el debido agotamiento de la vía gubernativa, que se hace efectivo con la interposición en debida forma, que incluye la presentación dentro de la oportunidad legal, amén de las demás condiciones señaladas en las normas pertinentes, como requisito previo establecido en el citado artículo 135 del Código Contencioso Administrativo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa(24).

En materia tributaria el artículo 720 del estatuto tributario, establece:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial - Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el recurso de reconsideración.

El recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la administración de impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo.

Cuando el acto haya sido proferido por el administrador de impuestos o sus delegados, el recurso de reconsideración deberá interponerse ante el mismo funcionario que lo profirió.

PAR.—Cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial”.

El parágrafo citado señala que el contribuyente puede acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativo, sin haber presentado el recurso de reconsideración, siempre que haya atendido en debida forma el requerimiento especial.

De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, la Sala encuentra que la actora no respondió el Requerimiento Especial Nº 06063200800032 del 19 de enero de 2008 ni interpuso recurso de reconsideración contra la Liquidación Oficial de Revisión Nº 062412008000016 del 4 de diciembre de 2008, situación que la inhabilitó para acudir directamente ante la jurisdicción.

La actora, en el escrito de apelación, sostuvo que no interpuso el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión por cuanto es costumbre de la DIAN confirmar sus decisiones.

Al respecto, la Sala advierte que, el hecho de que, en algunos casos particulares, las decisiones de la administración, al resolver los recursos, sean desfavorables a las pretensiones de los contribuyentes, en manera alguna puede servir de justificación a la omisión de presentarlos y que, por el contrario, el ignorar lo dispuesto en la ley, sobre este aspecto, si les puede acarrear una decisión que los perjudica.

Al no ser de recibo los argumentos de la apelante, la Sala confirmará la providencia apelada, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa y se declaró inhibida para pronunciarse de fondo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 8 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la Cooperativa de Trabajo Asociado de Profesionales y Médicos Disponibles Mediscoop CTA, contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

2. RECONÓCESE personería al abogado Enrique Guerrero Ramírez, como apoderado de la DIAN, en los términos del poder que aparece en el folio 271 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(12) Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Expediente 17295, C. P. Héctor J. Romero Díaz.

(13) Ídem.

(14) Modificado por los artículos 47 de la Ley 1111 de 2006 y 58 del Decreto 19 de 2012.

(15) Folio 41 del cuaderno principal.

(16) Folio 62 del cuaderno principal.

(17) Dorso del folio 62 del cuaderno principal.

(18) Folios 63 y 64 del cuaderno principal

(19) Folio 65 del cuaderno principal.

(20) Folios 68 a 77 del cuaderno principal.

(21) Folio 90 del cuaderno principal.

(22) Folio 91 del cuaderno principal.

(23) Folio 101 del cuaderno principal.

(24) Sentencia de 21 de junio de 2002, Expediente 12382, C. P. María Inés Ortiz Barbosa.