Sentencia 2009-00232 de julio 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 470012331000200900232 02

Número interno: 18951

Consejera ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Víctor Antonio Cardona Henríquez

Demandado: municipio de Aracataca

Bogotá, D.C. trece de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala decide la legalidad del Acuerdo 6 del 25 de marzo de 2006, del municipio de Aracataca, Magdalena.

Para el efecto, debe la Sala determinar si el concejo municipal de Aracataca se encontraba legalmente facultado para determinar los elementos del impuesto sobre el alumbrado público, y si el hecho generador del gravamen se encontraba establecido por la ley.

Asunto previo.

Como quiera que en el recurso de apelación presentado, el demandante manifestó: “Que los honorable (sic) magistrados del tribunal del Magdalena desconocieron las razones de derecho en que se fundamentó la acción de nulidad (…)(4)”, y prosiguió su escrito sin efectuar el menor análisis sobre los argumentos que tuvo el a-quo para negar las pretensiones de la demanda, limitándose a repetir al pie de la letra lo dicho en el escrito de la demanda, la Sala precisa que el objeto del recurso de apelación debe sustraerse al proveído de primera instancia, lo cual implica la realización de un análisis comparativo mínimo que le permita al ad quem verificar la valoración de los supuestos de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión impugnada.

Y esto es así, por cuanto el marco de la competencia del juez de segunda instancia está dado en función de la providencia impugnada y de las razones de inconformidad que contra esta se imprimen en el recurso respectivo, tema sobre el cual el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil expresó:

“El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme”.

Así, si bien la interposición del recurso de apelación hace parte del derecho a la defensa que le asiste a la parte que se considere afectada en sus derechos por una decisión judicial, el ejercicio del mismo conlleva la obligación de concretar las razones de informidad frente a la sentencia impugnada, punto sobre el cual la Sala manifestó(5):

“La apelación permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia. Por tanto, exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados”. (Resalta la Sala).

No obstante, si bien es evidente que el argumento con que el apelante pretende obtener un pronunciamiento de instancia, carece de cualquier valoración de lo decidido por el tribunal, la Sala se pronunciará sobre los aspectos de fondo planteados en la demanda.

De otra parte, es menester señalar que la solicitud de suspensión provisional del acuerdo demandado fue resuelta por el tribunal en la oportunidad prevista para el efecto; por lo tanto, la Sala no hará ningún pronunciamiento al respecto.

Facultad impositiva del municipio - impuesto sobre el servicio de alumbrado público.

Partiendo del principio político según el cual no puede haber tributo sin representación, el artículo 338 de la Constitución Política(6), dispuso que los órganos de elección popular, tanto del nivel nacional, como de los niveles departamental y municipal, pueden establecer contribuciones fiscales y parafiscales, para lo cual, la ley, las ordenanzas y los acuerdos, son el medio previsto para determinar los elementos esenciales de la obligación tributaria.

En ese sentido, los artículos 287(7) y 313(8) ibídem, facultaron a los concejos municipales para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, siempre y cuando el establecimiento de los mismos esté conforme con el marco constitucional y legal previamente determinado.

Para el caso del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el cobro de dicho impuesto, al señalar:

"ART. 1º—El concejo municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental: (…)

d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público. (…)”. (Resalta la Sala).

Por su parte, la Ley 84 de 1915 hizo extensiva a los demás órganos de representación popular del orden municipal, la facultad para crear, cobrar y destinar el impuesto referido, así:

“ART. 1º—Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913.

a) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1º de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones”. (Resalta la Sala).

Así mismo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-504 de 2002(9), señaló que los concejos municipales pueden determinar algunos elementos del impuesto de alumbrado público al expresar:

“En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales.

Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. (…)

Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo. (…)

Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos —empresas de luz eléctrica y de gas—, y los hechos gravables, dejando al resorte del concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas. Es decir, en armonía con los artículos 338 y 313-4 de la Constitución Política, que a las claras facultan a las asambleas y concejos para votar los tributos de su jurisdicción bajo la concurrencia del ordenamiento superior y de la ley, los segmentos acusados guardan —con la salvedad vista— la consonancia constitucional exigida a la ley en materia de tributos territoriales…”. (Resalta la Sala).

Nótese como la Corte es clara al afirmar que la creación de los tributos del orden territorial hace parte de la reserva legal; sin embargo, también precisa que la determinación de la totalidad de los elementos de los mismos no lo es, pues su establecimiento obedece a una competencia conjunta de los órganos de representación popular(10), dada en función de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en el artículo 1º de la Constitución Política.

De manera que la Corte avaló la facultad con que cuentan los concejos distritales y municipales para determinar los elementos de la obligación tributaria, siempre y cuando, como se mencionó, medie la autorización legal para tal efecto y la ley delimite el hecho objeto del impuesto o contribución, conclusión que fue reiterada por esa corporación en la Sentencia C-035 de 2009, en la que se analizó la constitucionalidad del literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 — Código de Régimen Municipal.

Por su parte, tal y como lo señaló el a quo en el fallo impugnado, esta corporación(11), al referirse al impuesto sobre teléfonos acogió el criterio de la Corte, al señalar:

“No obstante, debe advertirse que la mencionada competencia en materia impositiva de los municipios, para el caso, no es ilimitada, pues no puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora esta atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los haya fijado directamente. (…).

En efecto, se advierte que el mencionado artículo de la Ley 97 en concordancia con la Ley 84 de 1915, autoriza a los municipios a crear el impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica y de gas, por lo que, de acuerdo con la expresa facultad conferida y las claras competencias constitucionales asignadas a los mencionados entes territoriales, éstos pueden determinar directamente, a través de los acuerdos, los demás elementos estructurales del tributo como son: el hecho generador, los sujetos pasivos, la base gravable y la tarifa.

Así las cosas, no puede sostenerse válidamente, desde la perspectiva constitucional antes precisada, la “indefinición” de la Ley 97 de 1913 al no fijar los elementos o parámetros del impuesto en cuestión, pues como se expuso, los presupuestos del tributo también pueden ser establecidos por los acuerdos, en virtud de las facultades otorgadas por el artículo 338 Constitución Política y de los principios de autonomía y descentralización territorial previstos en la Carta”. (Resalta la Sala).

Conviene destacar que el criterio adoptado en el fallo señalado ya había sido puesto de presente por la Sala en la Sentencia 9456 del 15 de octubre de 1999(12) según la cual, la fijación de los elementos objetivos de la obligación tributaria corresponde a los órganos de representación popular, en virtud de lo dispuesto por el artículo 338 de Constitución Política.

De igual forma puntualizó(13) que el hecho imponible es el servicio de alumbrado público, y el hecho gravado es el ser usuario potencial receptor de ese servicio.

Aunque las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 no definieron lo que se entiende por “alumbrado público”, tal concepto fue desarrollado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, mediante la Resolución 43 de 1995, así:

“ART. 1º—Definiciones. Para efectos de la presente resolución se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

Servicio de alumbrado público. Es el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular”. (Resalta la Sala).

Con fundamento en la norma señalada, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2424 de 1996, que adoptó la siguiente definición:

“ART. 2º—Definición servicio de alumbrado público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público.

PAR.—La iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos residenciales, comerciales o mixtos, sometidos al régimen de propiedad respectivo, no hace parte del servicio de alumbrado público y estará a cargo de la copropiedad o propiedad horizontal. También se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del municipio o distrito”. (Resalta la Sala).

En ese orden de ideas, el concejo municipal de Aracataca estaba legalmente facultado para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, en virtud de lo dispuesto por el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y del literal a) del artículo 1º de la Ley 84 de 1915, pues, como se dijo, el establecimiento de los mismos se da, entre el Congreso que crea el tributo y fija el marco general para su desarrollo y los órganos de representación popular de las entidades territoriales, que conforme con sus necesidades, determinan los componentes estructurales de tributo bajo los parámetros establecidos por aquel.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 13 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, objeto de apelación.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(4) Visible a folio 149 del cuaderno principal.

(5) Consejo de Estado Sección Cuarta, Sentencia del 16 de septiembre de 2011, expediente 17524, C.P. William Giraldo Giraldo.

(6) C.P., ART. 338.—“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.

(7) C.P., ART. 287.—“Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.

(8) C.P., ART. 313.—“Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

(9) Corte Constitucional Sentencia C-502 del 3 de julio de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(10) Congreso, Asambleas Departamentales y concejos municipales y distritales.

(11) Op. 2.

(12) C.P. Dr. Julio Enrique Correa Restrepo.

(13) Op. 3.