Sentencia 2009-00247 de diciembre 13 de 2012

 

Sentencia 2009-00247 de diciembre 13 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 15001-23-31-000-2009-00247-01

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Miguel Ramón Briceño Anzola

Demandado: Departamento de Boyacá - Contraloría General de Boyacá

Bogotá, D.C., trece de diciembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

— Los aspectos a estudiar.

Atendiendo el recurso de apelación que circunscribe el marco de pronunciamiento de la Sala, se observa que los aspectos en los cuales se muestra inconformidad con el fallo recurrido son los siguientes:

i) La responsabilidad fiscal del demandante feneció una vez que este dejó el cargo de gerente de la Lotería de Boyacá?

ii) Cuál es el hecho generador del daño patrimonial que fue enrostrado al actor?

iii) El juicio de responsabilidad fiscal acusado carece del nexo de causalidad como elemento necesario para declarar la responsabilidad.

— Los actos administrativos demandados.

Se demandan la Resolución 838 de 22 de octubre de 2007 dictada por la dirección operativa de responsabilidad fiscal de la Contraloría General de Boyacá, mediante la cual se declaró responsable fiscalmente al actor, y la resolución de 30 diciembre de 2008 proferida por el Contralor General de Boyacá, mediante la cual se confirmó la anterior.

— La responsabilidad fiscal y el retiro del cargo.

El argumento traído por el recurrente en este aspecto se concreta en que la responsabilidad fiscal del actor quedó limitada en el tiempo hasta el 31 de diciembre del 2000, día en que este dejó el cargo de gerente de la Lotería de Boyacá.

La equivocada concepción que se devela al estudiar la afirmación del apelante, sugiere que la responsabilidad fiscal se deriva exclusivamente del ejercicio de funciones públicas. En efecto, cuando el recurrente sostiene que por terminar sus funciones en la entidad pública no es responsable fiscalmente, le está otorgando al ejercicio de la función un alcance que no tiene en el marco de la responsabilidad fiscal.

Es más, el ejercicio de la función pública deviene irrelevante para determinar los sujetos del control fiscal, para sostener esto se tiene que el constituyente de 1991 estipuló en el artículo 267(1) que el control fiscal se ejerce contra cualquier sujeto que ejerza gestión fiscal, ya sea que se trate de un particular o de un funcionario público que ejerza o no funciones públicas; para el constituyente, el elemento relevante para ser sujeto del control respectivo es que se ejerza control fiscal.

Acorde con ello, la Ley 610 de 2000, por la cual se estableció el trámite de los procedimientos de responsabilidad fiscal, señaló que dichos procesos constituyen el conjunto de actuaciones adelantadas por las autoridades que ejercen control fiscal, a fin de establecer la responsabilidad fiscal de los funcionarios o no funcionarios que en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ella, causen daños al patrimonio del Estado(2).

En consecuencia, tal y como se dejó ver en líneas anteriores, el elemento relevante para determinar si se es o no sujeto de control fiscal se encuentra dado por el ejercicio de la gestión fiscal, concepto jurídico indeterminado cuyo alcance se encuentra dado en el artículo 3º ibídem, entendiendo por ello como aquellas actividades adelantadas por servidores públicos o particulares que se encuentran referidas al uso y disposición de los bienes del Estado(3). En ese sentido, también puede decirse que consiste en la gestión que adelantan quienes manejen o administren recursos o fondos públicos.

Se demuestra entonces que el descontento del actor contra el fallo de primera instancia y contra la actuación administrativa es infundado, si bien pudo haber dejado el cargo el 31 de diciembre de 2000, no es menos cierto que durante su permanencia en él ejerció gestión fiscal, y su responsabilidad en ese aspecto puede proyectarse más allá del tiempo en que fungió como servidor público, en tanto y cuando los efectos de su conducta como administrador de bienes del Estado puede verse reflejada mucho después de la cesación de sus funciones.

En ese sentido, la responsabilidad fiscal del gestor de recursos y bienes del Estado cuanto este es un funcionario público, no se agota al separarse de sus funciones, sino cuando de su gestión no pueda derivarse un daño patrimonial al Estado o, habiéndolo causado, haya caducado la acción que conduzca a la declaratoria de la responsabilidad, eventos que no acaecieron en el caso concreto, por lo que la Sala desestimará este fundamento de la alzada.

— El hecho generador del daño patrimonial.

El segundo aspecto que debe dilucidar esta Sala de decisión, se dirige a encontrar si le asiste o no razón al apelante cuando señala que la responsabilidad fiscal no es atribuible a él en tanto que las erogaciones que se hicieron por la ejecución del Contrato 130 de 2000 fueron realizadas por gerentes que lo sucedieron en el ejercicio del cargo.

La Sala estima que el argumento traído por el recurrente, confunde dos aspectos fundamentales propios de la responsabilidad, en tanto que se asimila el hecho generador del daño con el daño en sí mismo.

Cuando el apelante estima que no era dable declararlo responsable fiscalmente porque el daño patrimonial del Estado se concreta en los pagos efectivos que este hizo a un contratista, pagos realizados por los gerentes que le reemplazaron, incurre en el error de ignorar que ese pago al que se vio avocada la entidad tuvo fuente en la falta de planeación en la etapa precontractual, en la cual, tal y como se probó en la primera instancia, el actor tuvo toda la injerencia en su calidad de gestor fiscal de la Lotería de Boyacá.

En otras palabras, si bien el daño cierto (pago a contratista) se presentó con posterioridad a la salida del actor de la entidad, el hecho constitutivo de gestión fiscal (falta de planeación) se produjo cuando aquel fungía como gerente de esta. Se trata de daños que no se consuman concomitantemente con la producción del hecho dañino, sino de aquellos que se revelan y adquieren el carácter de ciertos con el paso del tiempo.

En otras palabras, el hecho dañino se presentó cuando el actor era gerente de la lotería, y el daño patrimonial cuando ya se había retirado de la misma, en consecuencia, la Sala encuentra acertada la argumentación y análisis del fallo del tribunal, y también en ese aspecto confirmará el mismo.

— Nexo de causalidad.

Señala el demandante que los pagos que se hicieron por la ejecución tardía del Contrato 130 de 2000 se hicieron por cuenta de la decisión de la administración de permitir la ejecución de la prestación debida a pesar que el plazo para ello se encontraba vencido.

En ese orden, si los pagos fueron producto de la decisión contractual de otros gerentes, el pago que se hizo por ello y su correspondiente daño patrimonial no le es imputable al actor.

Debe precisar la Sala, que el nexo causal es la relación que existe entre un hecho antecedente y un resultado, de forma tal que si el primero no se hubiere presentado, el segundo tampoco.

En este preciso aspecto, se tiene que el hecho antecedente lo constituye la falta de planeación atribuible al actor, debido a que no estaban dadas las circunstancias para celebrar el Contrato 130 de 2000, sobre este aspecto el fallo objeto del recurso señala:

“Para el sub judice, contrario a lo señalado en los argumentos de la parte actora, es evidente el nexo causal entre el daño patrimonial establecido en la Lotería de Boyacá por la pérdida de sus recursos, a razón de la conducta desplegada por Miguel Ramón Briceño como gerente para el año 2000, sin que pueda hablarse de ruptura por la ejecución del contrato en cabeza de otros servidores públicos, pues fue precisamente su falta de previsión o planeación la determinante de su responsabilidad y consecuente del daño ocasionado al patrimonio de la administración por la pérdida de la preinversión sobre un proyecto que no se culminó”.

Por su parte, el acto administrativo que declara fiscalmente responsable al actor señala en este punto:

“La actividad desplegada está debidamente delimitada a la gestión fiscal desarrollada por el entonces gerente de la Lotería de Boyacá Miguel Ramón Briceño Anzola, por lo tanto, no se debe sustraer de la responsabilidad real el simple hecho que él como gerente solamente suscribió los contratos, en razón de que (sic) con la firma de los acuerdos que daban origen al presunto proyecto comercial, se dio inicio a las irregularidades hoy imputadas, dejando dicha responsabilidad en cabeza de quienes lo sucedieron; el hecho que por parte del señor Briceño Anzola se hubiese adelantado la suscripción de los contratos, generó un compromiso a la Lotería de Boyacá en el sentido que era una obligación cancelar los mismos una vez se hubiesen ejecutado; por tanto, es importante dejar en claro que para el enete[sic] fiscalizador, bajo los elementos de prueba que obran al paginario, si existe nexo de causalidad entre la conducta grave ocasionada con la celebración de los acuerdos por parte del entonces gerente, con el daño patrimonial causado por este hecho”.

Posteriormente sostiene:

“La falta de planeación se refleja en el hecho que las erogaciones de gastos se dedicaron a cubrir los gastos preliminares de estudios y diseños (que no sirvieron para nada), aproximadamente en un 92 % al pago de una gerencia del proyecto que no ha debido contratarse pues no se contaba con los cálculos y diseños requeridos y a la fecha de suscripción de ese contrato, no se sabía con certeza si se disponía de los recursos económicos necesarios para la ejecución física de las obras diseñadas, así como no se tenía seguridad sobre la tenencia del lote de terreno donde se construiría el proyecto. Después de haber autorizado y pagado la casi totalidad del valor de los contratos suscritos con ocasión del proyecto (4 años después), aún no se tiene dicha seguridad”.

Así las cosas, se tiene que la conducta reprochable consiste en la celebración del Contrato 130 de 2000, que tenía por objeto realizar la gerencia del proyecto del “Centro cívico y comercial Hoyo de la Papa” en la ciudad de Tunja, cuando dicho proyecto no podía iniciarse dado que no se tenían los planos arquitectónicos ni la tenencia del lote de terreno donde se iba a desarrollar, entre otras.

Por otra parte, el daño patrimonial causado se produjo porque a pesar de no tener ninguna utilidad pública la celebración y ejecución de un contrato para gerencia, un proyecto que no podía iniciarse, este se pagó en un gran porcentaje.

De lo expuesto se colige que existe un claro nexo causal entre la conducta del actor, celebración del contrato, y el pago que se hiciera a favor del contratista, a pesar que la ejecución de la prestación no se reflejara en la satisfacción del interés general. Volviendo a la definición general de nexo causal dada en esta decisión, si omitimos la ocurrencia de la conducta consistente en la suscripción del contrato estatal, esto es, el hecho precedente, no se hubiere presentado el resultado, daño patrimonial al Estado.

En consecuencia, la Sala estima que los argumentos del recurso de apelación no son suficientes para que esta instancia revoque la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, y en consecuencia confirmará la decisión de este.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia apelada.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 13 de diciembre de 2012».

(1) Constitución Política de Colombia. “ART. 267.—El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.

Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado.

La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial...”.

(2) Ley 610 de 2000. “ART. 1º—Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de esta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”.

(3) Ley 610 de 2000. “ART. 3º—Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales”.