Sentencia 2009-00268 de marzo 7 de 2013

 

Sentencia 2009-00268 de marzo 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 250002327000-2009-00268 01

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Ref.: 18790

Demandante: Grandes Superficies de Colombia S.A. Carrefour.

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano IDU.

Asunto: Contribución de valorización.

Bogotá, D.C., siete de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En el caso se discute la legalidad del acto administrativo mediante el cual el Instituto de Desarrollo Urbano IDU revocó un acto ficto y ordenó cancelar la escritura pública 1020 del 12 de junio de 2009, mediante la cual se protocolizó el silencio positivo administrativo.

Para el efecto, se decidirá, previamente, si se configuraron las excepciones de inepta demanda y de caducidad de la acción teniendo en cuenta que, según el a quo, la sociedad actora no ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la totalidad de los actos administrativos, en la medida en que solo demandó el acto por medio del cual el IDU revocó el acto ficto, sin incluir las resoluciones de asignación de la contribución de valorización y la que resolvió el recurso de reconsideración.

Por lo tanto, la Sala analizará en primer término los presupuestos de la acción, para determinar su viabilidad.

El tribunal consideró que al no incluir en la demanda los actos definitivos emitidos por el IDU, no era posible efectuar un control de legalidad a la resolución que ordenó la revocatoria del acto ficto. Así mismo, estimó que de haber cumplido con la anterior exigencia, el plazo para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho había caducado.

El artículo 138 del Código Contencioso Administrativo dispone:

“ART. 138.—Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión.

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión.

Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren”.

El mandato contenido en la anterior disposición tiene su razón de ser porque si no se demanda el acto que contiene la decisión final de la administración, el juez no puede pronunciarse, pues en este último acto la administración pudo modificar o revocar lo manifestado inicialmente, que puede ser favorable a la demandante.

La Sala observa que en la Resolución VA 001 del 30 de noviembre de 2007 que no fue demandada, el IDU asignó la contribución de valorización por beneficio local en la zona de influencia N° 1 del Grupo 1 de obras del sistema de movilidad que hace parte de la fase I, al predio ubicado en la AK 9 N° 110 50 Local 100, de propiedad de Grandes Superficies de Colombia S.A.

Por su parte, en la Resolución VA 012 de la misma fecha, asignó la contribución de valorización por beneficio local en la zona de influencia del Parque Country Club Cancha de Polo – Usaquén del grupo 1 de obras del sistema de espacio público que hace parte de la fase I, al predio ubicado en la AK 9 N° 110 50 Local 100, de propiedad de la actora.

Por último, en la Resolución 19678 del 26 de diciembre de 2008, que resolvió el recurso de reconsideración presentado el 28 de enero de 2008, la entidad distrital confirmó las resoluciones VA 001 y VA 012 del 30 de noviembre de 2007.

Para notificar personalmente la anterior resolución, el IDU envió, el día 13 de enero de 2009, la citación para que el representante legal de la sociedad actora se presentara al IDU dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de dicha comunicación, con el fin de notificarle personalmente el contenido de la Resolución 19678(14).

Como dentro del término fijado el representante legal no se presentó, la notificación personal no pudo llevarse a cabo y el IDU procedió a notificar el fallo mediante edicto fijado el 5 de febrero de 2009 y desfijado el 18 del mismo mes y año.

Si bien, en principio, podría pensarse que la actora ha debido demandar todos los actos administrativos proferidos, debe analizarse si con la pretensión única de la demanda, de declarar la nulidad de la Resolución 48176 que revocó el acto administrativo presunto positivo, se consigue el fin buscado de dejar sin piso la actuación oficial.

Habiéndose presentado el recurso de reconsideración y siendo notificada la resolución que lo falló, el 18 de febrero de 2009, la actora consideró que se hizo en forma extemporánea, por lo cual, el 12 de junio de la misma anualidad protocolizó ante la Nota 41 del Círculo de Bogotá, la Escritura Pública 1020, en la que se dejó constancia que el silencio administrativo positivo se configuró el 29 de enero de 2009.

Con el documento anterior, el 30 de junio de 2009, solicitó ante el IDU que se declarara la configuración del silencio administrativo positivo.

Mediante la Resolución 48176 del 16 de julio de 2009, el IDU revocó el acto administrativo presunto y ordenó la cancelación de la escritura pública 1020 del 12 de junio de 2009.

Este último acto fue el que la actora demandó.

La Sala ha interpretado que cuando se cumplen los presupuestos del artículo 732 del estatuto tributario, si la administración no toma la iniciativa de declarar el silencio administrativo, le asiste el derecho al interesado de solicitarlo. De tal manera que, la decisión que niegue ese derecho es la que se puede controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo(15).

Excepción de inepta demanda

Dice el demandado que se configura esta excepción porque el actor no individualizo el acto administrativo cuya nulidad pretende y que el no haber demandado los actos administrativos definitivos impide que la jurisdicción contencioso administrativa pueda ejercer un correcto control de legalidad y un efectivo restablecimiento del derecho.

Como se observa en la transcripción de las pretensiones de la demanda, realizada en ese acápite, el acto demandado es la Resolución 48176 del 16 de julio de 2009, lo que demuestra que se individualizó debidamente el acto demandado, como lo dispone el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, en este caso, la Resolución 48176 que revocó el acto administrativo presunto.

En ese contexto, considera la Sala que no se configuró la excepción propuesta, toda vez que la demandante precisó con claridad el acto administrativo que originó la discusión y contra el cual no procedía recurso alguno, razón por la cual es posible ejercer el control de legalidad del acto administrativo demandado.

Caducidad de la acción

La Sala precisa que, de conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(16), la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

En el caso en estudio, la Resolución 48176 del 16 de julio de 2009, demandada, se notificó el 10 de agosto de 2009 y la demanda se radicó el 10 de diciembre de 2009, esto es, antes de que caducara el término para ejercer la aludida acción.

Resuelto lo anterior, la Sala procederá a resolver, por una parte, si se configuró el silencio administrativo positivo y, por otra, si es nulo el acto demandado por medio del cual el IDU revocó el acto ficto presunto y ordenó la cancelación de la escritura pública 1020 del 12 de junio de 2009.

El silencio administrativo se presenta como una figura jurídica propia de los estados sociales de derecho que, como el nuestro, propugnan por la pronta resolución de las peticiones presentadas ante las autoridades, la seguridad y confianza legítimas en que las mismas serán atendidas con prontitud y eficacia, y el derecho de defensa de quienes las suscriben(17).

Es un mecanismo garante de los derechos de quienes requieren de una manifestación administrativa y se ven perjudicados por la desatención de la misma, dentro de los términos establecidos para responderla.

En efecto, el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo consagra la figura del silencio administrativo positivo, para todos los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, estableciendo que los términos para decidir comienzan a contarse a partir del día en que se inició la actuación, y que el acto presunto puede revocarse siguiendo el procedimiento previsto en los artículos 71, 73 y 74 ejusdem.

El Decreto Distrital 807 de 1993, por el cual se armoniza el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el estatuto tributario nacional y se dictan otras disposiciones, dispone en el inciso primero del artículo 104(18), que “sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales del presente decreto y en aquellas normas del estatuto tributario nacional a las cuales se remiten sus disposiciones, contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que aplican sanciones y demás actos producidos por la administración tributaria distrital, procede el recurso (de) reconsideración el cual se someterá a lo regulado por los artículos 720, 722 a 725, 729 a 734 del estatuto tributario nacional”.

En relación con el recurso de reconsideración, el artículo 732 del estatuto tributario prescribe que “La administración de impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma” y, a su vez, el artículo 734 establece que “Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará”.

De conformidad con las anteriores disposiciones la administración distrital tendrá un (1) año para resolver el recurso de reconsideración, contado a partir de su interposición en debida forma; si no lo resuelve dentro de dicho término, se entenderá fallado a favor del recurrente, es decir, operará el silencio administrativo positivo.

Por tanto, se aplicará el texto de las referidas normas y se procederá a analizar si el recurso se interpuso en debida forma y si transcurrió más de un año contado a partir de esa interposición, sin que la administración lo resolviera.

En el asunto sub júdice se encuentran probados los siguientes hechos:

— El 28 de enero de 2008 la demandante interpuso recurso de reconsideración contra las resoluciones VA 01 y VA 012 del 30 de noviembre de 2007, notificadas el 30 del mismo mes y año(19).

— El 28 de enero de 2008 el IDU profirió el Auto 17961 en el que admitió el aludido recurso(20).

— El 26 de diciembre de 2008, mediante la Resolución 19678, la entidad resolvió el recurso de reconsideración interpuesto(21).

— El 23 de enero de 2009, según consta en la guía de entrega 722302559 de la empresa Servientrega, la entidad envió citación para notificar personalmente el fallo del recurso.

— La decisión se notificó por edicto fijado el 5 de febrero de 2009 y desfijado el 18 de del mismo mes y año(22).

Observa la Sala que el recurso de reconsideración contra las aludidas resoluciones se interpuso en debida forma el 28 de enero de 2008, fecha en que también fue admitido, pues entre los antecedentes administrativos aportados no reposa auto inadmisorio alguno que permita deducir lo contrario.

A la luz de la normativa aplicable, se entiende que el plazo para resolver y notificar la decisión del recurso comenzó a transcurrir desde esa fecha y terminó el 28 de enero de 2009, dado que tampoco se demuestra ninguna causal legal de suspensión de dicho término(23).

No obstante lo anterior, según consta en los antecedentes administrativos , hecho no discutido por las partes, la Resolución 19678 del 26 de diciembre de 2008, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra las resoluciones VA 001 y VA 012 del 30 de noviembre de 2007, por las cuales se asignó la contribución de valorización, a cargo de la demandante, fue notificada mediante edicto desfijado el día 18 de febrero de 2009, esto es, en fecha posterior al 29 de enero de 2009, fecha límite para hacerlo.

La verificación anterior permite afirmar que, respecto del recurso de reconsideración referido, operó el silencio administrativo positivo con los efectos que le son propios, esto es, la automática configuración de un acto ficto estimatorio de todas y cada una de las pretensiones planteadas a través de tal impugnación, en las que Carrefour solicitó la revocatoria de las resoluciones mencionadas.

En el acto administrativo demandado, refiere el IDU que el 23 de enero envió por correo certificado, citación a la sociedad actora para que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la misma compareciera para notificarle el contenido de la resolución que resolvía el recurso de reconsideración; que ante la no comparecencia de la sociedad actora procedió a notificarla por edicto.

Al respecto, la Sala advierte que la notificación de los actos administrativos, como medio a través del cual el administrado conoce las decisiones que lo afectan y puede oponerse a las mismas, es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso. Así, mientras los actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios(24).

Según el inciso segundo del artículo 565 del estatuto tributario “Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”.

Conforme con la norma reproducida, la notificación personal es el mecanismo principal para dar a conocer las providencias que resuelven los recursos interpuestos contra las decisiones proferidas por la administración tributaria y la notificación por edicto es la forma supletoria para cumplir dicha finalidad, cuando el administrado no comparece para surtir la notificación personal.

Si bien es cierto, para procurar la notificación personal se debe enviar una citación al contribuyente para que éste asista a la administración dentro de los 10 días siguientes a la fecha de introducción al correo de la misma, ello no significa que con ese aviso de citación se esté realizando la notificación por correo, como lo insinúa la entidad demandada, dado que si el interesado no comparece, el acto se notificará por edicto y la notificación quedará perfeccionada en la fecha de desfijación, lo que debe ocurrir dentro del año siguiente a la interposición del recurso de reconsideración.

Como antes se explicó, la notificación implica poner en conocimiento del interesado la decisión adoptada en el caso que le atañe, cometido que no se logra con la introducción al correo del aviso para que se presente a notificarse personalmente.

En relación con el procedimiento de notificación de las resoluciones que resuelven recursos tributarios, la Sala reitera lo dicho en la Sentencia 17087 del 3 de marzo de 2011, en la que precisó(25):

“(…) La notificación de los actos administrativos, como medio a través del cual el administrado conoce las decisiones que lo afectan, y puede oponerse a las mismas, es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso. Así, mientras los actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios (CCA, art. 48).

(…) la notificación personal es el mecanismo principal para dar a conocer las providencias que resuelven los recursos interpuestos contra las decisiones proferidas por la administración tributaria, y la notificación por edicto es la forma supletoria para cumplir dicha finalidad, cuando el citado no comparece para realizar la notificación personal, dentro del término que legalmente se le otorga.

Se tiene entonces que la notificación personal presupone el envío de una citación al contribuyente para que éste, a su vez, concurra a la administración dentro de los 10 días siguientes a aquél en que se introduce al correo del aviso de citación. Ello, en sí mismo, no implica que se esté realizando una “notificación por correo” como lo sugiere el apelante, toda vez que ésta fue consagrada como mecanismo independiente y especial para un ámbito diferente, cual es el de los actos que señala el inciso primero del artículo 565 ibídem a saber: requerimientos, autos que ordenan inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas diferentes de los actos que resuelven recursos(26). (…)” (subrayado fuera de texto).

Por lo tanto, como de conformidad con el artículo 732 del estatuto tributario la demandada tenía un año para proferir y notificar la resolución con la cual decidió el recurso de reconsideración, esto es, hasta el 28 de enero de 2009, el haberlo hecho el 18 de febrero de 2009 conlleva su expedición irregular por falta de competencia y, por ende, la configuración del silencio administrativo positivo consagrado en el artículo 734 del estatuto tributario, a favor de la sociedad demandante, pues el acto se notificó extemporáneamente.

En consecuencia, la Sala estima que se cumplieron los requisitos para que se constituyera a favor de la sociedad actora el silencio positivo, por cuanto, se reitera, la resolución que resolvió el recurso de reconsideración no se notificó dentro del término previsto en la ley; por lo tanto, el acto ficto no es ilegal ni se opone a la Constitución Política, motivo por el cual no procedía su revocatoria.

Por otro lado, advierte la Sala que el reconocimiento del silencio administrativo positivo no vulneró el derecho al debido proceso de la entidad demandada ya que quedó demostrado que el IDU no cumplió con el deber de notificar la actuación administrativa dentro del término legal establecido, incumpliendo los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como son, los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Respecto de la condena en costas a la demandada, la Sala estima que no es del caso declararlas en razón de lo siguiente:

Como es sabido, la institución de la condena en costas es una figura de derecho procesal que busca sancionar a la parte que resulta vencida, en un proceso, incidente o recurso. En la noción de costas se ha distinguido entre el reembolso de los gastos necesarios para la atención del proceso y el equivalente a los honorarios profesionales que la parte vencida tuvo que sufragar en la modalidad "agencias en derecho".

El artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, en la forma como fue modificado por la Ley 446 de 1998, en el artículo 55, preceptúa que en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.

De la norma mencionada se desprende que en esta regulación se establece la igualdad procesal, al disponer que en todos los procesos podrá haber condena en costas contra la parte vencida en el juicio, que le exige al juez una valoración y ponderación subjetivas, pues esta se deberá ejercer teniendo en cuenta “la conducta asumida por las partes”, exigencia que se traduce en que no basta que se haya vencido a la parte sino que se hace necesario analizar la conducta asumida por ella.

Al respecto, observa la Sala que el IDU limitó su actuación a la defensa de los actos por el proferidos, sin que se advierta una conducta temeraria o de mala fe, por lo que se estima improcedente lo solicitado.

Por las razones antes expuestas, es decir, porque operó el silencio administrativo positivo, la Sala revocará la sentencia apelada que se inhibió para conocer las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará la nulidad del acto que revocó el acto ficto y ordenó la cancelación de la Escritura Pública 1020 del 12 de junio de 2009, de la Notaría 41 del Círculo de Bogotá.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del 16 de diciembre de 2010 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad Grandes Superficies de Colombia S.A. Carrefour contra el Instituto de Desarrollo Urbano IDU.

En su lugar se dispone:

ANÚLASE la Resolución 48176 del 16 de julio de 2009, proferida por el Instituto de Desarrollo Urbano IDU.

A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE en firme el acto ficto positivo.

Así mismo, DECLÁRASE que la sociedad Grandes Superficies de Colombia S.A. Carrefour no está obligada a pagar suma alguna por concepto de la contribución por valorización determinada por el IDU mediante las Resoluciones VA 01 y VA 012 del 20 de diciembre de 2007.

No se condena en costas, conforme con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(14) Folio 64 del cuaderno principal.

(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Exp. 17142 del 21 de octubre de 2010.

(16) “ART. 136.—Caducidad de las acciones.

1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

3. La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo.

(…)”.

(17) Artículos 23, 29, 83 y 209 de la Constitución Política.

(18) Modificado por el artículo 54 del Decreto 401 de 1999.

(19) Folio 62 del cuaderno principal.

(20) Folio 63 del cuaderno principal.

(21) Folios 65 a 76 del cuaderno principal.

(22) Folio 77 del cuaderno principal.

(23) Artículo 733 del estatuto tributarioCuando se practique inspección tributaria, el término para fallar los recursos, se suspenderá mientras dure la inspección, si ésta se practica a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, y hasta por tres (3) meses cuando se practica de oficio.

(24) Artículo 48 del Código Contencioso Administrativo.

(25) C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(26) Tal conclusión la ratifica el inciso segundo del artículo 566 ibídem, introducido por la Ley 788 del 2002 y posterior al momento en que se expidió la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, que al regular la práctica de la notificación por correo, señaló expresamente “La administración podrá notificar los actos administrativos de que trata el inciso primero del artículo 565 de este estatuto, a través de cualquier servicio de correo, incluyendo el correo electrónico”.