Sentencia 2009-00319 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Radicación: 73001233100020090031901 [19963]

Actor: Alicia Villanueva Bocanegra (NIT. 41343083-2)

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN

FALLO

Bogotá, D.C., diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 7 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

El a quo declaró probada la excepción de inepta demanda y en consecuencia se inhibió para conocer de las pretensiones porque la actora no demandó el acto sancionatorio (título ejecutivo) y el que agotaba la vía gubernativa frente a éste. También, porque el mandamiento de pago no es demandable de acuerdo con el artículo 835 del Estatuto Tributario.

La demandante sostiene que no procede el fallo inhibitorio porque existe violación al debido proceso, derivado del desconocimiento del material probatorio allegado, como el denuncio por robo y pérdida de documentos que hacían imposible que suministrara la información solicitada.

La Sala precisa que el procedimiento de cobro coactivo no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones, sino su efectividad. En este caso, el título ejecutivo es el acto administrativo que directamente y de manera particular y concreta determinó la obligación objeto de cobro, esto es, la Resolución Sanción 090642005000062 del 27 de septiembre de 2005, por la cual se impuso a la actora una sanción de $144.850.000.

El artículo 828 del Estatuto Tributario establece los documentos que sirven de fundamento o título para la prosperidad del respectivo cobro coactivo, siempre que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible(1). De acuerdo con la citada norma, constituyen título ejecutivo “Los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional”.

A su vez, de acuerdo con el artículo 829 ibídem, en armonía con el 62 del Código Contencioso Administrativo, se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo, esto es, los títulos ejecutivos, en los siguientes eventos:

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, estos no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos.

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se hayan decidido en forma definitiva.

Así pues, si el título ejecutivo no está ejecutoriado no puede iniciarse el proceso administrativo de cobro, pues la ausencia de firmeza impide la exigibilidad de la obligación cuyo cobro se pretende.

Como se precisó, en el caso en estudio, el título ejecutivo es la Resolución Sanción 090642005000062 del 27 de septiembre de 2005, notificada por aviso el 27 de octubre de 2005, que quedó en firme el 15 de diciembre del mismo año por no haber sido impugnada(2).

Comoquiera que el proceso administrativo de cobro tiene por objeto la ejecución de obligaciones claras, expresas y exigibles, se parte del supuesto de que en relación con la causa, liquidación y vigencia de la obligación que se pretende cobrar a través de tal procedimiento, han sido agotadas todas las etapas de discusión administrativa y/o jurisdiccional. Por tal razón, no es dable controvertir aspectos diferentes a aquellos dirigidos a enervar la eficacia del título ejecutivo(3).

De otra parte, de conformidad con el artículo 835 del Estatuto Tributario, dentro del proceso de cobro coactivo sólo son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. A su vez, el artículo 833-1 ibídem establece que las actuaciones administrativas realizadas dentro de este procedimiento son de trámite, y contra ellas no procede recurso alguno.

Sin embargo, la Sala ha sostenido que el control jurisdiccional se amplía a actuaciones que, sin ser las señaladas por el artículo 835 del Estatuto Tributario, pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, porque crean una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del crédito o de las costas. Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones(4).

En el caso sub examine, la demandante solicitó la nulidad del Mandamiento de Pago 20080302000399 del 2 de diciembre de 2008, acto que no puede ser objeto de control jurisdiccional, porque es de trámite, dado que no pone fin al proceso de cobro, pues, por el contrario, con él se da inicio a éste. Igualmente, el mandamiento no crea, modifica o extingue una obligación diferente a la que se ejecuta, por lo que, se insiste, respecto de él no cabe el control jurisdiccional excepcional que ha aceptado la Sala(5).

En consecuencia, y por cuanto sólo son demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos definitivos (artículos 50 y 135 del Código Contencioso Administrativo), no es posible proferir fallo de fondo en relación con la petición de nulidad del mandamiento de pago, motivo por el cual se mantiene el fallo inhibitorio frente a dicho acto.

Asimismo, respecto a la resolución que resolvió las excepciones, la actora interpuso recurso de reposición (artículo 834 del Estatuto Tributario) y este fue decidido por la DIAN mediante Resolución 311-01 de 23 de febrero de 2009.

Comoquiera que la actora demandó el acto que resolvió las excepciones y el que lo confirmó en reposición, que son susceptibles de control jurisdiccional, la Sala revoca parcialmente el fallo inhibitorio y se pronuncia de fondo en relación con las pretensiones de la demanda.

Como se precisó, según la demandante, la DIAN desconoció el debido proceso, pues no tuvo en cuenta que el no envío de la información se derivó del robo de ésta, como se demostró mediante el envío de los correspondientes denuncios penales.

El artículo 829-1 del Estatuto Tributario señala que “En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa”. Ello, por cuanto, como se anotó, para cobrar administrativamente una obligación fiscal, es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme.

En consecuencia, si existen cuestionamientos en relación con los actos que constituyen título ejecutivo, el interesado debe interponer los recursos administrativos correspondientes y, posteriormente, si es del caso, acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que defina si se ajustan o no a la legalidad.

Por tanto, en relación con el cuestionamiento acerca de que la Administración desconoció el material probatorio que la exoneraba de la sanción impuesta, debe tenerse en cuenta que la Resolución Sanción 090642005000062 del 27 de septiembre de 2005, que constituye el título ejecutivo, se presume legal y contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible a cargo del ejecutado.

No obstante, si la demandante consideraba que no estaba obligada al pago de la sanción, debió acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, con el fin de obtener de ésta un pronunciamiento sobre la legalidad de dicha actuación. No obstante, no aparece prueba en el expediente de que hubiera ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo en mención.

Los argumentos expresados en la demanda y en el recurso apuntan a desvirtuar la obligación que se persigue, cuestión que, como ya se indicó, es ajena al proceso de cobro coactivo, y que debió proponerse en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que estableció la obligación.

Frente a la excepción de falta de título ejecutivo que la actora propuso en la demanda porque el mandamiento de pago se libró por $160.784.000, mientras que la sanción se impuso por $144.850.000, reitera la Sala que el título ejecutivo es la resolución que impuso a la actora la referida sanción, acto que quedó ejecutoriado el 15 de diciembre de 2005.

Además, respecto a la sanción impuesta por la DIAN es aplicable el artículo 867-1 del Estatuto Tributario(6), de acuerdo con el cual deben actualizarse o reajustarse el valor de las sanciones “anual y acumulativamente el 1º de enero de cada año, en el ciento por ciento (100%) de la inflación del año anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE”. Y, si la sanción ha sido fijada por la Administración, “la actualización se aplicará a partir del 1º de enero siguiente a la fecha en que haya quedado en firme en la vía gubernativa el acto que impuso la correspondiente sanción”.

Es decir, que el administrado está obligado a pagar el valor de la sanción y el de la actualización o ajuste, que se aplica a partir del 1 de enero siguiente a la fecha de la ejecutoria del acto que la impone. Correlativamente, el acreedor está facultado para cobrar no solamente el valor de la sanción sino el de la correspondiente actualización.

Toda vez que la resolución sanción quedó en firme el 15 de diciembre de 2005, que la sanción fue impuesta por la DIAN y que procedía su actualización de acuerdo con el artículo 867-1 del Estatuto Tributario, no está probada la excepción de falta de título, pues, se repite, la sanción debía cobrarse debidamente actualizada, como lo dispuso el mandamiento de pago del 2 de diciembre de 2008.

Las razones que anteceden son suficientes para modificar el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia inhibitoria apelada, pues deben negarse las pretensiones frente a los actos que declararon no probada la excepción de falta de título ejecutivo y mantener el fallo inhibitorio respecto al mandamiento de pago.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada. En su lugar dispone:

PRIMERO. Por inepta demanda, INHÍBESE la Sala para emitir pronunciamiento de fondo frente al Mandamiento de Pago 20080302000399 del 2 de diciembre de 2008.

NIÉGANSE súplicas de la demanda respecto a las Resoluciones 312-01 del 27 de enero de 2009 y 0311-01 de 23 de febrero de 2009, que negaron la excepción propuesta por la actora contra el mandamiento de pago.

RECONÓCESE personería a Sandra Liliana Cadavid Ortiz como apoderada de la DIAN.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

1 Artículo 68 del Código Contencioso Administrativo.

2 Folio 29 c.a En la resolución sanción aparece constancia de la DIAN de 15 de diciembre de 2005, de acuerdo con la cual “Vencidos los términos para interponer el recurso, el contribuyente no lo hizo, quedando así ejecutoriado el acto administrativo”.

3 Se reitera el criterio expuesto, entre otras, en sentencias de 29 de septiembre de 2005, Exp. 13609, C.P. Héctor J. Romero Díaz; de 4 de junio de 2009, exp. 16216 C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 6 de septiembre de 2012, exp. 18192, C.P. William Giraldo Giraldo.

4 Entre otras, ver sentencias de 29 de enero de 2004, exp. 12498, C.P. Ligia López Díaz y auto de 19 de julio de 2002, exp. 12733, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

5 Entre otras, ver sentencias de 12 de mayo de 1995, expediente 7039, C. P. Consuelo Sarria Olcos y auto de 17 de febrero de 2005, expediente 15040, C. P. Héctor Romero Díaz.

6 Modificado por el artículo 34 de la Ley 863 de 2003, que elimina la actualización de impuestos y la deja sólo para las sanciones.