Sentencia 2009-00396/52648 de agosto 2 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Sánchez Luque

Radicación: 08001-23-31-000-2009-00396-01(52648)

Actor: Gabriel Consuegra Arroyo y otros

Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación

Referencia: Acción de reparación directa (apelación sentencia)

Indebida escogencia de la acción de reparación directa-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. Caducidad en nulidad y restablecimiento del derecho-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo. Excepciones de fondo-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas.

Bogotá, D.C., dos de agosto de dos mil diecisiete.

La Sala, de acuerdo con la prelación dispuesta en sesión de 25 de abril de 2013(1), decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, que negó las pretensiones.

Síntesis del caso

Gabriel Consuegra Arroyo y Gabriel Consuegra Martínez fueron detenidos preventivamente con fines de extradición por el delito de narcóticos y se les extraditó por el cumplimiento de los requisitos legales. Califican la investigación y la extradición de injusta.

Antecedentes

I. Lo que se demanda

El 13 de agosto de 2008, Gabriel Consuegra Martínez, Gabriel Consuegra Arroyo, Petrona Arroyo Arroyo, Abel Consuegra Arroyo, Ennys Johanna, Rosa, Margarita, Tatiana y Higinio Javier Consuegra Arroyo, Bárbara Julith Consuegra Camargo, Miguel y Naidud Consuegra Martínez, a través de apoderado, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Fiscalía General de la Nación para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos con ocasión de la vinculación al proceso penal y la extradición de Gabriel Consuegra Martínez y Gabriel Consuegra Arroyo el 12 de junio de 2005.

Solicitaron el pago de 100 SMLMV para Gabriel Consuegra Martínez, su esposa, padre e hijos, 50 SMLMV para sus hermanos y 100 SMLMV para Gabriel Consuegra Arroyo y su padre, 70 SMLMV para su abuelo y 50 SMLMV para sus hermanos, por perjuicios morales; $ 20.000.000 para cada víctima por los gastos de transporte y de comunicación, por perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente y $ 46.150.000 para cada víctima por los dineros dejados de percibir durante la detención, en la modalidad de lucro cesante.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que un Tribunal de los Estados Unidos solicitó la captura con fines de extradición de Gabriel Consuegra Arroyo y Gabriel Consuegra Martínez por el delito de narcóticos, que la fiscalía decretó su captura, que agentes del DAS los capturaron y que la Corte Suprema de Justicia conceptuó favorablemente la extradición. Resaltó que el Ministerio del Interior y de Justicia concedió la extradición y, posteriormente, el tribunal de ese país los absolvió y ordenó su libertad. Adujo que la autorización de extradición generó un daño que los demandantes no están en la obligación de soportar.

II. Trámite procesal

El 20 de agosto de 2009 se admitió la demanda y se ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Fiscalía General de la Nación propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque no tuvo injerencia en la orden de captura con fines de extradición de los demandantes, ni concedió la extradición de los mismos.

El 25 de febrero de 2013 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

El 24 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia negó las pretensiones pues la orden de captura con fines de extradición no es un acto jurisdiccional para estudiar el régimen de privación injusta de la libertad.

La demandante interpuso apelación, recurso que fue concedido el 23 de abril de 2014 y admitido el 10 de noviembre de 2014. La recurrente esgrimió que el material probatorio demuestra la responsabilidad de la demandada.

El 19 de enero de 2015 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante guardó silencio, la Nación-Fiscalía General de la Nación reiteró lo expuesto y el Ministerio Público conceptuó desfavorablemente.

Consideraciones

I. Presupuestos procesales

Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto por la demandante, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996(2).

Acción procedente

2. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

II. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es el idóneo para reclamar por los daños causados por orden de extradición.

III. Análisis de la Sala

Hechos probados

3. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera, en fallo de unificación(3), consideró que tenían mérito probatorio.

4. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso se demostraron los siguientes hechos:

4.1. El 31 de mayo de 2005, la Embajada de EE. UU. en Bogotá solicitó en extradición a Gabriel Consuegra Martínez y Gabriel Consuegra Arroyo, según da cuenta copia simple de la nota no verbal de ese país (fls. 3 a 7, 263 a 266 anexo).

4.2. El 10 de junio de 2005, la Fiscalía General de la Nación ordenó la captura con fines de extradición de Gabriel Consuegra Martínez y Gabriel Consuegra Arroyo, según da cuenta copia simple de estas resoluciones (fls. 21 a 23, 292 a 296 anexo).

4.3. El 12 de junio de 2005, integrantes del DAS capturaron a Gabriel Consuegra Martínez y Gabriel Consuegra Arroyo, según da cuenta copia simple del acta de derechos del capturado (fls. 34 y 279 anexo).

4.4. El 7 de marzo de 2006, la Corte Suprema de Justicia conceptuó favorablemente la extradición de Gabriel Consuegra Arroyo, según da cuenta copia simple de la resolución que concedió la extradición (fl. 178, c. p.).

4.5. El 4 de abril de 2006, el Ministerio del Interior y de Justicia concedió la extradición de Gabriel Consuegra Arroyo, según da cuenta copia simple de Resolución 83 (fls. 177 a 182, c. p.).

4.6. El 22 de junio de 2006, el Ministerio del Interior y de Justicia confirmó la anterior decisión, según da cuenta copia simple de la Resolución 142 (fls. 183 a 192, c. p.).

4.7. El 26 de septiembre de 2006, la Corte Suprema de Justicia conceptuó favorablemente la extradición de Gabriel Consuegra Martínez, según da cuenta copia simple de la resolución que concedió la extradición (fl. 195, c. p.).

4.8. El 18 de octubre de 2006, el Ministerio del Interior y de Justicia concedió la extradición de Gabriel Consuegra Martínez, según da cuenta copia simple de Resolución 260 (fls. 193 a 198, c. p.).

La ineptitud sustantiva de la demanda

5. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo(4), en este caso por daños causados por actos administrativos (C.N., art. 90 y CCA, art. 86).

A su vez, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (CCA, art. 85).

Las dos acciones comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad.

Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general(5), la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa(6).

6. En este caso, los demandantes solicitan se declare patrimonialmente responsable a la Nación-Fiscalía General de la Nación por los perjuicios sufridos a causa de la extradición a los Estados Unidos —no por la privación de la libertad— porque se desconoció su condición socioeconómica y antecedentes penales (fl. 5, cdno. 1).

Sin embargo, como dicha afectación la generaron las resoluciones ejecutivas 83 de 4 de abril de 2006, 142 de 22 de junio de 2006 proferidas por el Ministerio del Interior y de Justicia que concedieron la extradición de Gabriel Consuegra Arroyo y la 260 de 18 de octubre de 2006 que la concedió frente a Gabriel Consuegra Martínez (hechos probados 4.5, 4.6 y 4.7), la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

7. Ahora, es preciso determinar si la acción de nulidad y restablecimiento se presentó dentro de la oportunidad legal.

El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El artículo 624 del CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, prescribe que los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr. Como en este caso los términos empezaron a contarse desde el 22 de junio de 2006 para la resolución que ordenó la extradición de Gabriel Consuegra Arroyo y 18 de octubre de 2006 para Gabriel Consuegra Martínez, la ley aplicable es el Código Contencioso Administrativo.

El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 2º del artículo 136 del CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

8. En este caso, la Resolución 142 de 22 de junio de 2006 que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 83 de 4 de abril de 2006 y la Resolución 260 de 18 de octubre de 2006 que concedieron la extradición de los demandantes se entienden notificadas, pues no se observa trámite posterior (fls. 177 a 198, cdno. 1) y como la demanda se presentó el 13 de agosto de 2008, según da cuenta sello de la oficina de servicios judiciales (fl. 11, cdno. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad.

Ahora bien, la Sala no desconoce que Gabriel Consuegra Arroyo y Gabriel Consuegra Martínez fueron extraditados a los Estados Unidos, circunstancia que no les permitió interponer la acción dentro del término legal, no obstante en la demandada se relata que fueron absueltos por la justicia de los Estados Unidos y repatriados a Colombia a finales del 2007, sin que se observe, a partir de la fecha, justificación para no acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

9. En todo caso, la demandante no acreditó la absolución y como el daño alegado es imputable al Gobierno de Estados Unidos porque los solicitó en extradición, el Gobierno colombiano no es responsable.

10. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En tal virtud, la Sala declarará la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE íntegramente la sentencia del 24 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, y en su lugar se dispone:

1. DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, en consecuencia se niegan las pretensiones de la demanda.

2. Sin costas.

3. En firme esta providencia, por secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, aclaración de voto—Jaime Enrique Rodríguez Navas—Guillermo Sánchez Luque.

(1) Según el acta 10 de la Sala Plena de la Sección Tercera.

(2) El Consejero Ponente de esta decisión, aunque no lo comparte, sigue el criterio jurisprudencial contenido en el auto del 9 de septiembre de 2008, rad. 34.985, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con arreglo al cual conforme al artículo 73 de la Ley 270 de 1996 esta corporación conoce siempre en segunda instancia de estos procesos, sin consideración a la cuantía de las pretensiones. Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, rad. 36.146.

(3) Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, rad. 25.022 (fundamento jurídico 1). El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, rad. 26.984.

(4) Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, rad. 7.303 y del 10 de junio de 2009, rad. 18.139.

(5) La jurisprudencia ha admitido excepcionalmente la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, rad. 7.303 y del 8 de marzo de 2007, rad. 16.421.

(6) Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de junio de 1994, rad. 9.589 y sentencia del 27 de abril de 2007, rad. 19.846.