Sentencia 2009-00406 de marzo 25 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 50001-23-31-000-2009-00406-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Alejandro Leyton Vargas

Demandado: Policía Nacional y otros

Bogotá, D.C., veinticinco de marzo de dos mil diez.

Se decide oportunamente la impugnación interpuesta por Alejandro Leyton Vargas, contra la Policía Nacional de Colombia – Comando del Departamento de Policía del Meta y la Alcaldía Municipal de Villavicencio, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la efectividad de los derechos, a la buena fe, a la vida y a cualquier otro derecho fundamental, que como consecuencia de la omisión del pago de la recompensa ofrecida por las autoridades en mención, por el suministro de información para esclarecer la muerte del señor Juan Manuel Caballero Esquivel.

I. La solicitud de tutela

I.1. El señor Alejandro Leyton Vargas, en escrito presentado el 7 de diciembre de 2009 ante la oficina judicial de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Villavicencio Meta, interpuso por intermedio de apoderado, acción de tutela en contra de la Policía Nacional de Colombia - Comando del departamento del Meta, y la Alcaldía Municipal de Villavicencio, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la efectividad de los derechos, a la buena fe, a la vida y a cualquier otro derecho fundamental, y en consecuencia se ordene a las autoridades demandadas al pago de la recompensa por $ 50.000.000, suma ofrecida por ellas mismas.

I.2. Las violaciones antes enunciadas las infiere el actor, en síntesis de los siguientes hechos:

1. Comenta que el 5 de junio de 2005 dos delincuentes le propinaron varios disparos al doctor Juan Manuel Caballero Esquivel, persona altamente reconocida en el departamento del Meta.

2. Menciona que entre el 5 y el 6 de junio de 2007 el Gobernador del Meta, el Alcalde Municipal de Villavicencio y las máximas autoridades de Policía y del Ejército del departamento, adelantaron un comité de seguridad en el cual se aprobó una recompensa de $ 50.000.000, a la persona que diera información que conllevara al esclarecimiento del homicidio del doctor Caballero Esquivel.

3. Informa que públicamente se hizo el ofrecimiento de la mencionada recompensa, a los medios de comunicación de la región y a los medios nacionales, tales como el periódico El Tiempo, en el que apareció la referida noticia el 6 de junio de 2007.

4. Asevera que suministró información eficaz y veraz que conllevó a que se capturara al señor Pedro Leonardo Villamizar alias Cúcuta, el cual se acogió a sentencia anticipada y fue condenado en segunda instancia por el Tribunal Superior de Villavicencio, por el homicidio del doctor Caballero Esquivel.

5. Expresa que como consecuencia de lo anterior, elevó derecho de petición ante la Policía Nacional, entidad que respondió a la solicitud mediante Oficio 00900 de 10 de diciembre de 2008, suscrito por el Mayor Gustavo Alexander Granados Arias Jefe de Inteligencia Demet, en los siguientes términos:

(...) el señor Alejandro Leyton Vargas de encuentra (sic) vinculado a la seccional de inteligencia como informante...”. Que fue la persona “que aportó la información que condujo a la captura de Pedro Leonardo Villamizar alias “Cúcuta” y Rublan Aldemar Castillo Vaca alias “Bonaice”, quienes actualmente se encuentran como indiciados del homicidio del doctor Juan Manuel Caballero Esquivel.

Resalta que con dicho documento se acredita que el actor fue quien suministró la información que conllevó a la captura del responsable del homicidio del doctor Caballero Esquivel.

6. Expone que con posterioridad elevó nuevo derecho de petición el 6 de agosto de 2008 ante la Gobernación del Meta, el cual fue respondido por la doctora Ángela María Moreno Neira en calidad de Secretaria de Gobierno de la Gobernación del Meta, en los siguientes términos:

“Me permito informarle que la Gobernación del Meta ha venido realizando el procedimiento administrativo correspondiente para el pago de dicha recompensa, sin que hasta la fecha se haya podido terminar. Para constancia de lo anterior, adjunto copia del Certificado de Disponibilidad Presupuestal Nº 403 del 13 de marzo de 2008, expedido por la directora administrativa de presupuesto por valor de 30 millones de pesos, de los cuales 20 millones corresponden al pago de esta recompensa, en cumplimiento del compromiso adquirido por la administración departamental...”.

“Según información verbal suministrada por el señor Mayor López de la Policía, el doctor Alfonso Gómez, funcionario de esta secretaría, se requiere una certificación judicial que soporte el pago de la recompensa, y no una certificación de parte de dicho organismo policial. Ante lo anterior, se realizó una averiguación ante la Fiscalía General de la Nación, en donde manifestaron, al mismo funcionario, que no podían expedir certificación alguna, hasta tanto no existiera sentencia condenatoria. De acuerdo a lo anterior, nos encontramos a la espera de construir el soporte jurídico que permita a la gobernación realizar el pago de la recompensa y concluir el trámite respectivo”.

“A su segundo reclamo y solicitud. No procede pues estamos tramitando el pago de la recompensa”.

Teniendo en cuenta lo anterior, el actor considera que cumple con los requisitos necesarios para que se proceda al pago de la recompensa, que son los documentos necesarios para comprobar la existencia de la oferta de recompensa y la sentencia condenatoria que demuestra la efectividad de la información suministrada.

7. Menciona que elevó derecho de petición ante el Comandante de Policía del departamento del Meta, el cual contestó su solicitud a través de varios oficios así:

— Oficio 5731 de 18 de julio de 2008: el Comandante de Policía del departamento del Meta (E) le solicita al señor Alcalde Municipal de Villavicencio “se autorice a quien corresponda, efectuar el trámite para el pago de la recompensa y evitar la pérdida de credibilidad en las instituciones del Estado, que afectaría directamente futuros apoyos a la ciudadanía” (Ver fl. 26).

— Oficio 5729 de 18 de julio de 2008: el Comandante del Departamento de Policía del Meta (E), elevó igual solicitud ante el señor gobernador del departamento (Ver fl. 25).

— Oficio 5998 de 1º de agosto de 2008: el Comandante del Departamento de Policía del Meta contesta el derecho de petición manifestando que “se han realizado diferentes requerimientos ante la gobernación del departamento y la alcaldía municipal con el fin de solicitar a la administración local y departamental, se efectúen los trámites correspondientes para el pago de la recompensa ofrecida” (Ver fl. 28).

— Oficio 5359 de 2 de agosto de 2008: el Comandante del Departamento de Policía del Meta informa que “en cumplimiento de la recompensa ofrecida como conclusión del consejo de seguridad realizado el día 08 6 07 por esta situación, se autorice a quien corresponda efectuar el trámite correspondiente para el pago de los $ 50.000.000 para la persona que aportó la información que permitió el esclarecimiento de este hecho y las capturas correspondientes” (Ver fl. 14).

— Oficio 9956 de 14 de diciembre de 2007 el Comandante del Departamento de Policía del Meta le informa al señor gobernador que “gracias a la información suministrada por fuente humana” se logró la captura de quienes están siendo procesados como autores materiales del homicidio. Y que “han transcurrido cinco meses desde el esclarecimiento del hecho, sin que se haya ejecutado el pago de la recompensa...” (Ver fl. 15).

— Oficio 6043 de 3 de agosto de 2008, el Comandante del Departamento de Policía del Meta le solicita al Segundo Comandante de la Séptima Brigada de Villavicencio le informe si existe acta del consejo de seguridad llevado a cabo el 8 de junio de 2007, donde se trató al tema del ofrecimiento de la recompensa de $ 50.000.000 a quien diera información que permitiera el esclarecimiento del homicidio del doctor Juan Manuel Caballero Esquivel, en caso de reposar solicito se allegue copia de la misma.

8. Informa que nuevamente se elevó derecho de petición ante todas las autoridades demandadas el 9 de septiembre de 2009, solicitando el pago de la tantas veces mencionada recompensa y la copia del acta o la constancia de la celebración del consejo de seguridad celebrado entre el 5 y el 6 de junio de 2007 en el que se aprobó la recompensa ofrecida.

Las entidades demandadas contestaron de la siguiente manera:

— Gobernación del departamento del Meta: “Se le informa que la Gobernación del Meta tiene dispuesto el recurso que le corresponde, el cual es de veinte millones de pesos $ 20.000.000 para el pago de la recompensa de cincuenta millones de pesos $ 50.000.000 que se le adeudan al señor Alejandro Leyton Vargas, por haber suministrado la información que conllevó la captura del responsable del homicidio del doctor Juan Manuel Caballero Esquivel (q.e.p.d) sucedido el 5 de junio de 2007, de conformidad a la recompensa ofrecida. Esta administración solicitó a la Policía Nacional el número de la cuenta en la cual podríamos consignar lo que le corresponde a la gobernación, estamos en espera de la respuesta para efectuar el procedimiento respectivo. Anexo fotocopia del recibido de la solicitud del número de la cuenta, hecha a la Policía Nacional”. A la solicitud del acta, le contestaron que algunas de las personas que suscribieron el acta ya no tienen el mismo lugar de residencia.

— Policía Nacional: Manifestó la imposibilidad de reconstruir el acta del consejo de seguridad donde se aprobó el pago de la recompensa, motivo por el cual debía recurrir a la Gobernación del Meta o a la Alcaldía Municipal por lo que no es posible resolver favorablemente la petición del actor, toda vez que “no es competencia de la Policía Nacional levantar actas de comités” (Ver fl. 73).

— La Alcaldía de Villavicencio: Manifestó que en materia de recompensas y otros ofrecimientos el municipio de Villavicencio no tiene establecido ningún rubro presupuestal para efectuar el pago de dichas obligaciones; a la fecha la administración municipal no cuenta con disponibilidad presupuestal (Ver fl. 72).

9. Como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales incoados, solicita que se ordene a las entidades demandadas paguen al actor en el término que estime la Sala, la suma de $ 50.000.000 que corresponde a la suma ofrecida como recompensa por el suministro de la información que llevó a esclarecer la muerte del doctor Juan Manuel Caballero Esquivel. Para que se lleve a cabo el correspondiente pago, se ordene a la Policía Nacional - Comando del departamento del Meta, a recibir de la gobernación los dineros destinados para el pago de la recompensa.

I.3. La Policía Nacional del departamento del Meta contestó la demanda de tutela en los siguientes términos:

— No existe prueba alguna que permita tener certeza que la Policía Nacional realizó ofrecimiento de pago por información.

— No hay claridad de cuál de las autoridades departamentales fue la que efectivamente hizo el ofrecimiento, por lo que no puede el actor afirmar que quien debe hacer el pago es la Policía Nacional.

— En cuanto al argumento de que la entidad se ha negado a suministrar la cuenta para la consignación del dinero de la recompensa, es preciso señalar que para poder recibir dinero se debe dar cumplimiento a la Resolución 02208 de 20 de junio de 2007 “Manual de procedimientos generales para la delegación, ejecución, control y registro del artículo presupuestal de gastos reservados para la Policía Nacional”; comoquiera que no se cuenta con el convenio interadministrativo para el ingreso del dinero a la cuenta de la Policía Nacional, no se puede dar entrada a los dineros dispuestos por la gobernación.

El departamento del Meta contestó la demanda de tutela en los siguientes términos:

Es el Comando de Policía del Meta quien recibió la información por parte de un supuesto informante, por ende, es a dicha entidad a la que corresponde constatar la veracidad, utilidad y eficacia de la información recibida y enviar la certificación correspondiente a los funcionarios competentes para proceder al pago. Una vez se obtenga el número de cuenta por parte del Comando de Policía del Meta, se girará a dicha entidad para que esta a su vez efectúe el pago de la recompensa al actor. De acuerdo al certificado de disponibilidad presupuestal para el pago de la recompensa la gobernación reconocerá la suma de $ 20.000.000.

II. El fallo impugnado

El Tribunal Administrativo del Meta con el fin de resolver el caso sometido a estudio, manifestó lo siguiente:

— La tutela es improcedente en virtud del artículo 6º numeral 1º del Decreto 2551 de 1991.

— La tutela no es el mecanismo procedente para el cumplimiento de obligaciones económicas, en particular para el pago de sumas de dinero.

III. Fundamento de la impugnación

Mediante escrito del 14 de enero de 2010, el actor impugnó la providencia de 16 de diciembre de 2009, argumentando que la omisión de las autoridades en el pago de la recompensa pese a las múltiples solicitudes del actor, son actos violatorios del debido proceso y de la seguridad jurídica a la cual deben estar sometidos los ciudadanos, las entidades gubernamentales y la Policía Nacional.

Los entes gubernamentales han omitido sus funciones e incumplido sus obligaciones frente al actor, el cual ha puesto en peligro su vida al exponerse públicamente, a pesar de que toda información debe tramitarse en absoluta reserva.

IV. Consideraciones de la Sala

IV.1. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares en los casos expresamente señalados. Procede a falta de otro medio de defensa judicial a menos que se utilice como mecanismo transitorio para prevenir un perjuicio irremediable.

Del mismo modo, la acción de tutela no es procedente para resolver conflictos judiciales cuyas competencias se encuentren claramente señaladas en el ordenamiento jurídico colombiano, pues con ello se llegaría a la errada conclusión de que el juez de tutela puede sustituir al juez ordinario, con excepción de los casos en los cuales se configura una violación de los derechos fundamentales y sea inminente la existencia de un perjuicio irremediable, como ya se anotó.

La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha decantado el concepto de subsidiariedad de la acción de tutela, tal como lo hizo en reciente pronunciamiento en la Sentencia T 304 de 2009, M.P Mauricio González Cuervo:

“La acción de tutela (C.P., art. 86),es un mecanismo de defensa judicial que permite la protección inmediata de los derechos fundamentales de una persona, cuando la acción u omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares(1), vulnere o amenace tales derechos constitucionales(2).

Este mecanismo privilegiado de protección, es sin embargo, residual y subsidiario(3). Ello significa que sólo es conducente cuando (1) el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial en el ordenamiento, —caso en el cual la tutela entra a salvaguardar de manera inmediata los derechos fundamentales invocados—, o (2) cuando existiendo otro medio de defensa judicial, este (i) o no resulta idóneo para el amparo de los derechos vulnerados o amenazados,(4) o (ii) la tutela es necesaria como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable(5).

De lo afirmado se desprende entonces, que por su propia finalidad, la acción de tutela está revestida de un carácter extraordinario, que presupone el respeto por las jurisdicciones ordinarias y especiales, así como por sus propias acciones, procedimientos, instancias y recursos(6), a fin de que la acción constitucional no usurpe las competencias de otras autoridades jurisdiccionales.

En aquellos casos en que se constata la existencia de otro medio de defensa judicial, establecer la idoneidad del mecanismo de protección alternativo supone en los términos del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que el otro medio de defensa judicial debe ser evaluado en concreto, es decir, teniendo en cuenta su eficacia en las circunstancias específicas que se invoquen en la tutela(7). Por esta razón, el juez de la causa, debe establecer si ese mecanismo permite brindar una solución “clara, definitiva y precisa”(8) a los acontecimientos que se ponen en consideración en el debate constitucional, y su habilidad para proteger los derechos invocados.

La jurisprudencia constitucional ha estimado necesario tomar en consideración para apreciar el medio de defensa alternativo, entre otros aspectos, “(a) el objeto del proceso judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela” y “(b) el resultado previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales”(9). Tales elementos, junto con el análisis de las circunstancias concretas del caso, permiten comprobar si el mecanismo judicial de protección alterno es eficaz o no para la defensa de los derechos lesionados o amenazados. De ser ineficaz, la tutela será procedente. Si el mecanismo es idóneo para la protección de los derechos, se deberá acudir entonces al medio ordinario de protección, salvo que se solicite o se desprenda de la situación concreta, que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

La acción de tutela que ahora ocupa la atención de la Sala es interpuesta con el fin de exigir el pago de una recompensa la cual tuvo origen en una manifestación de la voluntad de la administración, que quedó consignada en el acta del consejo de seguridad llevado a cado por las autoridades del Meta en el mes de junio del año 2007.

Existe prueba dentro del proceso de que la mencionada acta levantada en el consejo de seguridad no existe, por cuanto así lo reconoce la Alcaldía de Villavicencio (Ver fls. 31 y 67). Pese a la anterior circunstancia existe reconocimiento expreso de la misma entidad, de la gobernación del departamento y de la Dirección de la Policía Nacional, de la obligación entre estas y el actor, es decir, del pago pendiente de la recompensa, al hacer mención de tal situación en las respuestas dadas a los múltiples derechos de petición elevados por el actor (Ver fls. 14, 15, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 63, 65, 66).

Cabe anotar que el actor elevó derecho de petición ante las entidades demandadas (Ver fls. 35 - 39) solicitando una copia del acta del tantas veces mencionado consejo de seguridad, el cual fue contestado de la siguiente de forma:

Departamento del Meta: “Realizada la gestión para la reconstrucción del acta, se determinó que algunas de las personas que la suscribieron, ya que no tienen el sitio de residencia en la ciudad de Villavicencio y ni siquiera en el país, por tal razón es imposible hacerlo. Anexo fotocopia de denuncia de pérdida de actas de los consejos de seguridad” (Ver fls. 67-70).

Policía Nacional: “(...) Analizado el contenido del escrito, le puedo argumentar que por parte de la Policía Nacional, no es posible expedir constancia o en su efecto reconstruir el acta relacionada con la celebración del consejo de seguridad para la fecha indicada, toda vez que revisada la norma, las autoridades encargadas de convocar a los consejos de seguridad son los gobernadores y los alcaldes, tal como está consagrado en el Decreto 2615 de 1991 y en el artículo 16 numeral 7º de la Ley 62 de 1993, en el cual participan diferentes autoridades, entre ellas la fuerza pública.

Teniendo en cuenta lo anterior, no es posible resolver su petición favorablemente, toda vez que no es competencia de la Policía Nacional, levantar las actas de los comités, por lo tanto le sugiero si lo estima pertinente dirigir su petición a la gobernación o alcaldía municipal”.

De la respuesta anterior, infiere la Sala que la única entidad que está dispuesta a cumplir con su obligación es la Gobernación del departamento del Meta, razón por la cual, se ordenará en la parte resolutiva de esta providencia que se haga entrega del dinero al actor.

Respecto del saldo insoluto que como quedó visto, corresponde su pago a la Policía Nacional – Departamento de Policía del Meta y a la Alcaldía Municipal de Villavicencio, advierte la sala que existe una obligación clara y expresa, pero no exigible en la medida en que está sujeta a condición, como lo es, la disponibilidad presupuestal, tal como lo han afirmado en reiteradas oportunidades.

En consecuencia se ordenará a las entidades en mención incluir en el rubro presupuestal correspondiente el dinero, para que procedan proporcionalmente al pago de la recompensa adeudada al actor.

En consecuencia, la Sala concluye que el medio de defensa judicial que podría tener el actor para hacer efectivo el pago de la recompensa ofrecida por la administración, sería el de adelantar un proceso ejecutivo que no puede ser ejercido por aquel, ya que no existe título ejecutivo por circunstancias ajenas a su voluntad y atribuibles a la administración.

Por esta razón la Sala amparará los derechos fundamentales invocados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓQUESE el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

AMPÁRENSE el derecho fundamental al debido proceso del actor, y en consecuencia

ORDÉNESE a la Gobernación del departamento del Meta que en el término de quince (15) días consigne en la cuenta que el actor suministre para tal fin, el pago que proporcionalmente le corresponde del valor por $ 20.000.000, del total de la recompensa ofrecida.

ORDÉNESE a la Alcaldía Municipal de Villavicencio y al Departamento de Policía del Meta que en el término de un (01) mes, incluya en el rubro presupuestal correspondiente, el dinero para que procedan proporcionalmente al pago de la recompensa adeudada al actor.

El desacato a lo aquí dispuesto dará lugar a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de marzo de 2010.

Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Presidente—María Claudia Rojas Lasso—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) En los términos que señala el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.

(2) Sentencia SU-1070 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(3) Ver entre otras las sentencia T-827 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett; T-648 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-1089 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-691 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-015 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(4) Lo que permite que la tutela entre a proteger de manera directa los derechos presuntamente vulnerados.

(5) Ver las sentencias C-1225 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; SU-1070 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; SU–544 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T–1670 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, y la T-225 de 1993 en la cual se sentaron la primeras directrices sobre la materia, que han sido desarrolladas por la jurisprudencia posterior. También puede consultarse la Sentencia T-698 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y la Sentencia T-827 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(6) Sentencia T-1121 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(7) El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone que “La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.

(8) Sentencia T-803 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(9) Sentencia T-822 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esa sentencia se cita la T-569 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein, que señaló lo siguiente: “De allí que tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.