Sentencia 2009-00408 de octubre 20 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación núm.: 25000 2324 000 2009 00408 01

Consejero Ponente:

Dr. Oswaldo Giraldo López

Actor: Alcanos de Colombia S.A. ESP.

Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

Referencia: Servicios públicos domiciliarios. Sanción. Medios para adquirir gas combustible por empresas comercializadoras de esa sustancia. Proporcionalidad y razonabilidad en la imposición de la multa. Procedencia de análisis de cargos formulados en alegatos de conclusión de primera instancia.

Bogotá, D. C., veinte de octubre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

6.1. Competencia.

De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del CCA, y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

6.2. Hechos.

6.2.1. La SSPD inició investigación administrativa contra la sociedad Alcanos, formulando pliego de cargos mediante oficio número 20072400419661 de 28 de agosto de 2007, invocando para ello los siguientes fundamentos: i) que, presuntamente, durante los años 2005 a 2006, para el área de servicio exclusiva de “Centro y Tolima”, la empresa no realizó las compras de gas destinadas a cubrir la demanda del mercado regulado mediante convocatoria pública que asegurara la libre competencia de los oferentes, y ii) que, presuntamente, durante los años 2005 a 2006, para el área de servicio no exclusiva de “Huila y Sur del Tolima”, la empresa no hizo uso de las reglas que aseguraran procedimientos abiertos de compras de gas, en igualdad de condiciones entre los proponentes y su libre concurrencia, teniendo en cuenta las fuentes disponibles y la oferta de cualquier productor – comercializados o comercializador(7).

6.2.2. La demandante presentó los correspondientes descargos mediante escrito visible a folios 99 a 109 del cuaderno de antecedentes administrativos.

6.2.3. La superintendencia impuso sanción de multa por valor de trescientos veintitrés millones cincuenta mil pesos ($323.050.000.oo), a la demandante por encontrar probados los cargos invocados en el pliego por medio de Resolución 20082400000455 del 4 de enero de 2008.

6.2.4. Alcanos interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución 20092400007615 del 26 de marzo de 2009, modificando parcialmente la primera decisión en el sentido de disminuir la multa a doscientos noventa y dos millones ciento setenta y siete mil doscientos pesos ($292.177.200.oo).

6.3. Problemas jurídicos.

Antes de resolver el asunto planteado, la Sala abordará los siguientes problemas jurídicos:

6.3.1. ¿Hay falsa motivación en los actos administrativos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que sancionaron a una empresa comercializadora de gas, porque realizó la compra del producto acudiendo a consultas verbales y llamadas telefónicas efectuadas a empresas escogidas discrecionalmente?

6.3.2. ¿Hay falsa motivación en los actos administrativos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que sancionaron a una empresa comercializadora de gas, imponiéndole una multa por abstenerse de adelantar convocatoria pública para adquirir el producto, que el sancionado considera desproporcionada porque su conducta no constituyó una práctica restrictiva de la competencia ni actuó de mala fe, si lo que tuvo en cuenta la graduación de la sanción fue que consideró la conducta grave porque constituyó una vulneración del equilibrio que se persigue con la regulación e impidió el control desde la oferta que se busca aplicar en el mercado?

6.3.3. ¿Es procedente abordar en la sentencia el análisis de cargos materiales propuestos contra un acto administrativo sancionatorio en el alegato de conclusión?

6.3.4. ¿Es procedente abordar en la sentencia el análisis del cargo de la caducidad de la potestad sancionatoria que se propone en el alegato de conclusión?

6.3.5. ¿Es procedente abordar en la sentencia el análisis de la aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, si se ha solicitado la nulidad del acto administrativo correspondiente con restablecimiento del derecho y no se ha propuesto tal principio en los planteamientos del concepto de la violación que debe contener la demanda?

6.4. Análisis de la Sala.

A efectos de resolver los problemas planteados, pasa la Sala analizar el alcance de las normas que la SSPD invocó como fundamento en la imposición de la sanción que ahora se censura, para luego determinar si la actuación adelantada por Alcanos cumplió con lo dispuesto en tales disposiciones. Luego se abordará lo concerniente a la valoración de la conducta al momento de imponer la multa. Y finalmente, el cago relacionado con la vulneración del derecho al debido proceso consistente en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se pronunció respecto de los argumentos traídos al debate procesal en la etapa de alegatos de conclusión en primera instancia, relacionados con la falta de valoración del mercado relevante con escaza oferta en el que se desenvuelve Alcanos, la aplicación del principio de favorabilidad y la caducidad de la potestad sancionatoria.

6.4.1. Compra de gas combustible por empresas comercializadoras de esa sustancia. Marco normativo.

El artículo 35 de la Ley 142 de 1994 impone a las empresas de servicios públicos la obligación de adquirir el bien o servicio que distribuyan mediante procedimientos que aseguren la libre concurrencia y la igualdad de condiciones, veamos:

“Artículo 35. Deber de buscar entre el público las mejores condiciones objetivas. Las empresas de servicios públicos que tengan posición dominante en un mercado, y cuya principal actividad sea la distribución de bienes o servicios provistos por terceros, tendrán que adquirir el bien o servicio que distribuyan por medio de procedimientos que aseguren posibilidad de concurrencia a los eventuales contratistas, en igualdad de condiciones. En estos casos, y en los de otros contratos de las empresas, las comisiones de regulación podrán exigir, por vía general, que se celebren previa licitación pública, o por medio de otros procedimientos que estimulen la concurrencia de oferentes”.

A su turno, los artículos 73.16 y 74.1 ibídem determinan como función de las comisiones de regulación promover la competencia entre quienes captan o produzcan servicios públicos, de modo que no acontezcan abusos de posición dominante:

“Artículo 73. Funciones y facultades generales. Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello tendrá las siguientes funciones y facultades especiales:

(…)

73.16. Impedir que quienes captan o producen un bien que se distribuye por medio de empresas de servicios públicos adopten pactos contrarios a la libre competencia en perjuicio de los distribuidores; y exigir que en los contratos se especifiquen los diversos componentes que definen los precios y tarifas.

En relación puntual con la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante CREG), la misma norma en el literal a) del numeral 74.1 del artículo 74, les atribuye la función de regular el ejercicio de actividades de los sectores energía, gas y combustible y orientar esos mercados hacia la libre competencia, adoptando incluso reglas de comportamiento diferencial según la posición de las empresas en el mercado.

“Artículo 74. Funciones especiales de las comisiones de regulación. Con sujeción a lo dispuesto en esta ley y las demás disposiciones que la complementen, serán además, funciones y facultades especiales de cada una de las comisiones de regulación las siguientes:

(…)

74.1. De la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible.

a)Regularelejerciciodelasactividadesdelossectoresdeenergíaygascombustibleparaasegurarladisponibilidaddeunaofertaenergéticaeficiente,propiciarlacompetenciaenelsectordeminasyenergíayproponerlaadopcióndelasmedidasnecesariasparaimpedirabusosdeposicióndominanteybuscarlaliberacióngradualdelosmercadoshacialalibrecompetencia.Lacomisiónpodráadoptarreglasdecomportamientodiferencial,segúnlaposicióndelasempresasenelmercado. 

b) Expedir regulaciones específicas para la autogeneración y cogeneración de electricidad y el uso eficiente de energía y gas combustible por parte de los consumidores y establecer criterios para la fijación de compromisos de ventas garantizadas de energía y potencia entre las empresas eléctricas y entre éstas y los grandes usuarios;

c) Establecer el reglamento de operación para realizar el planeamiento y la coordinación de la operación del sistema interconectado nacional y para regular el funcionamiento del mercado mayorista de energía y gas combustible;

d) Fijar las tarifas de venta de electricidad y gas combustible; o delegar en las empresas distribuidoras, cuando sea conveniente dentro de los propósitos de esta ley, bajo el régimen que ella disponga, la facultad de fijar estas tarifas.

e) Definir las metodologías y regular las tarifas por los servicios de despacho y coordinación prestados por los centros regionales y por el centro nacional de despacho.” (Subrayado de la Sala).

En cumplimiento de tales deberes, la CREG estableció el marco regulatorio para el servicio de gas combustible por red y sus actividades complementarias para áreas de servicio exclusivo por medio de la Resolución CREG 057 del 30 de julio de 1996. En lo pertinente a la actividad de compra de gas, que interesa al asunto, el artículo 100 estableció lo siguiente:

“Artículo 100. Obligación de comprar energía en condiciones económicas. Conforme a lo dispuesto en los artículos 35, 73.16 y 74.1 de la Ley 142 de 1994, loscomercializadoresdegascombustibleporredesdetuberíaapequeñosconsumidores,debencomprarloutilizandomodalidadescomolasprevistasenelcapítuloIIdeestaresolucióny,entodocaso,haciendousodereglasqueasegurenprocedimientosabiertos,igualdaddecondicionesentrelosproponentesysulibreconcurrenciateniendoencuentalasfuentesdisponiblesylaofertadecualquierproductorocomercializador.

Para ello solicitarán y darán oportunidad a los productores y comercializadores para que presenten sus propuestas de venta las cuales serán evaluadas con base en factores de precio y condiciones de suministro. Lasempresasdistribuidorasdeberánrealizartodaslascomprasdegasdestinadasacubrirlademandadelmercadoregulado,medianteconvocatoriaspúblicasqueasegurenlalibrecompetenciadelosoferentes.

Todo comercializador que suministre el servicio de distribución de gas combustible a pequeños consumidores, deberá tener contratos escritos de suministro y de transporte sobre el gas destinado a atender la demanda del mercado regulado. Los comercializadores que actualmente presten este servicio deben tener suscritos tales contratos antes del 31 de diciembre de 1996, fecha en la cual los remitirán a la CREG para efectos de su ejercicio regulatorio.

Para estimular la concurrencia entre productores o comercializadores, los esquemas de solicitud utilizados para atender la demanda de cada empresa deben permitir la oferta de suministros parciales por distintos productores o comercializadores. Esta obligación también se aplicará cuando la empresa comercializadora modifique los contratos existentes, si se modifica también el precio efectivo previsto en esos contratos”. (Subrayado y negritas de la Sala).

La misma autoridad mediante Resolución CREG 011 del 12 de febrero de 2003, estableció también los criterios generales para remunerar las actividades de distribución y comercialización de gas combustible y la fórmula general para determinar el costo de prestación del servicio público domiciliario de gas combustible por redes de tubería a usuarios regulados en áreas de servicio no exclusivo, y en lo pertinente a la obligación de comprar dicha sustancia indicó:

“Artículo 37. Obligación de comprar gas combustible en condiciones de libre concurrencia. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 35, 73.16 y 74.1 de la Ley 142 de 1994, loscomercializadoresdegascombustibleporredesdetuberíaausuariosregulados,debenhacerusodereglasqueasegurenprocedimientosabiertosdecomprasdegas,igualdaddecondicionesentrelosproponentesysulibreconcurrenciateniendoencuentalasfuentesdisponiblesylaofertadecualquierproductor-comercializadorocomercializador.

Paraellosolicitaránydaránoportunidadalosproductores-comercializadoresycomercializadoresparaquepresentensuspropuestasdeventa,lascualesseránevaluadasconbaseenfactoresdeprecioycondicionesdesuministro.Lasempresascomercializadorasdeberánrealizartodaslascomprasdegasdestinadasacubrirlademandadelosusuariosregulados,medianteconvocatoriaspúblicasqueasegurenlalibrecompetenciadelosoferentes.

Para estimular la concurrencia entre productores-comercializadores o comercializadores, los esquemas de solicitud utilizados para atender la demanda de cada empresa deberán permitir la oferta de suministros parciales por distintos productores-comercializadores o comercializadores. Con base en lo anterior, las empresas comercializadoras deberán garantizar que la suma de los componentes de suministro y transporte de gas de la fórmula tarifaria es la mínima obtenible, según el procedimiento anterior, para atender a los usuarios regulados.

Todo comercializador que atienda usuarios regulados deberá tener contratos vigentes de suministro y transporte de gas combustible que aseguren la continuidad del servicio al mercado atendido, en los términos establecidos en el Decreto 1515 de 2002, o aquellos que lo sustituyan, modifiquen o complementen.

Parágrafo 1º. Se permitirá operaciones de compra-venta de gas con destino al mercado de usuarios regulados, entre comercializadores que tengan interés económico, en los términos definidos en la Resolución CREG-071 de 1998, o aquellas que la modifiquen, sustituyan o complementen, siempre que el costo unitario de dicha venta entre comercializadores, no exceda el precio de adquisición de gas combustible por parte del comercializador que realice la venta.

Parágrafo 2º. Todos los contratos de compra y venta de gas combustible deberán ser enviados a la comisión y a la superintendencia, cuando de conformidad con la ley, éstas lo soliciten”. (Subrayado y negritas de la Sala).

Visto el escenario normativo en el que se debe desenvolver la compra de gas combustible de parte de quienes lo comercializan, la Sala puede concluir que lo pretendido es garantizar que esa actividad se enmarque bajo los principios de libre concurrencia e igualdad, y que en todo caso para adquirir ese producto se deben adelantar convocatorias públicas o cualquier otro proceso que asegure la libre competencia de los proponentes, todo con el fin de evitar abusos de posición dominante y buscar la liberación gradual de los mercados.

El objeto de adelantar procedimientos de selección no es otro que el de establecer de manera pública parámetros de selección objetiva que permitan que los interesados se enteren masivamente de la necesidad que pretende ser contratada, de modo que quienes reúnan las condiciones allí establecidas estén en la posibilidad de participar, y la entidad obtenga la mejor propuesta para prestar de la manera más idónea el servicio a su cargo. El ordenamiento jurídico tiene un sinnúmero de opciones para estos efectos, así por ejemplo selección abreviada, licitación pública, concurso de méritos, etc.

6.4.2. Aplicación al caso.

La sociedad Alcanos es una empresa de servicios públicos domiciliarios dedicada a la distribución y comercialización de gas natural que atiende el mercado regulado, bajo las modalidades de área de servicio exclusivo en la zona “Centro y Tolima”, y las áreas de servicio no exclusivo en las zonas de “Huila y sur del Tolima”(8). En tal medida, las normas anotadas en el anterior acápite le son completamente aplicables.

6.4.3. Bajo estos parámetros, se observa lo siguiente en relación con los cargos de falsa motivación:

6.4.3.1. Presunción de legalidad.

La presunción de legalidad es uno de los atributos del acto administrativo que consiste en entender que toda decisión unilateral de la administración pública que produce efectos jurídicos ha sido expedida conforme al ordenamiento jurídico tanto desde el punto de vista material como el formal, es decir, en relación con su contenido, y en lo concerniente a sus elementos, competencia, requisitos, trámites, oportunidad, motivación, etc.(9)

6.4.3.2. Falsa motivación.

Es una de las causales previstas en el ordenamiento jurídico para invocar la nulidad de un acto administrativo, y está orientada a atacar la causa o motivo que dio lugar a su expedición, es decir, las razones de hecho o de derecho que determinaron la adopción de la decisión. De modo que allí donde se constata una discordancia entre las razones expresadas y la realidad de las cosas, bien porque ésta se falsea, se distorsiona o se ignora, se configura el vicio de falsa motivación. Lo mismo sucede cuando el ente administrativo realiza una equivocada lectura o interpretación jurídica de esa realidad o invoca un fundamento jurídico discordante, irreal o que no existe. De aquí que la Sección Primera haya considerado que “[l]a falsa motivación se presenta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo se revela inexistente, o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en la primera hipótesis, el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa motivación”(10).

En relación con este asunto la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que esta causal de nulidad de los actos administrativos:

“(…) se relaciona directamente con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa. Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente. Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la administración supuso que existía al tomar la decisión”(11).

6.4.3.3. La estructura del acto administrativo.

La SSPD sancionó a la empresa Alcanos porque adquirió el gas de sus proveedores mediante consultas, contactos directos y llamadas telefónicas discrecionales. Siendo ello así el juicio de certeza debe construirse de la siguiente forma: ¿Es cierto que Alcanos adquirió el gas de sus proveedores mediante consultas, contactos directos y llamadas telefónicas discrecionales?

6.4.3.4. Análisis de la sanción impuesta.

A folios 244 a 322 del cuaderno de antecedentes administrativos obran los documentos que el demandante aportó para probar que había cumplido con el adelantamiento de los procesos de selección, no obstante, una vez valorados lo que se advierte es que la recurrente no efectuó convocatoria pública para la compra del gas en el periodo establecido, a excepción de la “Invitación a cotizar Nº 001-2006” del 27 de junio de 2006(12) de la que resultó el contrato número GAS-015-2006 suscrito por Ecopetrol S.A. y Alcanos.

Pues bien, en relación con las demás operaciones de compra, encuentra la Sala que se trata de cruce de correspondencia entre la actora y las empresas Turgas S.A. ESP(13), Energía Eficiente(14) y Merieléctrica S.A. & CIA. S.C.A. ESP.(15), en las que éstas ofrecen gas a aquélla bajo precisas condiciones y la actora acepta el suministro de la sustancia, pero en ningún caso lo precede una invitación pública.

Lo anterior permite inferir que se trató de negociaciones privadas entre cada una de las empresas y Alcanos, en las cuales se acordó que les compraría gas combustible.

La situación enunciada no se enmarca en la obligación que adquirió la actora al constituirse como empresa comercializadora de gas, pues, se reitera, lo que se busca con el establecimiento de una convocatoria pública en cualquier área, pero sobre el particular en la compra de gas, es que empresas como Alcanos tengan la posibilidad de escoger la opción más conveniente para el distribuidor y obtener mejores precios que no sólo benefician a sus usuarios sino que premian la competitividad del gas frente a otros sustitutos.

Bajo las anteriores premisas, la respuesta al juicio de certeza es afirmativa, e indica que el juicio de validez debe ser resuelto en el sentido de indicar que estuvo correctamente motivada la actuación administrativa que se impugna, pues la Superintendencia fundó correctamente su decisión también desde el punto de vista fáctico, al hallar probado el incumplimiento del deber, dispuesto en las resoluciones CREG 057 de 1996 y 011 de 2003, por parte de Alcanos de llevar a convocatoria pública operaciones como la compra de gas.

6.4.3.5. Proporcionalidad y razonabilidad en la imposición de la multa.

La SSPD impuso la sanción a Alcanos equivalente a doscientos noventa y dos millones ciento setenta y siete mil doscientos pesos ($292.177.200.oo), porque consideró que su conducta de omitir convocatoria pública para adquirir el gas constituía falta grave, pues vulneró el equilibrio que se persigue con la regulación e impidió el control desde la oferta que se busca aplicar en el mercado.

No acierta la recurrente al afirmar que el criterio de valoración del cuantum de la sanción correspondía a determinar si la conducta desplegada se enmarcaba en una práctica restrictiva de la competencia o a la buena fe imprimida en la compra del gas a sus proveedores, puesto que, como ya se ilustró con anterioridad, la condición prevista en la norma para imponer este tipo de decisiones radica necesariamente en el desconocimiento de los presupuestos de regulación y el control del mercado de este tipo de sustancia.

Coincide además la Sala con la postura esbozada por el a quo cuando resolvió este cargo manifestando que la SSPD sí había valorado la conducta de Alcanos al tasar la multa impuesta, al punto que redujo su monto en el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición, en consideración a que en el periodo investigado (años 2005 a 2006) cumplió con la obligación de adelantar un proceso de convocatoria pública para comprar gas, del que resultó Ecopetrol como contratista mediante la “Invitación a cotizar” publicada en el Diario El Tiempo, puesto que de esa manera sí se allanaba al contenido de la norma que imponía la realización de un proceso de selección que garantizara criterios objetivos para la escogencia de la persona que le suministrara el gas a la demandante.

Vistas así las cosas, lo que se observa es que en aplicación de lo dispuesto en el numeral 81.2 del artículo 81 de la Ley 142 de 1994(16), la Superintendencia ponderó debidamente la conducta desplegada por la accionante y la encontró vulneradora de una norma jurídica que debía cumplir, y por ello, impuso una sanción pecuniaria que se ajusta a los parámetros que la ley ha establecido para ello.

6.4.3.6. Vulneración del derecho al debido proceso.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 del CCA, la oportunidad que tiene el demandante para exponer los puntos de hecho y de derecho que considera pertinentes para lograr que se acoja su pretensión por parte del juez contencioso administrativo es en la demanda. El siguiente es el sentido de la mencionada disposición:

“Artículo 137. Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se demanda.

3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción.

4.Cuandosetratedelaimpugnacióndeunactoadministrativodeberánindicarselasnormasvioladasyexplicarseelconceptodesuviolación. 

5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer.

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia”.

Siendo ello así, y habida cuenta de que los cargos de violación del principio de favorabilidad, caducidad de la potestad sancionatoria y no pronunciamiento acerca del mercado en el que desarrolla la actividad la sociedad demandante (mercado relevante) fueron presentados en la etapa de alegaciones de primera instancia, no puede la Sala abordarlos so pena de desconocer el derecho al debido proceso, de contradicción y de defensa de que es titular la SSPD, pues admitir su valoración supondría ignorar que frente a ellos la citada entidad no tuvo la oportunidad de controvertirlos en la instancia correspondiente.

Tal ha sido la postura pacífica, reiterada y uniforme de esta corporación al indicar que las providencias judiciales deben observar con rigor el principio de congruencia entre el petitum (pretensiones de la demanda) y el decisum, supone de modo que exista una total correspondencia. Veamos:

“Según lo previsto por el artículo 281 del Código General del Proceso, “[l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”. De acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional, el de congruencia constituye “un concepto nuclear dentro del derecho procesal civil, en virtud del cual, el juez, en su sentencia, no puede reconocer lo que no se le ha pedido (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita); de no ser así, con su actuación estaría desbordando, positiva o negativamente, los límites de su potestad”(17). En últimas, representa “un principio general, en materia de procedimiento, por estar directamente relacionado con el debido proceso y el derecho de defensa, que exista la debida coherencia, en todas las sentencias, entre los hechos, las pretensiones y la decisión”(18).

Como puede apreciarse, de su caracterización legal y jurisprudencial el principio de congruencia exige consonancia entre lo pedido por las partes (petitum) y lo resuelto por el tribunal (decisum), entendiéndose que se atentará contra él allí donde el juez concede más o algo distinto de lo que le fue demandado por la parte actora (ultra o extra petita). En consecuencia, la verificación de la congruencia de un fallo exige hacer una comparación entre lo decidido con lo reclamado por las partes. En materia de contencioso de anulación de actos administrativos, dado el carácter rogado de la jurisdicción y las formalidades que la ley plantea a la demanda, que exigen la formulación de los cargos de invalidación propuestos y el señalamiento expreso de su fundamento normativo (artículo 162.4 del CPACA), ello implica que el juez no puede fallar lo pedido desbordando los cargos formulados por la parte actora”(19).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

VII. Fallo

1. CONFIRMAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. RECONOCER a la abogada Esther Ruth Pérez como apoderada de la Superintendencia de Servicios Públicos, de conformidad con los documentos obrantes a folios 37 37 a 39 de este Cuaderno.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 20 de octubre de 2017».

7 Folios 83 y 84 del cuaderno de antecedentes administrativos.

8 Folio 66 del cuaderno número 1.

9 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 17 de febrero de 1994 proferida en el proceso número 6264.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de febrero de 2000, Rad. 5501. C. P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de marzo de 2013, Rad. 25000-23-25-000-2009-00614-01 (0482-12). C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

12 Folio 167 del Cuaderno de antecedentes administrativos.

13 Folios 253 a 270 ibídem.

14 Folios 270 a 288 ibídem.

15 Folio 289 ibídem.

16 “Artículo 81. Sanciones. La superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:
(…)
81.2. Multas hasta por el equivalente a 2.000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al infractor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción.”

17 Sentencia T-450 de 2001.

18 Sentencia T-592 de 2000.

19 Sección Primera. Sentencia del 11 de agosto de 2016, proferida en el proceso número 25000-23-41-000-2013-00855-01. Tal razonamiento ha sido expuesto también en sentencias del 3 de noviembre de 2016 proferida en el proceso número 13001-23-31-000-2001-02023-01; Fallo del 8 de junio de 2016 expedido en el Expediente 25000-23-24-000-2005-00270-01; Providencia del 7 de mayo de 2015 dictada en el proceso 41001-23-31-000-2006-00234-01; sentencia del 20 de noviembre de 2014 expedida en el asunto identificado con el número 25000-23-27-000-2006-00705-01.