Sentencia 2009-00411 de septiembre 19 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-24-000-2009-00411-01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 16 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actor: Full Faith (Hong Kong) Intl Corporation Limited

Bogotá, D. C., diecinueve de septiembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. La apelación, cuestiona el fallo de primera instancia en torno a los siguientes aspectos esenciales: (i) Resulta violatorio del principio de legalidad el que el a quo admita la aplicación de la causal de aprehensión y decomiso prevista en el numeral 3.4 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, por cuanto la mercancía no se hallaba sujeta a restricción alguna frente a la operación de tránsito aduanero realizada. En efecto, la restricción invocada por la administración versa sobre el régimen de importación de textiles, pero no sobre aquella, la cual, además, se hallaba autorizada expresamente por el artículo 365 de la Resolución 4240 del 2000; ii) La actuación de la administración, avalada por el tribunal, consistente en aplicar una causal de aprehensión y decomiso a una situación respecto de la cual no es procedente, implica la extensión de una norma sancionatoria o interpretación analógica de la misma, lo cual se halla proscrito por el artículo 476 del estatuto aduanero; iii) El juez de primera instancia violó el derecho de defensa por cuanto no practicó la prueba solicitada por el demandante referente a la obtención de una certificación de la DIAN sobre la existencia de restricciones referentes a la realización de operaciones de tránsito aduanero cuyo objeto sean textiles.

3. (sic) La Sala abordará, en su orden, los puntos que sobre el fallo de primera instancia cuestiona el apoderado del demandante, comenzando necesariamente por la verificación de la correcta aplicación de la causal de aprehensión y decomiso al caso concreto, por versar sobre este punto, el objeto central de la litis; y en la medida en que quien actúa como demandante en el proceso, surtió el trámite de la vía gubernativa e hizo parte de la respectiva actuación administrativa en calidad de proveedor del exterior de la mercancía, como tercero interesado, de acuerdo con el reconocimiento que en ese sentido le atribuyó la administración.

De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que una vez efectuado el análisis de legalidad sobre los actos administrativos acusados, propuesto por el actor en esta instancia, debe referirse al asunto de la legitimación en la causa de la empresa demandante frente a las pretensiones formuladas ante esta jurisdicción, pues aunque dicho asunto no hubiere sido mencionado en el recurso de apelación, tal consideración es esencial a efectos de establecer su procedencia.

4. Pues bien, de acuerdo con la situación fáctica constatada en el expediente(3), se advierte que la DIAN aplicó la causal de aprehensión y decomiso prevista en el numeral 3.4 del artículo 502 del estatuto aduanero, respecto de una mercancía consistente en rollos de tela Dacrom Width, que había sido objeto de un tránsito aduanero desde el puerto de Buenaventura hasta un depósito ubicado en la zona franca de Bogotá. La DIAN, consideró que a la mercancía le resultaba aplicable el artículo 358 ibídem, relativo a “restricciones a la modalidad de tránsito aduanero”, habiendo definido la respectiva restricción en el hecho de que se requería autorización por parte de la DIAN para importar textiles, en los términos del artículo 1º del Decreto 1299 de 2006; y verificó, al efecto, que la empresa Textilio Ltda(4), no estaba autorizada ante la entidad como importadora de ese tipo de mercancía.

Para la Sala resulta pertinente precisar, en primer lugar, si los razonamientos de la administración que condujeron al decomiso de la mercancía hallaban correspondencia directa con el régimen aduanero del cual aquella derivó la infracción, pues se aprecia una evidente confusión respecto de las restricciones que se predican de una mercancía frente a un determinado régimen aduanero, bien sea de tránsito aduanero o de importación, siendo ambos esencialmente diferentes.

Sobre lo anterior, vale la pena puntualizar, en cita a la jurisprudencia de esta corporación(5), que el Decreto 2685 de 1999 reconoce tres tipos de regímenes aduaneros para el tratamiento de las mercancías sometidas al control y vigilancia de la autoridad aduanera, mediante el cual se les asigna un destino específico de acuerdo con las normas vigentes, son ellos: la exportación, la importación y el tránsito.

En este orden, la administración decomisó la mercancía aludiendo a una supuesta irregularidad cometida en el régimen de tránsito aduanero, al cual aquella había sido sometida, por haberse desconocido una norma que ordena la obtención de una autorización para efectos de la importación.

Así, y dado que la infracción advertida por la administración se predicó del régimen arriba señalado, conviene recordar que el tránsito aduanero se define, como “el régimen aduanero que permite el transporte de mercancías sin nacionalizar de una aduana a otra, bajo control aduanero(6)”. “La modalidad de tránsito aduanero finalizará con la entrega de la carga al depósito o al usuario operador de la zona franca, según corresponda, quien recibirá del transportador la declaración de tránsito aduanero…”(7) (resaltado fuera de texto).

Por su parte, en los términos del artículo 1º del estatuto aduanero, la importación “es la introducción de mercancías de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional. También se considera importación la introducción de mercancías procedentes de zona franca industrial de bienes y de servicios, al resto del territorio aduanero nacional…”. En concordancia con esta norma, el artículo 87 ibídem dispone, en lo pertinente, que la obligación aduanera en la importación “comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la obligación de obtener y conservar los documentos que soportan la operación, presentarlos cuando los requieran las autoridades aduaneras, atender las solicitudes de información y pruebas y en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidos en las normas correspondientes (resaltado fuera de texto).

Nótese, entonces, que aun cuando en el marco del régimen de tránsito aduanero la mercancía ha sido físicamente introducida al país, esencialmente para efectos de realizar el transporte de una aduana a otra, ello no implica en modo alguno que la misma hubiere sido ya sometida al régimen de importación, pues la mercancía en tránsito no se encuentra nacionalizada aún; y, para esto último, como se lee de la norma transcrita, se requiere la presentación de la respectiva declaración de importación y el cumplimiento de las demás obligaciones legales correspondientes.

Lo anotado, evidencia la desatinada lectura que efectúa el a quo sobre los dos regímenes aduaneros, al aducir que en el tránsito aduanero existe una importación por el simple hecho de que la mercancía se hubiere introducido al territorio aduanero nacional. Tal apreciación conllevaría al absurdo de que la mercancía se encuentre sometida a dos regímenes aduaneros simultáneamente, esto es, el de tránsito y el de importación, lo cual es inadmisible a la luz de la normativa aduanera.

Establecido lo anterior, obsérvese que en el presente caso, la mercancía en tránsito fue consignada al Depósito Almaseair, como usuario comercial de la zona franca de Bogotá(8), es decir, el régimen finalizó con la entrega de la carga en la zona franca, en los términos del literal a) del artículo 369 del E.A.(9), para luego permanecer allí almacenada hasta tanto se realizaren los trámites correspondientes al régimen de importación. En este punto, y a propósito de la confusión conceptual en que incurrió el a quo, no sobra agregar que tan cierto es que la mercancía solo se había sometido al régimen de tránsito aduanero, sin que el transporte entre el puerto de Buenaventura y la zona franca implicare una importación, como sostuvo el tribunal, que en el formulario de movimiento de mercancías zona franca de Bogotá(10), se expresa como transacción “ingreso desde el resto del mundo para almacenamiento”, lo que permite corroborar que la introducción de la mercadería al país, desde una aduana a otra(11), tenía como elemental objetivo el materializar la operación de tránsito aduanero de una mercancía no importada o nacionalizada.

Ahora, conviene recordar que una vez localizada la mercancía en la zona franca, le es posible al importador efectuar el trámite de importación en un momento posterior a su ingreso a la misma(12). Nótese que en la definición de importación se indica que esta también consiste en la introducción de mercancías desde una zona franca al resto del territorio aduanero nacional, para lo cual, naturalmente, se deberá presentar la respectiva declaración y cumplir con los demás requerimientos legales tendientes a la nacionalización de la mercancía. Cabe agregar, entonces, frente al caso en estudio, que era en el momento de la importación en el que se debía acreditar a autorización requerida para importar textiles, por parte del importador.

La anterior precisión es relevante para colegir que la infracción administrativa endilgada por la autoridad aduanera debía circunscribirse única y exclusivamente al régimen de tránsito aduanero y no al de importación, pues es ostensible que la mercancía no estaba ni siquiera principiando las gestiones asociadas a este último.

En este orden, obsérvese que la causal de aprehensión y decomiso tuvo como punto de partida el artículo 358 del estatuto aduanero, cuyo tenor literal es, en lo pertinente, el siguiente:

“Restricciones a la modalidad de tránsito aduanero.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá prohibir o restringir el régimen de tránsito aduanero de mercancías, por razones de seguridad pública, sanitaria, zoosanitaria, fitosanitaria o ambiental, de acuerdo con solicitud que le formulen las autoridades competentes o cuando por razones propias de control lo considere conveniente.

No podrán autorizarse tránsitos aduaneros de armas, explosivos, productos precursores para la fabricación de estupefacientes, drogas o estupefacientes no autorizados por el Ministerio de Salud, residuos nucleares o desechos tóxicos y demás mercancías sobre las cuales exista restricción legal o administrativa para realizar este tipo de operaciones...” (resaltado fuera de texto).

Es en el aparte subrayado que la administración fundamentó la existencia de la restricción legal para el tránsito aduanero de los textiles, invocando al efecto, el artículo 1º del Decreto 1299 de 27 de abril de 2006, que indica:

“Autorización. Las personas naturales o jurídicas que pretendan importar materias textiles y sus manufacturas y calzado y sus partes clasificables por los capítulos 50 a 64 del Arancel de Aduanas, deberán obtener autorización para el efecto, otorgada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales…” (negrillas y subrayado fuera de texto).

De este modo, según la administración, al existir una restricción para importar textiles consistente en la autorización de que trata la norma, se incurrió en la causal de aprehensión y decomiso del numeral 3.4 del artículo 502 ibídem, correspondiente al régimen de tránsito aduanero:

“Causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

(…)

3.4. Cuando durante la ejecución de una operación de tránsito aduanero se encuentren mercancías que hubieren obtenido la autorización del régimen de tránsito aduanero, a pesar de estar sometidas a las restricciones de que trata el artículo 358 del presente decreto” (negrillas y subrayado fuera de texto).

Del artículo 1º del Decreto 1299 de 2006 se deduce palmariamente que la autorización allí exigida se predica única y exclusivamente del régimen de importación, y ello es evidenciado si se considera que en el encabezado del Decreto 1299 de 2006 se anuncia la temática del mismo al indicar “por el cual se establece la autorización para importar materias textiles y sus manufacturas y calzado y sus partes…”.

Así las cosas, para la Sala no es de recibo el que se invoque una causal de aprehensión y decomiso frente al régimen de tránsito aduanero, acudiendo para el efecto a una restricción propia del régimen de importación. En otras palabras, la administración trasladó el desconocimiento de un requisito previsto para la importación de mercancías al ámbito del tránsito aduanero, elevándolo equívocamente a la categoría de restricción legal o administrativa, frente a una operación aduanera para la que no existía tal restricción.

Ahora, la realidad jurídica sobre la ausencia de restricciones legales en materia del tránsito aduanero de textiles, conlleva a advertir que aun cuando en la demanda no se defendió la existencia del artículo 365 de la Resolución 4240 del 2000, reglamentaria del Decreto 2685 de 1999 o estatuto aduanero, en la que, en efecto, se dispone la aludida restricción, con la excepción expresa de que ella no aplica si la mercancía viene consignada o endosada a un usuario de zona franca, ello no es óbice para que la Sala ignore la aplicabilidad de una norma que debió ser conocida y respetada por parte de la administración, por haber correspondido la operación realizada a la situación de hecho que la disposición legal consagra, es decir, el que los textiles objeto de tránsito aduanero se hallen consignados en el documento de transporte a un usuario de zona franca para ser exceptuados de la restricción.

En todo caso, aunque resultaba pertinente al caso señalar lo anterior, es de anotar que ello no es determinante en esta instancia para establecer la legalidad de los actos acusados, pues los mismos evidentemente contrariaron el orden jurídico al invocar, se recalca, el desacato de una restricción propia de un régimen que no correspondía a la operación, que en términos de la DIAN, generó el decomiso, cual era la de tránsito aduanero. Este señalamiento, conlleva a acotar que las causales de aprehensión y decomiso que en una investigación administrativa tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía, pretenda aplicar la administración, deben corresponder estrictamente al régimen aduanero respecto del cual aquellas se prediquen, so pena de vulnerar el principio de legalidad.

Así las cosas, y sin que sea necesario ahondar en los demás señalamientos aducidos por el recurrente para atacar la actuación administrativa en cuestión, la Sala admite que los actos acusados, en efecto, vulneraron el orden jurídico por las razones anotadas. Igualmente, se advierte lo irrelevante de ordenar en esta instancia la prueba solicitada por el demandante, referente a oficiar a la DIAN para que certifique sobre la existencia de una restricción legal o administrativa en tratándose de operaciones de tránsito aduanero sobre textiles, dado que tal materia se halla prevista en el artículo 365 de la Resolución 4240 del 2000, reglamentaria del estatuto aduanero, anteriormente referenciada.

5. No obstante lo anteriormente expuesto, es preciso puntualizar que aun cuando le asiste razón al actor en lo que se refiere a los vicios de legalidad encontrados en los actos demandados, no resulta procedente, en el presente caso, el que la Sala acceda a decidir de fondo las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho por aquel formulados, habida cuenta de la ausencia de legitimación en la causa que para ese propósito se advierte en la Empresa demandante. Ello, en atención a que su actuación en el proceso como proveedora del exterior de una mercancía facturada(13) y despachada a quien fungiera como presunto comprador e importador de la misma en Colombia, hace suponer que esta salió de la esfera del dominio del vendedor, y tal circunstancia, claramente desdibuja la posibilidad de reclamar legítimamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la nulidad de unos actos administrativos que afectan la situación jurídica de una mercancía que, de acuerdo con la documentación obrante en el expediente, se halla excluida de la propiedad del demandante.

Así, y en cuanto a la devolución de la mercancía, es pertinente advertir que la factura comercial presupone la existencia de una compraventa, en este caso, internacional de mercaderías, en cuyos detalles respecto de si hubo o no pago por parte del comprador, no ha de indagar la Sala para decidir sobre el derecho que, en teoría, tendría el proveedor para solicitar su restitución. De este modo, la suerte del negocio privado materializado entre las partes o la consideración referente al fraude del que pudo ser víctima el proveedor del exterior en su ejecución, no es asunto en el que deba adentrarse la jurisdicción contencioso administrativa, sino la ordinaria, bien en el ámbito civil o el penal, según corresponda, por lo que para esos propósitos el actor debe acudir a otras instancias judiciales a fin de que se le resuelvan los planteamientos que desatinadamente presentó ante esta Jurisdicción, con el fin de justificar su derecho a la devolución de la mercancía.

Ahora, sobre la legitimación en la causa en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, vale la pena traer a colación lo que esta Sección ha señalado reiteradamente citando al efecto, la sentencia de 13 de marzo de 2013, Expediente 2006-00367-01, M. P. Guillermo Vargas Ayala(14):

Precisamente, tanto la doctrina como la jurisprudencia vienen afirmando de tiempo atrás, que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es una acción subjetiva para referir entre otras características de esta acción, que se encuentra limitada para ser ejercida por las personas que detenten la calidad de afectados por la decisión administrativa que se acusa. Lo anterior significa, que el titular de la acción debe ser la persona que demuestre que su interés se fundamenta en la lesión a un derecho que le ha sido menoscabado con la expedición del acto administrativo acusado. Con todo, se aprecia que las demandantes acudieron a la acción del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo sin que les abrigara derecho alguno que se viera comprometido con el acto acusado; permitir la procedencia de la acción en dichos eventos, enervaría la condición subjetiva de la misma y pondría en entredicho la seguridad jurídica de aquellos sujetos que han resultado beneficiados con ese tipo de decisiones, al quedar expuestas a que cualquier individuo, so pretexto de creerse lesionado, cuestione la legalidad de las mismas sin haber demostrado que haya sufrido violación o transgresión de sus derechos e intereses jurídicamente protegidos…” (resaltado fuera de texto).

Obsérvese, entonces, que en el presente asunto, la empresa demandante no logró acreditar que los actos acusados ostentaren la real potencialidad de afectarla en un derecho subjetivo protegido por el ordenamiento jurídico, por cuanto, como se anotó, el expediente da cuenta de que la mercancía objeto de las resoluciones demandadas, no se hallaba en el marco de la esfera jurídica de dominio y/o disposición de aquel.

Lo así expuesto, hace que, aun cuando se deba reconocer por esta Sección la ilegalidad de la actuación administrativa, la decisión judicial resulte necesariamente inhibitoria en consideración a que la falta de legitimación en la causa, conlleva a la ineptitud sustancial de la demanda, por falta de ese presupuesto de la acción(15).

Así las cosas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, para en su lugar, proferir un fallo inhibitorio, por las razones anteriormente señaladas, según se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de 16 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y, en su lugar, DECLÁRESE probada de oficio la excepción de ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa, INHÍBESE para decidir sobre la nulidad de la resoluciones 03-070-213-636-1-002022 de 20 de mayo de 2008 y 03-236-408-601-000201 de 16 de febrero de 2009, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, y respecto del restablecimiento del derecho solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. RECONÓCESE personería jurídica al doctor Augusto Fernández Rodríguez, identificado con Cédula de Ciudadanía Nº 7.697.327 y Tarjeta Profesional Nº 91.661 del C. S. de la J., como apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(3) A folios 61 a 67 del cuaderno 1 del expediente, consta la Resolución de Decomiso Nº 002022 de 28 de mayo de 2008.

(4) Era esta la presunta importadora de la mercancía.

(5) Sentencia de 16 de junio de 2011, Sección Cuarta, Expediente 18156, M. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(6) Artículo 353 del E.A. Léase, además, la sentencia de esta Sección de 04 de abril de 2002, Expediente 7377, M. P. Olga Inés Navarrete.

(7) Artículo 369 literal a) del estatuto aduanero. Asimismo, léase la sentencia de esta Sección de 15 de junio de 2000, Expediente 6048, M. P. Olga Inés Navarrete.

(8) A folios 177 y 178 del cuaderno 1 del expediente consta el documento de transporte en el que el consignatario es el depósito Almaseair zona franca de Bogotá. Por su parte, a folios 186 y siguientes del mismo cuaderno obra el certificado de existencia y representación legal de Almaseair Ltda.

(9) “Finalización de la modalidad.

La modalidad de tránsito aduanero finaliza con:

a) La entrega de la carga al depósito o al usuario operador de la zona franca, según corresponda, quien recibirá del transportador la declaración de tránsito aduanero, ordenará el descargue y confrontará la cantidad, el peso y el estado de los bultos con lo consignado en dicho documento. Si existiere conformidad registrará la información en el sistema informático de la aduana.

Si se presentan inconsistencias entre los datos consignados en la declaración de tránsito aduanero y la mercancía recibida, o si se detectan posibles adulteraciones en dicho documento, o irregularidades en los empaques, embalajes y precintos aduaneros de la mercancía que es objeto de entrega, o ésta se produce por fuera de los términos autorizados por la aduana de partida, el depósito o el usuario operador de la zona franca elaborará y remitirá a la aduana el acta correspondiente, la cual deberá ser firmada por el transportador e informará de inmediato a las autoridades aduaneras a través del sistema informático aduanero” (resaltado fuera de texto).

(10) Folio 181 del cuaderno 1 del expediente.

(11) Para el caso, hasta la zona franca de Bogotá.

(12) Artículo 392 - 4 del E.A.

En sentencia de esta Sección de 22 de julio de 2010, Expediente 2005-01443-01, M. P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, se indicó:

“Lo anterior, no obstante que la zona franca tiene el carácter de áreas externas que no pertenecen al territorio nacional aduanero, entendido como lo define el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999, esto es, como aquél donde se aplica la legislación aduanera; en virtud de lo cual justamente el original artículo 392 del Estatuto Aduanero (D. 2685/99), y ahora artículo 392-4, correspondiente al título IX, zonas francas industriales de bienes y servicios”, modificado por el artículo 1º del Decreto 383 de 2007, dispone lo siguiente: “Alcance del régimen aduanero. Los bienes que se introduzcan a las zonas francas permanentes por parte de los usuarios, se considerarán fuera del territorio aduanero nacional para efectos de los tributos aduaneros aplicables a las importaciones e impuestos a las exportaciones…”.

(13) A folio 185 del cuaderno 1 del expediente obra factura comercial HK061 de 04/05/2007.

(14) Léanse también las sentencias de esta Sección de 7 de marzo de 2013, Expediente 2002-01654-01, M. P. María Elizabeth González, y de 10 de marzo de 2011, Expediente 2002-01156-01, M. P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, entre otras.

(15) Sentencia de 10 de marzo de 2011, Expediente 2002-01156-01, M. P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta.