Sentencia 2009-00421 de abril 26 de 2013

 

Sentencia 2009-00421 de abril 26 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Ref.: Expediente 11001032400020090042100

Acción: Nulidad.

Actor: Germán Casas Torres

Bogotá, D.C. veintiséis de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Los apartes demandados se subrayan a continuación:

ART. 10.—Los clubes con deportistas profesionales podrán establecer el derecho al voto bien sea por lo contemplado en el artículo 16 del Decreto 380 de 1985 o en su defecto consagrando tantos votos como títulos de aportación posea el afiliado.

ART. 11.—En lo relativo a las asambleas deliberatorias de los clubes con deportistas profesionales, el quórum lo constituirá la mitad más uno de los títulos de aportación con derecho a voto, salvo cuando se trate de adopción de estatutos, o sus reformas, fijación o cambio de domicilio o de estructura administrativa, que requerirán el voto favorable de las dos terceras partes de los títulos de aportación con derecho a voto”. (las subrayas son del actor)

(...).

IV. Consideraciones de la Sala:

Las normas demandadas son el artículo 10 del Decreto 1057 de 1985, en el aparte subrayado, y el artículo 11 del mismo decreto, que disponen:

“ART. 10.—Los clubes con deportistas profesionales podrán establecer el derecho al voto bien sea por lo contemplado en el artículo 16 del Decreto 380 de 1985 o en su defecto consagrando tantos votos como títulos de aportación posea el afiliado”.

“ART. 11.—En lo relativo a las asambleas deliberatorias de los clubes con deportistas profesionales, el quórum lo constituirá la mitad más uno de los títulos de aportación con derecho a voto, salvo cuando se trate de adopción de estatutos, o sus reformas, fijación o cambio de domicilio o de estructura administrativa, que requerirán el voto favorable de las dos terceras partes de los títulos de aportación con derecho a voto”.

1. El actor cuestiona las normas transcritas, por considerar que la adopción del sistema de voto ponderado que allí se establece, vulnera lo dispuesto en el artículo 52 de la Constitución Política, invocando al efecto, la Sentencia de la Corte Constitucional C-1110 de 2000, mediante la cual se declaró la inconstitucionalidad del artículo 23 del Decreto 1228 de 1995, que preveía dicho sistema de votación.

Pues bien, sea lo primero indicar que las normas acusadas datan de una época anterior a la vigencia de la Constitución Política de 1991, por lo que resulta pertinente traer a colación lo reiterado por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-324 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez(2), frente a disposiciones normativas existentes con anterioridad a la expedición de la actual Carta Política, pero cuya exequibilidad se cuestiona a la luz de esta última:

“La Corte ha diferenciado entre el control de forma o procedimental y el control de fondo o sustancial para determinar el parámetro de control que debe aplicarse frente al estudio abstracto de constitucionalidad de normas sujetas a control, cuando éstas ostentan la naturaleza de normas anteriores a la Constitución Política que rige a partir de 1991, y ha explicado que los aspectos atinentes a la forma de las disposiciones anteriores a la actual Constitución, a diferencia de su contenido material, se rigen por las disposiciones de la Carta Política vigente al momento de su expedición, en tanto que los aspectos relativos al contenido material se deben controlar en referencia con lo dispuesto en la Constitución de 1991, toda vez que se torna indispensable confrontar la preceptiva demandada con los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si a luz del Estatuto Superior vigente en el momento de adelantar el análisis de constitucionalidad las disposiciones impugnadas tienen vocación de subsistir.

Se ha establecido por la Corte Constitucional que para que el estudio abstracto de constitucionalidad de normas legales anteriores a la actual Carta proceda en cuanto al contenido de las mismas, es necesario que tales preceptos se encuentren vigentes al momento de la demanda, o que de estar derogadas, se encuentren produciendo efectos jurídicos”. (subrayado fuera de texto)

Lo expuesto por la jurisprudencia en cita obliga, entonces, a verificar si las normas demandadas se hallaban vigentes para el momento de la presentación de la demanda, frente a lo cual la Sala constata que en efecto sí lo estaban, puesto que aquella se presentó el 15 de julio del año 2009 y para ese entonces no se había emitido disposición normativa derogatoria alguna ni fallos de inconstitucionalidad o nulidad que las hubieren extraído del ordenamiento jurídico.

Ahora bien, lo anterior no obsta para anotar que la norma en cuestión puede válidamente estimarse como derogada tácitamente por el artículo 1º de la Ley 1445 de 2011, modificatorio del artículo 29 de la Ley 181 de 1995, que en su parágrafo 1º dispuso lo siguiente:

“Después del término de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, ninguna persona, natural o jurídica, tendrá derecho a más de un (1) voto, sin importar el número de títulos de afiliación, derechos o aportes que posea en los clubes con deportistas profesionales organizados como corporaciones o asociaciones deportivas”. (subrayado fuera de texto)

Sobre la derogatoria expresa y tácita de disposiciones jurídicas, es del caso traer a colación lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-159 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra:

“...Es expresa, cuando la ley dice expresamente que deroga la antigua. Y tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. En la derogación expresa, el legislador señala en forma precisa y concreta los artículos que deroga. Es decir, no es necesaria ninguna interpretación, pues simplemente se excluye del ordenamiento uno o varios preceptos legales, desde el momento en que así lo señale el legislador. Contrario a lo anterior, la derogación tácita supone un cambio de legislación, una incompatibilidad con respecto a lo regulado en la nueva ley y la ley que antes regía. Hecho que hace necesaria la interpretación de ambas leyes, para establecer qué ley rige la materia, o si la derogación es total o parcial.

(...).

Estas normas tienen una razón de ser y no implican vulneración de ningún precepto constitucional, sencillamente, el Constituyente dejó en cabeza del legislador la facultad de interpretar, reformar y derogar las leyes (art. 150 num. 1). De tal manera que al derogar tácitamente una ley no se está incurriendo en una omisión, sino que por el contrario en ejercicio de su función legislativa, el Congreso, decide al crear una nueva ley que las disposiciones contenidas en la ley anterior, dejen de aplicarse, siempre y cuando no pueden conciliarse con la nueva. Una ley solo puede ser derogada por otra de igual o superior jerarquía. Además, cuando el legislador crea una nueva ley, tiene en cuenta la realidad del país y la conveniencia política y social, es por ello que en algunos eventos la norma derogada que cobijó situaciones surgidas bajo su vigencia, sigue produciendo efectos, los que van cesando con el paso del tiempo. (subrayado fuera de texto).

Así las cosas, es de colegir que la situación normativa cuestionada por el actor fue objeto de una derogatoria tácita, en el sentido que en aplicación de las normas demandadas era viable acudir al sistema de voto ponderado en el marco de las decisiones a adoptar en los clubes con deportistas profesionales organizados como corporaciones o asociaciones deportivas. Sin embargo, con la expedición de la disposición de la Ley 1445 de 2011, anteriormente citada, el esquema deliberatorio de los clubes organizados bajo las mencionadas figuras corporativas, debe obedecer a la regla “una persona un voto”, en los términos por ella dispuestos.

De este modo, y aun cuando se advierte la derogatoria comentada, la Sala procede a efectuar el estudio sugerido por el demandante, dado queesta corporación ha aceptado que el hecho de que las normas o actos demandados se hallen derogados al momento de adelantar el análisis de legalidad no es óbice para emitir un pronunciamiento de fondo, habida cuenta de los efectos que hubieren podido generar durante su vigencia(3); y, en lo que respecta a que se trate de normas anteriores a la actual Constitución Política, se recalca el cumplimiento del presupuesto consistente en que las disposiciones cuestionadas contaban con vigencia al momento de la demanda.

2. En este orden, es del caso establecer si las disposiciones demandadas resultan violatorias del artículo 52 de la Constitución Política, por proporcionar aquellas la viabilidad de que en el escenario de los clubes con deportistas profesionales organizados como corporaciones o asociaciones deportivas(4) se delibere mediante el sistema de voto ponderado, en tanto la norma constitucional dispone que las organizaciones deportivas deben contar con una estructura y propiedad democráticas(5).

Sobre la aplicación de los principios democráticos a las organizaciones deportivas en materia decisoria, se ha pronunciado ampliamente la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1110 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, citada por el actor, de la que se deduce la existencia de una clara posición jurisprudencial según la cual las organizaciones deportivas deben contar con una estructura deliberatoria democrática, en la que a cada afiliado le asista el derecho a un voto, sin que ninguno de los votantes ostente mayor peso decisorio frente a los otros. Asumir una posición en contrario, equivaldría, entonces, a vulnerar el artículo 52 de la Constitución Política.

Asimismo, señala la Corte Constitucional que ese principio democrático referente a que a cada persona le corresponda un voto, es inherente a los sistemas democráticos electorales, pero extensivo a otros ámbitos dentro del cual incluye a las organizaciones deportivas, en atención a lo dispuesto por la norma superior. La Sentencia en cita, y que en esta oportunidad es prohijada, señala lo siguiente en sus apartes pertinentes:

“La Corte coincide con varios intervinientes en que un sistema de voto ponderado, que permita que unas personas participen y otras no, o que confiera mayor peso a las preferencias de ciertos individuos, es en principio extraño a una democracia participativa fundada en la igualdad entre los ciudadanos y en la soberanía popular. Por ello, es obvio que vulnera la Constitución cualquier disposición que intentara establecer, a nivel político, formas de voto censitario o capacitario, como los que existieron antaño en nuestro país y en otras sociedades, o que confiera al sufragio de determinados ciudadanos un mayor peso que el voto de otras personas. Por ende, en las instancias de participación política, esta regla “una persona un voto” no puede ser alterada sino por los propios mandatos constitucionales.

La Constitución no limita el principio democrático al campo político sino que lo extiende a múltiples esferas sociales, por lo cual esta Corte ha señalado que “el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo”. Así, es universal pues “compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social”. Y este principio democrático es expansivo pues “ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”. Por ende, si el principio democrático desborda el campo electoral y es expansivo, esto significa que a su vez la regla “una persona un voto” también tiene una fuerza expansiva y se extiende más allá de la órbita estrictamente política.

La fuerza expansiva del principio democrático y el vínculo inescindible que existe entre la soberanía popular, la democracia y la regla “una persona un voto” no implican, empero, que en todos los campos y en todas las esferas de la vida social deba adoptarse esa norma como criterio para adoptar las decisiones colectivas. La Constitución no proscribe toda forma de voto ponderado pues en ciertos espacios esos sistemas son legítimos. Así, en particular, la Carta no ordena que toda organización o asociación deba ser democrática pues explícita o implícitamente admite que existan asociaciones que no tienen por qué adoptar principios de funcionamiento ni un tipo de organización democráticos. Es obvio entonces que esas entidades pueden entonces acoger criterios de decisión que se aparten de la regla “una persona un voto”.

(...).

Conforme a lo anterior, en ámbitos en donde la Carta exige una organización democrática, en principio la regla para adoptar decisiones colectivas debe conferir un mismo peso al voto de las distintas personas; sin embargo, es posible apartarse de esa norma de decisión, siempre y cuando existan razones constitucionales claras que justifiquen ese alejamiento de la regla “una persona un voto”. Con esos criterios, entra entonces la Corte a estudiar específicamente la constitucionalidad de la disposición acusada

La inconstitucionalidad del artículo 23 del Decreto 1228 de 1995

El artículo acusado señala que las decisiones de los órganos de dirección de los organismos deportivos de nivel departamental y nacional, serán aprobadas mediante voto ponderado de sus afiliados. Ahora bien, conforme al artículo 1º de ese mismo decreto 1228 de 1995, los organismos deportivos departamentales son las ligas y asociaciones deportivas, mientras que los organismos nacionales son el Comité Olímpico y las federaciones nacionales. Por consiguiente, la disposición impugnada establece un voto ponderado, no para los clubes, que son organismos del orden municipal, sino para las ligas, las asociaciones, las federaciones y el Comité Olímpico, que son los organismos del orden departamental y nacional. A su vez el artículo precisa que el voto ponderado no podrá equivaler a más de cuatro votos, y el criterio para atribuir un determinado peso a la decisión de los afiliados será “su participación en competencias oficiales del respectivo organismo y teniendo en cuenta sus modalidades deportivas, de conformidad con el reglamento que expida Coldeportes y que los organismos deportivos adecuarán en sus estatutos”.

Lo primero que la Corte destaca es que la Carta señala expresamente que la estructura y la propiedad de las organizaciones deportivas deben ser democráticas (C.P. art. 52). Por consiguiente, por expreso mandato constitucional, estamos en un ámbito en donde en principio debe respetarse la regla “una persona un voto” y los mecanismos de voto ponderado se encuentran proscritos, pues la Carta promueve la democratización de la actividad deportiva y de sus organizaciones. Todo ello parece entonces llevar a la conclusión de que el artículo acusado debe ser retirado del ordenamiento.

(...).

La Corte concluye que el artículo acusado establece un sistema de voto ponderado, que se distancia de la regla “una persona un voto”, en un ámbito en donde esta regla de decisión debe operar, pues la Constitución promueve la democratización de la actividad deportiva y ordena que la estructura de sus organizaciones sea democrática (C.P., art. 52). Así las cosas, y conforme a los criterios señalados en los fundamentos 9º a 13 de esta sentencia, ese mecanismo de voto ponderado es inconstitucional, salvo que existieran razones constitucionales claras que justificaran ese alejamiento de la regla “una persona un voto”. Y lo cierto es que al examinar los criterios de ponderación del voto establecidos en la disposición acusada, la Corte no encuentra esas razones”. (subrayado y negrilla fuera de texto).

De la sentencia señalada se vislumbra que ésta alude a la dirección de los organismos deportivos del nivel departamental y nacional(6) por cuanto las normas acusadas en esa oportunidad se referían a aquellos. Frente a tal observación, no sobra anotar que la doctrina jurisprudencial allí sentada no limita su aplicación a dichos organismos deportivos sino que la misma está llamada a cobijar a los clubes con deportistas profesionales, correspondientes al nivel municipal, puesto que la norma constitucional no hace distinción alguna al prescribir que las organizaciones deportivas, en general, deben adoptar estructuras democráticas.

Así las cosas, el aparte del artículo 10 del Decreto 1057 de 1985, que permite el establecimiento del derecho al voto en concordancia con el número de títulos de aportación que posea el afiliado; y, en el mismo sentido, el quórum deliberatorio de las asambleas de los clubes con deportistas profesionales, indicado en el artículo 11 del mismo decreto, que condiciona dicho quorum a la cantidad de títulos con derecho a voto, resultan abiertamente contrarios al mandato previsto en la norma constitucional, referente a la democratización de las organizaciones deportivas en los términos explicados por la Corte Constitucional, dado el evidente desconocimiento de la regla “una persona un voto” en que aquellas incurren.

Ahora, es pertinente precisar que el análisis de legalidad objeto de la presente acción, recae únicamente sobre los clubes con deportistas profesionales constituidos bajo las figuras corporativas de que tratan los artículos 633 y siguientes del Código Civil, esto es, corporaciones o asociaciones deportivas(7), al ser estas las organizaciones reguladas para la época(8) y haber recaído sobre ellas los planteamientos de inconstitucionalidad alegados por el actor. De este modo, los clubes conformados bajo las sociedades anónimas de que trata el Código de Comercio y las demás normas que regulan la materia, se hallan al margen del asunto bajo examen.

Por otro lado, el pronunciamiento jurisprudencial citado indica la necesaria existencia de un fundamento o razón constitucional que justifique la no adopción de la regla democrática “una persona un voto”, el cual no se percibe a la luz de la normativa acusada ni tampoco fue alegada por la parte demandada, lo que corrobora que las disposiciones en cuestión consagran una clara transgresión al artículo 52 de la Constitución Política.

Lo anotado conlleva a concluir que los cargos están llamados a prosperar y por ende, se declarará la nulidad de las disposiciones acusadas, según se expondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

1. DECLÁRESE la nulidad del aparte del artículo 10 del Decreto 1057 de 1985 que dispone “...o en su defecto consagrando tantos votos como títulos de aportación posea el afiliado”.

2. DECLÁRESE la nulidad del artículo 11 del Decreto 1057 de 1985.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(2) Véanse las sentencias C-099 de 1991, C-416 de 1992, C-555 de 1993, C-176 de 1996, C-647 de 1997, C-646 de 2002, entre otras.

(3) Léanse las Sentencias de esta Sección de 2 de febrero de 2012, expediente 2005 00246, M.P. Marco Antonio Velilla; 5 de octubre de 2009, expediente 2003-00081-01, M.P. Marco Antonio Velilla; 5 de octubre del 2000 expediente 5929, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola, entre otras.

(4) De las previstas en el Código Civil, artículos 633 y siguientes.

(5) “ART. 52.—Modificado por el Acto Legislativo 2 de 2000, artículo 1º. El ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas tienen como función la formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano.

El deporte y la recreación, forman parte de la educación y constituyen gasto público social.

Se reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.

El Estado fomentará estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas. (subrayado y negrilla fuera de texto)

(6) Ligas, asociaciones, federaciones y el Comité Olímpico.

(7) Estas organizaciones se hallan reguladas en el Decreto 1228 de 1995.

(8) El Decreto 2845 de 1984 señalaba en su artículo 22 que “los clubes con deportistas profesionales deberán organizarse como corporaciones o asociaciones deportivas”. Incluso, el Decreto 1057 de 1985 proscribía que estas organizaciones se constituyeran como sociedades comerciales (art. 1º).

Posteriormente, el Decreto 1228 de 1995, indicó que los clubes con deportistas profesionales podían constituirse también como sociedades anónimas.