Sentencia 2009-00443 de febrero 1º de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 50001-23-31-000-2009-00443-01

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Actor: José Libardo Gómez Echeverry

Demandado: Alcaldía Municipal de Villavicencio (Meta)

Asunto: Nulidad simple - Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., primero de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia dictada el 28 de febrero de 2012 por el Tribunal Administrativo del Meta, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta corporación.

2. Acto demandado.

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de la Resolución 5 de enero 13 de 2003, expedida por el Alcalde Municipal de Villavicencio (Meta), “por medio de la cual se hace una delegación para imponer sanciones por infracciones: urbanísticas, al espacio público, al no cerramiento de lote y construcciones de andenes, a las normas de publicidad exterior visual”, cuyo tenor literal es el siguiente:

“[…] ALCALDÍA DE VILLAVICENCIO

DESPACHO

RESOLUCIÓN 5

(13 JAN 2003)

“Por medio de la cual se hace una delegación para imponer sanciones por infracciones: urbanísticas, al espacio público, al no cerramiento de lote y construcciones de andenes, a las normas de publicidad exterior visual”.

EL ALCALDE DE LA CIUDAD DE VILLAVICENCIO

en uso de sus facultades legales, y en especial las conferidas por el artículo 211 de la Constitución Nacional, del artículo 91 y siguientes de la Ley 136 de 1994; artículos 2º, 9º, 11 y siguientes de la Ley 489 de 1998, artículos 104 y siguientes de la Ley 388 de 1997 y artículos 83 y siguientes del Decreto 1052 de 1998, acuerdos municipales 68 de 1994, 61 de 1998 y

CONSIDERANDO:

Que los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para proferir actos administrativos en los servicios públicos que desempeñen cargos de nivel directivo y asesor.

Que la Ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, prescribe en el numeral 1º del literal D y siguientes del parágrafo 2º del artículo 91 de la función de dirigir el municipio.

Que el artículo 9º y subsiguientes de la Ley 489 de 1998, faculta a las autoridades administrativas para delegar el ejercicio de las funciones, de conformidad con la Constitución Política y la ley.

Que la delegación de funciones fortalece la capacidad administrativa y el desempeño institucional y constituye una forma de desarrollo administrativo.

En consecuencia:

RESUELVE:

ART. PRIMERO.—Delegar en el titular de la SECRETARÍA DE CONTROL FÍSICO, del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, la función de imponer sanciones por infracciones: urbanísticas, al espacio público, al no encerramiento de lotes y construcción de andenes y a las normas de publicidad exterior visual.

ART. SEGUNDO.—Queda comprendida en la anterior delegación la realización de todos los actos administrativos relacionados con la actividad sancionatoria, por las diferentes conductas desplegadas por el o los infractor (es).

ART. TERCERO.—La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición, deroga en todas sus partes la Resolución Municipal 139 del 13 de julio de 2001 y deja sin efecto las disposiciones anteriores que le sean contrarias.

PAR.—El Alcalde de la ciudad de Villavicencio, podrá en cualquier momento derogar, revocar, suspender o limitar la delegación conferida en la presente resolución.

COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Dada en Villavicencio, a los 13 JAN 2003 días del mes de ______ del año 2003.

El Alcalde de la Ciudad,

OMAR LÓPEZ ROBAYO […]”

3. Problema jurídico.

Conforme a lo expuesto, corresponde a la Sala establecer si la Resolución 5 de enero 13 de 2003 “por medio de la cual se hace una delegación para imponer sanciones por infracciones: urbanísticas, al espacio público, al no cerramiento de lote y construcciones de andenes, a las normas de publicidad exterior visual”, fue expedida por el Alcalde Municipal de Villavicencio (Meta) con desconocimiento de las normas superiores, tanto constitucionales como legales, en las que debía fundarse.

4. Análisis del caso concreto.

La controversia planteada en el sub judice fue claramente circunscrita por el actor, a la nulidad parcial de los artículos primero y segundo del acto acusado, en lo relativo a la delegación de la función de imponer sanciones en materia urbanística al titular de la secretaría de control físico de la Alcaldía Municipal de Villavicencio (Meta).

La Ley 388 de 1997 “por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 2ª de 1991, y se dictan otras disposiciones”, a través de su artículo 103, definió como infracción urbanística, toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas, así como la localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios en contravención a las normas de usos del suelo, lo mismo que la ocupación temporal o permanente del espacio público con cualquier tipo de amoblamiento o instalaciones, todo ello sin la respectiva licencia.

Previó, por lo tanto, que cuando se evidencie la comisión de una infracción urbanística, deberán imponerse las respectivas sanciones a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades civiles y penales de los infractores, para lo cual, estas infracciones se considerarán graves o leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas.

A renglón seguido, el su artículo 104, estipuló una regla de competencia general para imponer las sanciones y enumeró cada una de ellas de la siguiente manera:

“[…] ART. 104.—Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9 de 1989, quedará así:

Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones que a continuación se determinan, por parte de los alcaldes municipales y distritales y el gobernador del departamento especial de San Andrés y Providencia, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren:

1. Multas sucesivas que oscilarán entre cien (100) y quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos no urbanizables o parcelables, además de la orden policiva de demolición de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994. Ver el Decreto Nacional 1052 de 1998, Ver el Concepto del Consejo de Estado 1089 de 1998.

En la misma sanción incurrirán quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos afectados al plan vial, de infraestructura de servicios públicos domiciliarios o destinados a equipamientos públicos. Si la construcción, urbanización o parcelación se desarrollan en terrenos de protección ambiental, o localizados en zonas calificadas como de riesgo, tales como humedales, rondas de cuerpos de agua o de riesgo geológico, la cuantía de las multas se incrementará hasta en un ciento por ciento (100%) sobre las sumas aquí señaladas, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones legales a que haya lugar. Ver el Decreto Nacional 1052 de 1998.

2. Multas sucesivas que oscilarán entre setenta (70) y cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, además de la orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994.

En la misma sanción incurrirán quienes demuelan inmuebles declarados de conservación arquitectónica o realicen intervenciones sobre los mismos sin la licencia respectiva, o incumplan las obligaciones de adecuada conservación, sin perjuicio de la obligación de reconstrucción que más adelante se señala, así como quienes usen o destinen inmuebles en contravención a las normas sobre usos del suelo.

3. Multas sucesivas que oscilarán entre cincuenta (50) y trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, en contravención a lo preceptuado en la licencia, o cuando ésta haya caducado, además de la orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994.

En la misma sanción incurrirán quienes destinen un inmueble a un uso diferente al señalado en la licencia, o contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos.

4. Multas sucesivas entre treinta (30) y doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, para quienes ocupen en forma permanente los parques públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades municipales o distritales, además de la demolición del crecimiento y la suspensión de servicios públicos, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994. Está autorización podrá darse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual del parque o zona verde.

En la misma sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en áreas que formen parte del espacio público, sin la debida licencia o contraviniéndola, sin perjuicio de la obligación de restitución de elementos que más adelante se señala.

5. La demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia o de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia […]” (resaltado por fuera de texto).

Como puede observarse, la facultad administrativa para aplicar estas sanciones urbanísticas recae, en principio, en los alcaldes municipales y distritales, así como en el gobernador del departamento especial de San Andrés y Providencia, a quienes les corresponde iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio, con observancia de las garantías y etapas procesales establecidas en la Constitución y la ley, en aras de investigar los hechos y determinar si hay lugar o no a castigar a los presuntos infractores.

Esta función sancionatoria urbanística, está concebida como un mecanismo de intervención por parte de los municipios y distritos, a través de acciones coercitivas que resulten eficaces, oportunas e idóneas, cuando medie la vulneración de dicho régimen y la transgresión de los objetivos y postulados que propugnen el buen ordenamiento del territorio, tales como el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial, la prevención de desastres en general y, en especial, en asentamientos de alto riesgo, la ejecución de acciones urbanísticas eficientes, el uso del suelo ajustado a la función social de la propiedad, la creación y defensa del espacio público, y la protección del medio ambiente.

En ese sentido, en el marco de las estipulaciones que permiten efectivizar la función administrativa —dentro de la cual permanece subsumida la sancionatoria—, la Constitución Política consagró figuras como la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, además para obtener la protección de los intereses generales de la comunidad y de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad(2).

Por lo tanto es necesario recordar que la delegación es una medida en virtud de la cual, el titular de una competencia o función administrativa, previamente autorizado por el legislador, decide radicarla temporal y discrecionalmente en cabeza de otra autoridad usualmente subordinada, debiendo quedar en claro que las competencias o funciones susceptibles de delegación, son solo aquellas de las cuales es titular la autoridad delegante.

Los fundamentos jurídicos de la delegación se encuentran definidos, en primer término, en el referido artículo 209 de la Constitución, así como en su artículo 211 que establece que:

“[…] La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades […]” (resaltado por fuera de texto).

Como bien se puede apreciar, el precepto trascrito se refiere, por una parte, a la posibilidad de que el Presidente de la República delegue, en los empleados allí enunciados, las funciones que la misma ley determine, y, por la otra, a la delegación de funciones que pueden efectuar otras autoridades como, en el caso concreto, los alcaldes municipales.

La Ley 136 de 1994(3), se refirió a la delegación de funciones de los alcaldes municipales en su artículo 92, señalando que estos lo podían hacer en los secretarios de despacho y en los jefes de los departamentos administrativos, cuando se tratara de:

“[…] a) nombrar y remover los funcionarios dependientes de los delegatarios;

b) ordenar gastos municipales y celebrar los contratos y convenios municipales, de acuerdo con el plan de desarrollo y con el presupuesto, con la observancia de las normas legales aplicables;

c) ejercer el poder disciplinario sobre los empleados dependientes de los delegatarios;

d) recibir los testimonios de que trata el artículo 299 del Código de Procedimiento Civil […]”.

A primera vista, entre esas funciones que pueden ser objeto de delegación por parte del alcalde municipal, no fue mencionada, específicamente, la relativa a aplicar sanciones por infracciones urbanísticas —como lo ordenó la resolución demandada—, así como tampoco quedó comprendida una variedad amplia de otras funciones susceptibles de ser delegadas.

No obstante, con posterioridad, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 83 de la Ley 190 de 1995(4) —que lo facultó por el término de seis meses para expedir normas con fuerza de la Ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública—, expidió el Decreto-Ley 2150 de 5 de diciembre de 1995(5), en cuyo “Capítulo IV”, sobre “Licencias de urbanismo y construcción”, artículo 61, ordenó lo siguiente:

“[…] ART. 61.—Control. Corresponde a los alcaldes distritales o municipales directamente o por conducto de sus agentes, ejercer la vigilancia y control, durante la ejecución de las obras, con el fin de asegurar el cumplimiento de la licencia de urbanismo o de construcción y de las demás normas y especificaciones técnicas contenidas en el plan de ordenamiento físico, sin perjuicio de las facultades atribuidas a los funcionarios del Ministerio Público y de las veedurías en defensa tanto en orden jurídico, del ambiente y del patrimonio y espacios públicos, como de los intereses de la sociedad en general y los intereses colectivos.

Para tal efecto, dentro de los cinco días siguientes a la expedición de la licencia, el curador remitirá copia de ella a las autoridades previstas en este artículo […]” (resaltado por fuera de texto).

Es decir, que con este decreto con fuerza de ley, se abrió la posibilidad de que las funciones de vigilancia y control urbanístico que recaían directa y exclusivamente en los alcaldes, y en las que se encuentran comprendidas las de sanción —por ser la expresión típica del control urbanístico—, también fuesen desarrolladas por conducto de sus agentes subalternos, a través de los mecanismos constitucionalmente establecidos para ello, entre otros, precisamente el de la delegación.

A su vez y en consonancia con lo anterior, en desarrollo de los artículos 209 y 211 superiores, la Ley 489 de 1998(6), al regular el instituto jurídico de la delegación, estableció en su artículo 9º una regla general de delegación, según la cual, las autoridades administrativas —sin excepciones— en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con dicha ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias; que la delegación recaerá “[…] en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley […]”, y que “[…] los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos […]”(7).

Lo cual, debe entenderse en armonía con su artículo 11, en el que se prohibió la delegación de las siguientes funciones, dentro de las cuales, no fueron incluidas las relativas a la sanción de infracciones urbanísticas:

“[…] 1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley.

2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación.

3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación […]”.

Pero además, el Decreto 1052 de 10 de junio de 1998(8), en su “Capítulo Quinto”, denominado “De las sanciones urbanísticas”, reiteró lo consignado en el Decreto-Ley 2150 de 1995, así:

“[…] ART. 83.—Control. En desarrollo del artículo 61 del Decreto 2150 de 1995, corresponde a los alcaldes municipales o distritales directamente o por conducto de sus agentes, ejercer la vigilancia y control durante la ejecución de las obras, con el fin de asegurar el cumplimiento de la licencia de urbanismo o de construcción y de las demás normas y especificaciones técnicas contenidas en el plan de ordenamiento territorial, sin perjuicio de las facultades atribuidas a los funcionarios del Ministerio Público y de las veedurías en defensa tanto del orden jurídico, del ambiente y del patrimonio y espacios públicos, como de los intereses de la sociedad en general y los intereses colectivos.

Para tal efecto, dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición de la licencia, el curador o la entidad que haya expedido la licencia, remitirá copia de ella a las autoridades previstas en este artículo […]” (resaltado por fuera de texto).

La normatividad vigente, y que sirvió de fundamento para la expedición del acto acusado, conlleva a evidenciar que sí estaba permitida, expresamente, la delegación de la imposición de sanciones por infracciones al régimen urbanístico, por parte de los alcaldes hacia sus secretarios de despacho y jefes de los departamentos administrativos, en lo que la Sala entiende como una forma de efectivizar la función administrativa, y obtener así la protección de los intereses generales de la comunidad y de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, recogidos en la Constitución Política.

Así las cosas, contrario a lo concluido y decidido por el a quo, la Resolución 5 de enero 13 de 2003, expedida por el Alcalde Municipal de Villavicencio (Meta), “por medio de la cual se hace una delegación para imponer sanciones por infracciones: urbanísticas, al espacio público, al no cerramiento de lote y construcciones de andenes, a las normas de publicidad exterior visual”, no lo fue contraviniendo las normas superiores en que debió fundarse, pues como se pudo establecer, lo resuelto tenía respaldo constitucional y legal en los artículos 209 y 211 de la Constitución Política, 104 de la Ley 388 de 1997, 61 del Decreto-Ley 2150 de 1995, 9º y 11 de la Ley 489 de 1998, y 83 del Decreto 1052 de 1998.

La Sala entonces procederá a revocar, en su integridad, la sentencia de 28 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda, manteniendo incólume la legalidad de los artículos primero y segundo del acto acusado, en lo relativo a la delegación de la función de imponer sanciones por infracciones urbanísticas al titular de la secretaría de control físico de la Alcaldía Municipal de Villavicencio (Meta).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. REVÓCASE la sentencia de 28 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta y, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, en cuanto pretendían la nulidad parcial de los artículos primero y segundo de la Resolución 5 de enero 13 de 2003, expedida por el Alcalde Municipal de Villavicencio (Meta), en lo relativo a la delegación de la función de imponer sanciones por infracciones urbanísticas al titular de la secretaría de control físico de la Alcaldía Municipal de Villavicencio (Meta).

2. TIÉNESE al doctor MANUEL ARNULFO LADINO ROMERO como apoderado judicial del municipio de Villavicencio (Meta), de conformidad con el poder y los documentos obrantes a folios 20 a 25 del cuaderno de apelación.

3. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.»

2 Constitución Política, artículo 209.

3 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

4 Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en administración pública y se fijan disposiciones.

5 Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública.

6 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

7 Sección Primera, sentencia de 30 de agosto de 2012, radicado nro. 05001-23-15-000-2009-00571-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno (E). Ver también sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado 76001233100020120031401, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

8 Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas.