Sentencia 2009-00490 de agosto 1º de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001 0324 000 2009 00490 00

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Sintradian - Hacienda Pública

Bogotá, D.C., primero de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones

Observa la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar si el Presidente de la República era competente para expedir el Decreto 4048 de 2008, y en consecuencia, regular lo concerniente a la estructura administrativa de la DIAN.

7.1. Violación del régimen de delegación de la Ley 489 de 1998.

El actor estimó que el artículo 35 del Decreto acusado vulneraba el régimen de delegación previsto en los artículos 9º y 10 de la Ley 489 de 1998, pues no mencionaba el acto de delegación de forma expresa y escrita.

Las citadas disposiciones preceptúan lo siguiente:

“ART. 9º—Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.

Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley.

PAR.—Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos”.

“ART. 10.—Requisitos de la delegación. En el acto de la delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren.

El Presidente de la República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas”.

El argumento del demandante viene de analizar el artículo 53 de la Ley 633 de 2000, por medio de la cual se autoriza al director de la DIAN a delegar funciones de fiscalización aduanera en la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera:

“ART. 53.—Policía fiscal aduanera y naturaleza jurídica del servicio prestado por la DIAN. Créase al interior de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera. Los funcionarios que la compongan podrán por delegación expresa del director general de la DIAN adelantar procesos de fiscalización y control.

Bajo esta misma delegación, la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera soportará los operativos de control tributario que realice la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en el territorio nacional, con la coordinación y supervisión de esta última entidad.

El Gobierno Nacional determinará la estructura de esta nueva dirección, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la vigencia de esta ley.

PAR.—Para los efectos de la aplicación del inciso 1º del artículo 56 de la Constitución Política, el servicio público prestado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se define como servicio público esencial, cuyo objetivo es coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitación de las operaciones de comercio exterior” (aparte resaltado fuera de texto).

En tal orden, la delegación a que se refiere la disposición acusada es la que puede realizar el director de la DIAN en los funcionarios que integren la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera para adelantar los procesos de fiscalización y control, la cual, debe regirse por las disposiciones que regulan esa figura, esto es, las vistas en los artículos 9º y 10 de la Ley 489 de 1998, y por lo tanto, deben constar en un acto administrativo de manera expresa y escrita.

No obstante, considera la Sala que el acto impugnado no fue producto de la invocación de funciones de delegación como lo entiende el actor, sino de las de modificación de la estructura de la DIAN, y ello es así, en tanto que el Decreto 4048 fundamenta su expedición con base en lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el 54 de la Ley 489 de 1998. La decisión censurada es del siguiente tenor:

“DECRETO 4048 DE 2008

(Octubre 22)

Diario Oficial 47.150 de 22 de octubre de 2008

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 

Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

El Presidente de la República de Colombia,

En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

DECRETA:

CAPÍTULO I

Competencia

ART. 5º—Estructura. Para el cumplimiento de sus funciones la DIAN, tendrá la siguiente estructura:

Nivel central

1. Dirección general.

1.1. Oficina de Control Interno.

1.2. Oficina de Comunicaciones.

2. Dirección de Gestión de Recursos y Administración Económica.

2.1. Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno.

2.2. Subdirección de Gestión de Personal.

2.3. Subdirección de Gestión de Recursos Físicos.

2.4. Subdirección de Gestión de Recursos Financieros.

2.5. Subdirección de Gestión Comercial.

3. Dirección de Gestión Organizacional.

3.1. Subdirección de Gestión de Procesos y Competencias Laborales.

3.2. Subdirección de Gestión de Análisis Operacional.

3.3. Subdirección de Gestión de Tecnología de Información y Telecomunicaciones

4. Dirección de Gestión Jurídica.

4.1. Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina.

4.2. Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos.

4.3. Subdirección de Gestión de Representación Externa.

5. Dirección de Gestión de Ingresos.

5.1. Subdirección de Gestión de Recaudo y Cobranzas.

5.2. Subdirección de Gestión de Asistencia al Cliente.

6. Dirección de Gestión de Aduanas.

6.1. Subdirección de Gestión de Comercio Exterior.

6.2. Subdirección de Gestión Técnica Aduanera.

6.3. Subdirección de Gestión de Registro Aduanero.

7. Dirección de Gestión de Fiscalización.

7.1. Subdirección de Gestión de Fiscalización Tributaria.

7.2. Subdirección de Gestión de Fiscalización Aduanera.

7.3. Subdirección de Gestión de Control Cambiario.

7.4. Subdirección de Gestión de Fiscalización Internacional.

7.5. Subdirección de Gestión de Fiscalización de Derechos de Explotación.

8. Dirección de Gestión de Policía Fiscal y Aduanera.

8.1. Subdirección de Gestión Operativa Policial.

8.2. ‘Numeral modificado por el artículo 1º del Decreto 2360 de 2009. El nuevo texto es el siguiente’: Subdirección de Gestión de Apoyo.

9. Órganos asesores y de coordinación de la dirección general.

9.1. Comisión Nacional Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera.

9.2. Comité de Coordinación Estratégica.

9.3. Comité Programa de Promoción e Incentivos.

9.4. Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno.

9.5. Comisión de Personal.

9.6. Comisión del Sistema Específico de Carrera.

10. Órgano especial: defensor del contribuyente y del usuario aduanero.

Nivel local

1. Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes.

2. Dirección Seccional de Impuestos de Barranquilla.

3. Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá.

4. Dirección Seccional de Impuestos de Cali.

5. Dirección Seccional de Impuestos de Cartagena.

6. Dirección Seccional de Impuestos de Cúcuta

7. Dirección Seccional de Impuestos de Medellín.

8. Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla.

9. Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá.

10. Dirección Seccional de Aduanas de Cali.

11. Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena.

12. Dirección Seccional de Aduanas de Cúcuta.

13. Dirección Seccional de Aduanas de Medellín.

14. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Arauca.

15. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Armenia.

16. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Barrancabermeja.

17. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga.

18. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Buenaventura.

19. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Florencia.

20. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Girardot

21. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Ibagué.

22. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Ipiales.

23. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Leticia.

24. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Maicao.

25. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Manizales.

26. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Montería.

27. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Neiva.

28. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Palmira.

29. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Pasto.

30. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Pereira.

31. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Popayán.

32. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Quibdó.

33. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Riohacha.

34. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de San Andrés.

35. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Santa Marta.

36. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Sincelejo.

37. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Sogamoso.

38. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Tuluá.

39. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Tunja.

40. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Urabá.

41. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Valledupar.

42. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Yopal.

43. Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Villavicencio.

Las direcciones seccionales podrán contar con divisiones, las cuales distribuirá el director general de la DIAN de acuerdo con la complejidad y competencia de las mismas, teniendo en cuenta el número límite que se señala a continuación:

División Nº

1. División de Gestión Administrativa y Financiera 41

2. División de Gestión Jurídica 21

3. División de Gestión de Asistencia al Cliente 33

4. División de Gestión de Fiscalización 42

5. ‘Numeral modificado por el artículo 2º del Decreto 2360 de 2009. El nuevo texto es el siguiente’: División de Gestión de Fiscalización para personas naturales y asimiladas 1

6. ‘Numeral modificado por el artículo 2º del Decreto 2360 de 2009. El nuevo texto es el siguiente’: División de Gestión de Fiscalización para personas jurídicas y asimiladas 1

7. División de Gestión de Liquidación 43

8. División de Gestión de Recaudo y Cobranzas 36

9. División de Gestión de Recaudo 8

10. División de Gestión de Cobranzas 8

11. División de Gestión de la Operación Aduanera 30

12. División de Gestión Control Carga 1

13. División de Gestión Viajeros 1

14. División de Gestión Control Cambiario 2

15. División de Gestión de Control Operativo 14.

Nivel delegado

Para garantizar la prestación del servicio tributario y aduanero en los lugares que por su actividad económica o ubicación estratégica lo amerite, el director general de impuestos y aduanas nacionales, mediante resolución, podrá autorizar, previa disponibilidad presupuestal, el funcionamiento permanente o transitorio, de direcciones seccionales delegadas de impuestos y aduanas, antes administraciones delegadas, indicando su jurisdicción y determinando los grupos internos de trabajo que deban integrar la respectiva dirección seccional delegada.

PAR.—Las actuaciones y los procesos que se encuentren en curso a la entrada en vigencia del presente decreto, originados en la gestión de la Administración Delegada de Aduanas Nacionales de Leticia se concluirán por la dirección seccional

(...)

CAPÍTULO IX.

Vigencia y derogatorias

ART. 53.—El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga el Decreto 1071 de 1999 a excepción de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 7º, 8º, y 31; el Decreto 1265 de 1999, el Decreto 2689 de 1999, el Decreto 517 de 2001, el Decreto 4271 de 2005, el Decreto 4756 de 2005 y el Decreto 2392 de 2006” (apartes resaltados fuera de texto).

Véase cómo no se invocaron para la expedición del decreto las facultades de delegación que echa de menos el actor, razón esta suficiente para descartar cualquier cargo relacionado con los errores en la forma como se estableció la estructura de la DIAN.

7.2. Violación de la Ley 633 de 2000, artículo 53.

Sintradian - Hacienda Pública señaló que al proferirse el decreto por fuera del periodo de tiempo que se había otorgado para ello en la Ley 633 de 2000, el acto enjuiciado se encontraba viciado de nulidad.

Pues bien, debe advertirse que el Decreto 517 de 2001 cumplió con la orden emanada por el Congreso de la República tendiente a que se regulara lo relacionado con la estructura de la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera dentro de la DIAN en seis (6) meses, para lo cual confirió facultades extraordinarias al ejecutivo. El citado Decreto-Ley acata igualmente la orden dispuesta en el numeral 7º del artículo 150 de la Carta Suprema:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...)

7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”.

Por su parte, el Decreto 4048 fue producto del proceso de modificación de la estructura administrativa de una entidad del orden nacional; luego, en tal orden, fue acertado que el Presidente de la República invocara lo dispuesto en la norma constitucional contenida en el numeral 16 del artículo 189, que expresamente le otorga tal facultad al ejecutivo:

ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa:

(...)

16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.

En ese mismo escenario, también encuentra la Sala ajustado el que se haya invocado el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 como fundamento legal de la expedición del decreto censurado, pues es este el que determina los principios y reglas que deben orientar al Gobierno Nacional a la hora de modificar la estructura administrativa de los entes administrativos del orden nacional. Tal precepto es del siguiente tenor:

“ART. 54.—Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:

a. Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;

b. Como regla general, la estructura de cada entidad será concentrada. Excepcionalmente y solo para atender funciones nacionales en el ámbito territorial, la estructura de la entidad podrá ser desconcentrada;

c. La estructura deberá ordenarse de conformidad con las necesidades cambiantes de la función pública, haciendo uso de las innovaciones que ofrece la gerencia pública;

d. Las estructuras orgánicas serán flexibles tomando en consideración que las dependencias que integren los diferentes organismos sean adecuadas a una división de los grupos de funciones que les corresponda ejercer, debidamente evaluables por las políticas, la misión y por áreas programáticas. Para tal efecto se tendrá una estructura simple, basada en las dependencias principales que requiera el funcionamiento de cada entidad u organismo.

e. Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;

f. Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;

g. Las dependencias básicas de cada entidad deberán organizarse observando la denominación y estructura que mejor convenga a la realización de su objeto y el ejercicio de sus funciones, identificando con claridad las dependencias principales, los órganos de asesoría y coordinación, y las relaciones de autoridad y jerarquía entre las que así lo exijan;

h. La estructura que se adopte, deberá sujetarse a la finalidad, objeto y funciones generales de la entidad previstas en la ley;

i. Solo podrán modificarse, distribuirse o suprimirse funciones específicas, en cuanto sea necesario para que ellas se adecuen a la nueva estructura;

j. Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;

k. No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;

l. Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;

m. Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas;

n. Deberá adoptarse una nueva planta de personal” (resaltado fuera de texto).

En tal orden, como la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es una unidad administrativa especial del orden nacional, de conformidad con lo que estatuye el Decreto 1071 de 1999,(3) y hacen parte del nivel nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998,(4) entonces sobre ella tiene competencia el Presidente de la República para variar, transformar o renovar su organización y estructura.

7.3. Violación de la jerarquía del ordenamiento jurídico colombiano.

Aseguró el demandante que se estaba desconociendo la jerarquía normativa de nuestro ordenamiento jurídico, pues el Decreto 4048 de 2008 estaba derogando un decreto con fuerza de ley, esto es, el Decreto-Ley 517 de 2001.

Ante ello, debe la Sala observarle al demandante que de ordinario podría pensarse que este cargo tiene la vocación de prosperar, no obstante, tal regla tiene una clara excepción de aplicación en tratándose de leyes marco. Así lo ha considerado históricamente esta Sección cuando al estudiar un tema semejante al que nos ocupa afirmó que el funcionamiento interno de la DIAN no estaba supeditado a la expedición de un decreto con fuerza de ley:

“Ciertamente, conforme lo advierte el señor agente del Ministerio Público, la determinación del funcionamiento interno de la DIAN no estaba condicionada a las facultades extraordinarias que el Presidente debía ejercer durante el lapso de 6 meses, como tampoco a lo dispuesto en el artículo 43 transitorio del Decreto 1071 de 1999.

En efecto, a través del decreto acusado el Gobierno Nacional organizó internamente la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y distribuyó sus funciones; y en el texto de dicho Decreto se expresa que el mismo fue dictado en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, el cual prevé...”(5).

Así las cosas, en otro pronunciamiento ya más preciso, esta misma Sección(6) manifestó que por virtud de un mandato constitucional el ejecutivo se encontraba habilitado para regular lo concerniente a la estructura administrativa de una entidad del orden nacional y que para ello puede, en caso de necesitarlo, derogar disposiciones que le sean contrarias, incluso si ellas están contenidas en una ley o un decreto-ley:

“Es necesario precisar la naturaleza y características del Decreto 219 de 2000 que fue expedido en desarrollo de la Ley 489 de 1998 que es una ley cuadro o marco. Este decreto, si bien no es un decreto reglamentario común pues tiene un campo de acción mucho más amplio, no tiene naturaleza legislativa y no puede, per se, alcanzar a derogar leyes o decretos con fuerza de ley. Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha dicho:

‘En otro aspecto de la cuestión, ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución”. (Cfr. Corte Const. Sent. C-129/98. M.P. José Gregorio Hernández Galindo)’.

“Los decretos expedidos en virtud de leyes cuadro o marco, son de índole eminentemente administrativa y no tienen la capacidad de derogar o modificar, en principio, las leyes vigentes, salvo, como ocurre en el caso sub examine, cuando existe una expresa disposición constitucional que así lo disponga...

“El contenido de las disposiciones derogadas fue objeto de modificación en el Decreto acusado y, resulta apenas obvio que si la propia ley, en este caso, la Ley 489 de 1998, expidió los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional podía modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional para lo cual el Presidente de la República debía dictar las disposiciones aplicables, resultasen derogadas las disposiciones contrarias, así ellas tuvieran fuerza de ley. Lo que ocurre es que en este caso particular, fue la propia Constitución la que, al permitir que el Presidente, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, expidiera decretos modificatorios de la estructura de los ministerios, necesariamente estos actos tenían que sustituir la normatividad vigente sobre el particular así estuviera contenida en leyes o decretos con fuerza de ley.

“Ya el Consejo de Estado en anterior oportunidad se había pronunciado sobre el particular, señalando que los decretos expedidos en virtud de leyes cuadro o marco podían derogar las leyes siempre que se refieran a la materia objeto de la ley marco:

‘No obstante, la capacidad “legislativa” y el poder derogatorio de leyes preexistentes que puedan tener los decretos que, desarrollan las leyes marco, no son plenos o completos, como los del Congreso, sino condicionados, tanto por el marco jurídico de principios generales trazado por la correspondiente ley, como por las reglas que, dentro del proceso de interpretación sistemática de la institución de las leyes marco han sido deducidas por la jurisprudencia y la doctrina. El consejero que actúa como ponente identificó así algunas de esas reglas:

‘3) Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos tienen la virtualidad de derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando ellas se refieran a materias que son objeto de tratamiento legal mediante el sistema de leyes marco; por vía de ejemplo tenemos que un decreto sobre comercio exterior, expedido en desarrollo de la ley marco de comercio exterior podría derogar leyes comunes que se hubieran expedido con anterioridad sobre esta misma materia.

‘4) Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley que se refieren a materias que no son objeto de regulación por el sistema de leyes marco. A título de ejemplo podemos citar el caso improcedente jurídicamente de que mediante un decreto dictado en virtud de la ley marco de aduanas (por medio del cual se pueden modificar las tarifas del impuesto de aduanas) se pretenda derogar normas que regulan los impuestos de timbre nacional.

‘5) Las disposiciones con fuerza de ley contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley contenidas en reglamentos legislativos que se refieran a materias distintas a las reguladas por la ley marco en que tienen su origen” (cfr. Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sent. de mayo 20/94. C.P. Guillermo Chahín)’”.

Así como el anterior, nuestra corporación ha emitido varios pronunciamientos en los que avala tal posición entre los que contamos los siguientes: sentencia de fecha 18 de octubre de 2001 (Exp. 6249, actor: José Antonio Galán Gómez, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero), había aplicado la tesis anterior frente a una demanda de nulidad contra el Decreto 1182 de 1999, mediante el cual se reestructuró el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, convirtiendo en una dependencia de dicha entidad a la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer. También en sentencia de fecha 13 de marzo de 2003 (Exp. 7102, actor: Francisco Ernesto Borda Fernández, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), la Sala aplicó la referida exégesis frente a una demanda presentada contra el Decreto 1274 de 29 de junio de 2001 dictado por el Presidente de la República con base en el artículo 189, numeral 16, constitucional, modificando las funciones del Consejo Nacional de Operación de que trata el artículo 172 de la Ley 142 de 1994 y los artículos 36 y 37 de la Ley 143 del mismo año. El criterio esbozado en la providencia transcrita lo reiteró la Sala en providencia de fecha 31 de julio de 2003 (exps. 6327 y 7064, M.P. Manuel S. Urueta Ayola), en la que se negó la nulidad del acto expedido por el Presidente de la República invocando las facultades contenidas en el artículo 189, numeral 16, Constitucional, por medio del cual se transformó el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) regulado en la Ley 30 de 1992. Otro antecedente que recoge todos estos razonamientos es el que se expuso en sentencia del 6 de agosto de 2004 con ponencia del consejero de Estado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, dentro del proceso 2011-00110.

Así las cosas, las modificaciones efectuadas a la estructura de la Dirección de Gestión de Policía Fiscal y Aduanera por el Gobierno Nacional, mediante el acto acusado, no pueden entenderse como una extralimitación en el ejercicio de las funciones del ejecutivo, sino, por el contrario, como desarrollo de un precepto constitucional y con sujeción al marco legal, general y específico, aplicable.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 1º de agosto de 2013».

(3) “ART. 1º—Naturaleza y régimen jurídico de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, estará organizada como una unidad administrativa especial del orden nacional de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, tendrá un sistema especial de administración de personal, de nomenclatura y clasificación de planta, un sistema específico de carrera administrativa, y un régimen disciplinario especial aplicable a sus servidores públicos, de conformidad con los decretos que se expidan sobre dichas materias.

El régimen presupuestal y de contratación de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN— es el previsto para los establecimientos públicos del orden nacional.

El carácter de adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conlleva que el objeto de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN— deba cumplirse conforme a los lineamientos de política fiscal que indique el Ministro de Hacienda y Crédito Público y enmarcarse dentro del programa macroeconómico que se adopte por las autoridades competentes” (resaltado fuera de texto).

(4) “ART. 39.—Integración de la administración pública. La administración pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado Colombiano.

La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la administración.

Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el sector central de la administración pública nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un ministerio o un departamento administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el sector descentralizado de la administración pública nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley.

Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas y los acuerdos, según el caso.

Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley” (resaltado fuera de texto).

(5) Consejo de Estado. Sección Primera. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia del 2 de noviembre de 2000. Expediente 5773.

(6) Consejo de Estado. Sección primera. M.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Sentencia de 1º de noviembre de 2001. Expediente 2-6686.