Sentencia 2009-00513 de septiembre 12 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 76001-23-31-000-2009-00513-01(19515)

Consejero Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Empresa de Energía del Pacífico S.A. ESP EPSA

(NIT 800.249.860-1)

Demandado: Municipio de Santiago de Cali

Impuesto de Industria y Comercio - año gravable 2004

Bogotá, D.C., doce de septiembre de dos mil trece.

Fallo

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 12 de enero de 2012, que anuló los actos administrativos demandados mediante los cuales se negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo a favor de EPSA y se modificó la declaración privada del impuesto de industria y comercio presentada, por el año gravable 2004, por la demandante.

En los términos del recurso de apelación debe analizarse, en primer término, si en el sub examine, se configuró el silencio administrativo positivo por haber sido extemporánea la notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante contra la liquidación oficial de revisión y, en caso de que la Sala determine que la decisión fue notificada oportunamente, procedería a revocar la decisión del tribunal y a decidir de fondo los demás asuntos planteados en la controversia.

Para resolver la Sala considera lo siguiente:

El Decreto 0523 de junio 30 de 1999 “por el cual se modifica el Decreto 0498 de marzo 29 de 1996 que adopta el libro 5º del estatuto tributario nacional sobre procedimiento tributario y régimen de sanciones” y aplicable para la época de los hechos cuestionados, respecto del término para resolver el recurso de reconsideración y la configuración del silencio administrativo positivo indicó:

“ART. 139.—Término para resolver los recursos. La Subdirección Administrativa de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal o quien haga sus veces tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma.

(...).

ART. 141.—Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 139, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la administración, de oficio o a petición de parte así lo declarará” (destacado fuera de texto).

De lo anterior se advierte que la Administración Municipal de Cali dispone de un año para resolver el recurso de reconsideración, contado a partir de su interposición en debida forma y, en caso de que transcurra dicho término sin que se hubiere resuelto, se configura el silencio administrativo a favor del contribuyente. En esas condiciones, el ente demandado, a través del Decreto 0523 de 1999, adoptó lo dispuesto en los artículos 732 y 734 del estatuto tributario nacional.

En relación con el artículo 732 del estatuto tributario que establece que el término para resolver el recurso de reconsideración es de un año, contado a partir de su interposición en debida forma, la Sala ha señalado que no basta que en ese plazo sea proferido el acto sino que es necesario que en ese mismo lapso se dé a conocer al interesado mediante la notificación, pues hasta que él no lo conozca no produce efectos jurídicos.

En efecto, en cuanto la expresión “resolver” contenida en este artículo, la jurisprudencia(11) ha precisado que la decisión a la que se refiere la ley, es la “notificada legalmente”, vale decir, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado(12).

Además, la Sala en oportunidad anterior precisó que, el plazo de “un año”, previsto en el artículo 732 del estatuto tributario, es un término preclusivo, porque el artículo 734 del estatuto tributario establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo(13).

Por lo anterior no son de recibo los argumentos del ente recurrente, en cuanto sostiene que la decisión del recurso de reconsideración, por parte de la administración, es oportuna si dentro del término de un año se expide el acto por medio del cual se resuelve el recurso, pues se reitera, solo se entiende resuelto el recurso si el administrado tiene conocimiento de la decisión.

Adicionalmente debe precisarse que, contrario a lo señalado por el municipio de Cali, el acto que decide el recurso de reconsideración debe notificarse personalmente y solo en caso de que esto no sea posible, debe notificarse por edicto, como lo dispone el artículo 11 del Decreto 0523 de 1999(14). En esas condiciones, el envío del aviso de citación no puede entenderse como una notificación por correo. Es solo el medio que utiliza la administración para que el interesado se acerque a las oficinas de impuestos para notificarse personalmente de la decisión del recurso(15).

En este punto debe precisar la Sala que no puede aceptarse el argumento del ente recurrente referido a que la demandante tuvo conocimiento de la decisión del recurso de reconsideración con el aviso de citación, ni puede calificarse de mala fe la actuación del contribuyente, al no haberse presentado dentro de los 10 días siguientes al envío de la citación, pues la ley le otorga tal plazo y corresponde a la administración prever que sus actuaciones queden surtidas dentro de la oportunidad legal.

Ahora bien, en relación con el momento en el cual debe entenderse la interposición en debida forma del recurso de reconsideración, la jurisprudencia de la Sala ha sido unánime en indicar que debe tenerse en cuenta la fecha de su interposición, como lo señala el artículo 732 del estatuto tributario, es decir, en la que el contribuyente presenta el recurso ante la administración, para lo cual resulta pertinente transcribir apartes de la sentencia del 15 de mayo de 2003, Expediente 12848, magistrado ponente Germán Ayala Mantilla, en la que se indicó:

“Sobre la interpretación y aplicación de las anteriores disposiciones, ha precisado la Sala que para efectos de la operancia del silencio administrativo, que en materia tributaria tiene efectos positivos, como lo establece el artículo 734, este surte efectos si la administración no ha resuelto en el término de un año los recursos de reconsideración o reposición, a partir de su interposición en debida forma. Entendiéndose que el término se cuenta a partir de mismo día de su interposición, puesto que así lo establece claramente la norma. Por la misma razón, no es necesario acudir a criterios adicionales para reconocer cuándo se interpuso el recurso en debida forma, puesto que su interposición se surte ante la administración, y en “debida forma” significa que el recurso acredite los requisitos previstos en la ley” (destacado fuera de texto).

Con base en el anterior análisis, la Sala ha tenido en cuenta la fecha de interposición del recurso de reconsideración como parámetro para determinar la configuración del silencio administrativo positivo(16).

Las anteriores razones son igualmente aplicables a lo dispuesto en los artículos 139 y 141 del Decreto 0523 de 1999 y desvirtúan los argumentos del ente demandado en el recurso, los que, como lo advirtió la demandante, pretenden indicar que el término de un año para resolver el recurso se cuenta a partir de su admisión, pues tal interpretación no se desprende del tenor literal de las normas que regulan el recurso de reconsideración.

Ahora bien, en el sub examine se advierte que el 15 de enero de 2008, EPSA interpuso el recurso de reconsideración(17) contra la liquidación oficial de revisión 4131.1.12.6-2582 del 7 de noviembre de 2007(18), es decir que, de acuerdo con el artículo 139 del Decreto 0523 de 1999, la administración tenía plazo para resolverlo hasta el 15 de enero de 2009.

Igualmente aparece en el expediente que la parte demandada expidió, el 31 de diciembre de 2008, la Resolución 4131.1.12.6-05487(19)mediante la cual confirmó la liquidación oficial de revisión, objeto del recurso. En cuanto al aviso de citación para efectos de que la demandante se notificara de la decisión del recurso, se advierte que no obra en el expediente prueba de la fecha de envío; sin embargo, de las pruebas aportadas al proceso, se puede concluir que dicho procedimiento se surtió, pues las partes han coincidido en señalar que dicha citación fue entregada al contribuyente, el 8 de enero de 2009, y así se consignó en el edicto y en el oficio que negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo(20).

Entonces, teniendo en cuenta que la demandante no se presentó a notificarse personalmente de la resolución que decidió el recurso de reconsideración, la administración procedió a notificarla por edicto, el cual fue fijado el 26 de enero de 2009, fecha para la cual ya resultaba extemporánea la notificación, toda vez que, como se indicó, el plazo de la administración para “resolver” el recurso vencía el 15 de enero de 2009.

Según consta en el expediente, el representante legal de EPSA se presentó el 27 de enero de 2009 a notificarse personalmente del acto, de acuerdo con la constancia secretarial que obra a folio 18 del cuaderno de antecedentes.

En esas condiciones, deviene nula la Resolución 4131.1.12.6-05487 del 31 de diciembre de 2008, por la que el ente demandado desató el recurso administrativo, así como el oficio que negó la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo, como lo decidió el a quo, razón por la cual no prospera el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Santiago de Cali y se confirmará en tal sentido el fallo de primera instancia.

No obstante lo anterior, debe precisarse que la jurisprudencia ha señalado que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para promover la declaratoria del silencio administrativo positivo, aunque, las decisiones que nieguen ese derecho pueden controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo(21). En esas condiciones se revocará el numeral 1º de la sentencia apelada en cuanto dispuso el reconocimiento del silencio administrativo positivo en el sub examine.

Como consecuencia de lo anterior, también se aclarará el numeral 3º de la decisión apelada, además, porque el tribunal incurrió en errores puramente formales en la redacción de la decisión, razón por la cual la Sala considera pertinente corregir dicho numeral para dar claridad a la sentencia que se confirma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

1. REVÓCASE el numeral 1º de la sentencia del 12 de enero de 2012 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. ACLÁRASE el numeral 3º de la sentencia apelada, el cual quedará así:

TERCERO: ANÚLANSE la Liquidación Oficial de Revisión Oficial 4131.1.12.6-2582 del 7 de noviembre de 2007 y la Resolución 05487 del 31 de diciembre de 2008 proferida por la Subdirección Administrativa de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal.

3. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(11) Sentencia del 23 de junio del 2000, Exp. 10070, C.P. Delio Gómez Leyva, reiterada el 23 de agosto de 2002, Exp. 13829, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(12) Sentencia del 12 de abril de 2007, Exp. 15532, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(13) Sentencia del 21 de octubre de 2010, Exp. 17142, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(14) Decreto 523 de 1999. Artículo 11. Formas de notificación de las actuaciones de la administración en los impuestos municipales. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deberán notificarse por correo certificado o personalmente. Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación (D.E. 624/89, art. 565).

(15) Entre otras, ver sentencias de 21 de febrero de 1992, Exp. 3767, C.P. Guillermo Chaín Lizcano y de 3 de diciembre del 2009, expedientes 17111 y 17041, con ponencia de los doctores Martha Teresa Briceño de Valencia y William Giraldo Giraldo, respectivamente.

(16) Sentencias de 7 de junio de 2012, Exp. 18163 y de 5 de julio de 2012, Exp. 18498, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 19 de enero de 2012, Exp. 17578 y de 21 de octubre de 2010, Exp. 17142, M.P. Hugo F. Bastidas Bárcenas, de 19 de mayo de 2011, Exp. 17434, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 27 de agosto de 2009, Exp. 16342, M.P. Hugo F. Bastidas Bárcenas, de 10 de septiembre de 2009, Exp. 17277, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, entre muchas otras.

(17) Folios 75 a 106, cuaderno principal.

(18) Folios 65 a 73, cuaderno principal.

(19) Folios 124 a 130, cuaderno principal.

(20) Folios 19, cuaderno de antecedentes y en la demanda la actora reconoce haber recibido el aviso de citación.

(21) Sentencia de 19 de enero de 2012, Exp. 17578, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.