Sentencia 2009-00553/21365 de junio 15 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 13001-23-31-000-2009-00553-02

Número interno: 21365

Consejera Ponente (E):

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Acción: Nulidad y Restablecimiento del derecho

Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. NIT 900092385-9

Demandado: Departamento de Bolívar

Bogotá, D.C., quince de junio de dos mil dieciséis.

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Bolívar, a través de apoderada judicial contra la sentencia de 29 de abril de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala Especial de Descongestión, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, que dispuso(1):

“1. DECLARAR no probada la excepción de falta de interés para obrar propuesta por la demanda. De conformidad con lo expuesto.

2. DECLARAR la nulidad de los actos administrativos demandados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3. DECLARAR que no le asiste pago alguno a la entidad demandante, y en caso de haberse efectuado pago alguno, la demandada deberá efectuar la respectiva devolución con los respectos intereses moratorios (...).

(...)”.

Antecedentes administrativos

El 21 de septiembre de 2007, el departamento de Bolívar profirió liquidación oficial de aforo(2), por cuanto la entonces empresa Costavisión S.A., hoy EPM Telecomunicaciones S.A. ESP, no cumplió con la obligación de pagar lo correspondiente a la estampilla procultura por los períodos gravables 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, en cuantía de $ 2.451.093.000.

El 18 de enero de 2008, la demandante interpuso recurso de reconsideración contra la referida liquidación(3), el cual fue resuelto por la demandada por Resolución 2 de 14 de enero de 2009(4), a través de la que confirmó el acto recurrido.

En atención a la negativa de la entidad, instauró demandada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos referenciados, ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, radicada bajo el número 200-00190(5), la cual fue asignada por reparto al despacho de la magistrada Norah Jiménez Méndez.

El departamento de Bolívar inició el proceso de cobro coactivo en el que profirió mandamiento de pago, a través de auto 1 de 19 de marzo de 2009(6), por valor de $ 2.451.093.000.

El 21 de abril de 2009(7), la demandante propuso excepciones contra el mandamiento de pago, las cuales concretó en “la falta de ejecutoria del título ejecutivo” y la “interposición de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

La administración departamental en Resolución 4 de 30 de abril de 2009(8), se abstuvo de declarar probadas las excepciones propuestas y, por el contrario continuó con el proceso de cobro coactivo.

Contra la anterior decisión la actora interpuso recurso de reposición(9), el cual fue resuelto de manera negativa, a través de la Resolución 1 de 1º de julio de 2009(10). En consecuencia, dejó en firme el acto recurrido.

La demanda

Pretensiones

UNE EPM Telecomunicaciones S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones(11):

“1. Que se declare la nulidad de la Resolución 4 del 30 de abril de 2009, expedida por la coordinadora de recursos y cobro del departamento de Bolívar, mediante la cual se declaran no probadas las excepciones propuestas por EPM Telecomunicaciones S.A. ESP, contra el mandamiento de pago 1 del 19 de marzo de 2009.

2. Que se declara la nulidad de la Resolución 1 del 1º de julio de 2009, expedida por la coordinadora de recursos y cobro coactivo del departamento de Bolívar - Secretaría de Hacienda, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución 4 del 30 de abril de 2009.

3. Que en consecuencia se declaren probadas las excepciones propuestas por EPM Telecomunicaciones S.A. ESP contra el mandamiento de pago 1 del 19 de marzo de 2009, las cuales están contenidas en el escrito presentado el 21 de abril de 2009 y en el recurso de Reposición del 11 de junio de 2009.

4. Que se ordene la terminación del procedimiento de cobro coactivo contra EMP Telecomunicaciones S.A. ESP.

(...)”.

Normas violadas

La demandante no invocó normas violadas. Sin embargo al hacer referencia a los hechos mencionó las siguientes disposiciones:

• Artículos 29 de la Constitución Política.

• Artículo 38 de la Ley 397 de 1997.

• Artículos 578, 717, 829-4, 831-3 y 831-5, del estatuto tributario.

• Ordenanza 17 de 5 de agosto de 2001.

• Ordenanza 29 de 30 de noviembre de 2001.

• Ordenanza 11 de 19 de agosto de 2006.

• Decreto 177 de 20 de marzo de 2002.

Concepto de la violación

Así como no indicó cuáles eran las normas violadas en la actuación administrativa, tampoco presentó ningún concepto de violación.

Se refirió a los hechos y recordó las consideraciones jurídicas de recurso de reconsideración que interpuso dentro del proceso administrativo.

En el recurso adujo que se pretende dar facultades al gobernador del departamento para determinar el hecho generador, tarifas, bases gravables y demás asuntos relacionados con la estampilla procultura, violando el artículo 338 de la Constitución Política concordante con el artículo 38-2 de la Ley 666 de 2001.

Que en el artículo 5º del Decreto 177 de 2002 el gobernador extralimita sus facultades y la Sentencia C-873 de 2002 dispuso que la competencia tributaria de las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales deben sujetarse a las leyes 666 de 2001 y 397 de 1997.

En relación a la liquidación oficial de aforo afirmó que está viciada de nulidad porque se omitió el procedimiento de imposición de la sanción por no declarar y expedir de manera directa la liquidación de aforo.

Se refirió a las excepciones que interpuso contra el mandamiento de pago 1 de 1º de marzo de 2009, que propuso falta de ejecutoria del título y la interposición de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa.

Se basó la excepción de falta de ejecutoria del título en la disposición contenida en el artículo 831-3 del estatuto tributario porque la liquidación oficial de aforo y la Resolución 2 de 14 de enero de 2009, que sirvieron como título ejecutivo para iniciar el proceso de cobro coactivo, fueron demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y por tanto no se encontraban en firme.

Los actos que sirven de fundamento para expedir el mandamiento de pago se encuentran ejecutoriados cuando las acciones de restablecimiento del derecho se hayan decidido en forma definitiva, como lo establece el numeral 4º del artículo 829 del estatuto tributario, circunstancia que no aplica para el caso concreto, ya que a la fecha está pendiente el fallo en relación con la demanda ordinaria que cursa ante el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Contestación de la demanda

En la oportunidad legal, el departamento de Bolívar, en escrito de contestación a la demanda, solicitó que se ordenara la terminación del proceso de cobro coactivo, para lo cual expuso lo siguiente(12):

Propuso la excepción de “falta de interés para obrar”, por cuanto los actos administrativos sobre los que se solicitó la nulidad, carecen de vigencia ante la nulidad declarada por el Tribunal Administrativo de Bolívar de la Ordenanza 11 de 19 de agosto de 2006, expedida por la Asamblea Departamental de Bolívar que creó la estampilla procultura la cual gravó la actividad de prestación de los servicios de cable e Internet dentro de ese territorio.

Por ello, aunque en la fecha de expedición de los actos administrativos objeto de la presente demanda, se encontraba vigente la ordenanza que sirvió como sustento a la administración, hoy por la referida decisión del tribunal, carecen de sustento legal, y por lo tanto, no tendría efecto alguno los fallos que se profieran al interior de este proceso, pues no existe el hecho generador de la estampilla mencionada.

La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia de 29 de abril de 2014, declaró no probada la excepción propuesta y anuló los actos administrativos demandados(13).

Las razones aducidas en la decisión son las siguientes:

Resaltó que, en efecto, esa corporación ya se pronunció sobre la legalidad de la Ordenanza 11 de 2006, en sentencia de 7 de abril de 2011 a través de la cual declaró su nulidad.

Así mismo, en sentencia de 24 de enero de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2009-00190-00, se declaró también la nulidad de la liquidación oficial de aforo de 21 de septiembre de 2007 y de la Resolución 2 de 14 de enero de 2009, los cuales sirvieron como título ejecutivo para iniciar el proceso de cobro coactivo que ahora se discute.

Se cuestiona el Tribunal si al decretarse la anulación de los actos administrativos que dieron origen al mandamiento de pago 1 de 19 de marzo de 2009, esto es, la nulidad de la liquidación de aforo proferida en contra de la demandante y la que la confirmó, los actos que hoy se demandan; Resolución 4 de 2009 que resolvió las excepciones en contra de este, así como la Resolución 1 de 30 de abril de 2009 que resolvió el recurso de reposición, quedaron sin sustento jurídico.

Se destaca que desaparecieron los fundamentos fácticos y jurídicos de cobro que tuvo la administración, por lo que se produjo el decaimiento de los actos demandados, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Se precisa además que en la sentencia citada, a título de restablecimiento del derecho, declaró que la demandante no es sujeto pasivo de la estampilla procultura, y por lo tanto no está obligada a presentar declaración, ni a pagar suma alguna por dicho concepto. Agrega que en el evento de haberse pagado suma alguna a favor del departamento de Bolívar por dicho concepto, la demandada, deberá devolver dicha suma con los respectivos intereses comerciales.

De manera que resultaría inocuo que la entidad demandada pretendiera iniciar el cobro de la estampilla procultura a la demandante, comoquiera que los actos administrativos constitutivos del título ejecutivo, al contener éste la obligación clara, expresa y exigible fueron declarados nulos por esa corporación, por lo que cualquier cobro que se realizara carece de sustento legal.

Recurso de apelación

La parte demandada, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, en los siguientes términos(14):

Solicitó que se modifique el numeral 3º de la providencia recurrida, en el sentido de declarar que no hay lugar a devolución de sumas de dinero. Adujo que la demandante no efectuó pago alguno de la deuda. Además, el departamento de Bolívar ordenó el desembargo de las cuentas de UNE telecomunicaciones junto con sus rendimiento financieros desde el 13 de diciembre de 2010, tal como se dispuso en la Resolución 3 del mismo mes y año.

Alegatos de conclusión

Las partes no presentaron alegatos de conclusión.

El Ministerio Público(15) conceptuó que se debería confirmar la sentencia recurrida, pues en su parecer, la solicitud elevada por el recurrente no es de recibo por cuanto el tribunal en el punto tercero declaró “que no le asiste pago alguno a la entidad demandante, y en caso de haberse efectuado pago alguno, la demandada deberá efectuar la respectiva devolución con los intereses moratorios”.

Por lo anterior, está claro que la obligación de devolver está sujeta “al caso de haberse efectuado pago alguno”. Por tal razón, si la demandante no pagó, como consecuencia del proceso de cobro activo, sencillamente no le asiste ningún derecho a reclamar devolución alguna y mucho menos surge para la administración departamental ninguna obligación de ese tipo.

Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala resolver si es procedente modificar el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia objeto de apelación, que dispuso “Declarar que no le asiste pago alguno a la entidad demandante, y en caso de haberse efectuado pago alguno, la demandada deberá efectuar la respectiva devolución con los respectos intereses moratorios”.

Sostuvo la demandada que se debe modificar dicho numeral tercero, en el sentido de declarar que no hay lugar a devolución de sumas de dinero, toda vez que el departamento de Bolívar no recibió pago alguno por parte de UNE Telecomunicaciones, y a través de la Resolución 3 de 13 de diciembre de 2010, se ordenó por parte de esa entidad, el desembargo de la cuenta corriente que se encuentra en el Banco de Occidente con el número 405-83368, cuyo titular es la demandante.

Para resolver, es preciso resaltar que de acuerdo con los artículos 170(16) del Código Contencioso Administrativo y 302 y ss. del Código de Procedimiento Civil(17), aplicables por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, determinan que en las sentencias se debe decidir sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan carácter de previas, y estas deberán contener una adecuada motivación luego del examen crítico de las pruebas y los razonamientos legales.

En ese orden, dentro del estudio adelantado por el tribunal de primera instancia, se estableció que, ante la nulidad sobreviniente de los actos administrativos demandados, era necesario determinar que, al tratarse de obligaciones de carácter pecuniario que se ejecutaron a través del proceso de cobro coactivo que ahora se discute, si en dado caso la demandante había pagado suma alguna de dinero, lo correspondiente sería dejar por sentado en la parte resolutiva, que de haberse llevado a cabo alguna erogación que afectara las finanzas de la demandante, lo cual hubiese ocurrido sin estar obligada a ello, la demandada debería realizar la devolución a la que tendría derecho, con los correspondientes intereses a que hubiera lugar.

Así, como dicha decisión estaba sujeta a una condición, esto es, que la demandante hubiera pagado la deuda reclamada por el departamento de Bolívar, total o parcialmente, y dicha situación no se generó en ningún momento, tal como lo ratificó la demandada en la apelación, contra esta tampoco emerge ninguna obligación de devolución, así como tampoco la demandante cuenta con ningún derecho a reclamar pagos no efectuados en perjuicio de la administración.

Sin embargo, la Sala modificará la sentencia para, en su lugar, restablecer el derecho en el sentido de ordenar la terminación del proceso de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares. Este es el restablecimiento del derecho que se deriva de anular los actos administrativos que declaran no probadas las excepciones contra los mandamientos ejecutivos.

En sentencia de 4 de febrero de 2016(18), la Sala precisó que, “... el artículo 170 CCA faculta al juez administrativo para restablecer el derecho y “estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas”. Esto es, esa norma concede un amplio margen al juez para decidir razonablemente cuál es la forma de restablecer el derecho vulnerado por el acto administrativo ilegal. Sobre esto es importante hacer las siguientes precisiones: es cierto que el demandante es el primer llamado a identificar en la demanda la forma en que pretende que se restablezca el derecho que estima vulnerado, pero eso no impide que luego el juez en la sentencia fije la forma de restablecer el derecho. Eso tampoco implica que el juez desconozca el principio procesal de congruencia, que lo obliga a guardar coherencia y decidir conforme con lo pedido en la demanda. No habrá incongruencia cuando el juez administrativo obra conforme con el artículo 170 CCA, que lo faculta para restablecer el derecho en la forma que considere más apropiada. De otra parte, habida cuenta de que el restablecimiento del derecho puede implicar la reparación de perjuicios, debe tenerse en cuenta que el artículo 16 de la Ley 446 de 1998 previó que dentro de cualquier proceso que se surta ante la administración de justicia, la valoración de los daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales. De manera que, conforme con el modelo de reparación integral a que alude el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, el Estado debe reparar el daño causado y, para el efecto, el derecho de la persona que lo haya padecido debe ser restablecido a un punto cercano al que se encontraba antes de la vulneración del derecho y de la ocurrencia del daño.

(...)” (Negrilla y subrayado no son del texto original).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

MODIFÍCASE el numeral tercero de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar de 29 de abril de 2014, el cual quedará así:

3. A título de restablecimiento del derecho ordénase la terminación del proceso de cobro coactivo iniciado por el departamento de Bolívar contra UNE EPM Telecomunicaciones por concepto de estampilla procultura por los periodos 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007 y el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieren adoptado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Magistrados: Martha Teresa Briceño de Valencia—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

1 Folios 109 a 119 del cuaderno 2.

2 (La liquidación oficial no fue allegada por ninguna de las partes al expediente. Se hace referencia a esta porque hace parte de los antecedentes administrativos, y porque es mencionada en la demanda en el folio 64 del cuaderno 1. En la contestación ni se afirma ni se niega como consta a folio 36 del cuaderno 2. Así mismo, ninguna de ellas cuestionó ese hecho).

3 (El recurso de reconsideración no fue allegado por ninguna de las partes al expediente. Se hace referencia a esta porque hace parte de los antecedentes administrativos, y porque es mencionada en la demanda en el folio 64 del cuaderno. En la contestación ni se afirma ni se niega como consta a folio 36 del cuaderno 2. Así mismo, ninguna de ellas cuestionó ese hecho).

4 (La resolución que resolvió el recurso de reconsideración tampoco fue allegada por ninguna de las partes al expediente. Se hace referencia a esta porque hace parte de los antecedentes administrativos, y porque es mencionada en la demanda en el folio 70 del cuaderno. En la contestación ni se afirma ni se niega como consta a folio 36 del cuaderno 2. Así mismo, ninguna de ellas cuestionó dicha afirmación).

5 (La copia de la demanda no no fue allegada por ninguna de las partes al expediente. Se hace referencia a esta porque hace parte de los antecedentes administrativos, y porque es mencionada en la demanda en el folio 71 del cuaderno 1. En la contestación ni se afirma ni se niega como consta a folio 36 del cuaderno 2. Así mismo, ninguna de ellas cuestionó ese hecho).

6 Folios 2 y 3 del cuaderno 1.

7 Folios 5 a 19 del cuaderno 1.

8 Folios 22 y 23 del cuaderno 1.

9 Folios 24 a 47 del cuaderno 1.

10 Folios 48 y 49 del cuaderno 1.

11 Folios 73 a 74 del cuaderno 1.

12 Folios 36 a 38 del cuaderno 2.

13 Folios 109 a 119 del cuaderno 2.

14 Folios 120 a 121 del cuaderno 2.

15 Folios 141 a 142 del cuaderno 2.

16 ART. 170.—Modificado por el art. 38, Decreto Nacional 2304 de 1989: La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas.

17 ART. 302.—Clases de providencias. <Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1º de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral 6) del artículo 627>.
Son sentencias las que deciden sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, y las que resuelven los recursos de casación y revisión.
Son autos todas las demás providencias, de trámite o interlocutorias.
ART. 304.—Contenido de la sentencia. <Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1º de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral 6) del artículo 627> <Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 134 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> En la sentencia se hará una síntesis de la demanda y su contestación. La motivación deberá limitarse al examen crítico de las pruebas y a los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen.
(...) deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir, con arreglo a lo dispuesto en este código.
(...).
ART. 305.—Congruencias. <Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1º de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral 6) del artículo 627> <Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 135 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último.
En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio.

18 Exp. 2009-00233 01 (18551), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.