Sentencia 2009-00572 de abril 26 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González.

Ref.: Expediente 2009-00572-00

Acción de nulidad

Actor: Byron Germán Sangster Infante.

Bogotá, D.C., veintiséis de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala:

En primer lugar, la Sala hace notar que la demanda se admitió como de nulidad y así debe interpretarse, no obstante que el demandante solicitó el restablecimiento del derecho, pues no determinó ni demostró en qué consiste éste y, además, los cargos de violación están circunscritos a la violación de los artículos 9º y 29 de la Constitución Política.

Debe la Sala, en segundo término, pronunciarse sobre la excepción de inconstitucionalidad propuesta por el actor. Al respecto, cabe señalar que dicha excepción será desestimada, dado que está fundamentada en los mismos cargos de violación que se plantean contra el acto administrativo acusado.

El decreto demandado, es del siguiente tenor:

“Decreto 2239 de 1999

(Noviembre 11)

Diario Oficial 43784, de 16 de noviembre de 1999

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 

“Por el cual se reglamenta el procedimiento para la devolución de vehículos hurtados en la República del Ecuador”.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades constitucionales y legales que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a la Ley 6ª de 1971, y

CONSIDERANDO:

Que el 18 de abril de 1990 fue celebrado el Convenio entre Colombia y Ecuador, sobre Tránsito de Personas, vehículos, embarcaciones fluviales y marítimas y aeronaves;

Que el Título Nueve del citado convenio establece el compromiso para los dos países, de permitir la devolución de las embarcaciones o vehículos robados, incautados, abandonados y utilizados como instrumento;

Que para el mejor cumplimiento del convenio, los Ministros de Relaciones Exteriores de los dos países adoptaron el 10 de diciembre de 1992 el “Reglamento de recuperación y devolución de embarcaciones y vehículos”, donde se fija de manera general el procedimiento;

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1047 el 24 de mayo de 1994 publicado en el Diario Oficial 41.373 del 31 de mayo de 1994, mediante el cual se promulgó dicho convenio;

Que en Colombia, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, es la autoridad que tiene a su cargo el servicio, apoyo y control de las operaciones de comercio internacional; así como las facultades de aprehender, decomisar y declarar el abandono de mercancías extranjeras, su administración y disposición;

Que en desarrollo del Convenio de Esmeraldas es necesario fijar el procedimiento que debe seguir la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para el trámite interno de las solicitudes de devolución de vehículos que fueron hurtados o robados en la República del Ecuador,

DECRETA:

ART. 1º—Campo de aplicación. El presente decreto se aplicará para resolver las solicitudes de devolución de los vehículos hurtados, robados o vinculados a secuestro cometido en la República del Ecuador e ingresados posteriormente de manera ilegal al territorio colombiano, cuyo abandono o decomiso se hubiere declarado mediante acto en firme proferido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

La competencia para resolver las solicitudes de devolución la tendrá el Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Los expedientes respectivos serán sustanciados por la División de Investigaciones Especiales de la Subdirección de Fiscalización Aduanera.

Las devoluciones de los bienes a los que se refiere este artículo se harán, mediante resolución motivada, siguiendo el procedimiento previsto en el presente decreto, siempre y cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no hubiere transferido el derecho de dominio y no exista requerimiento de autoridad judicial colombiana sobre los mismos.

ART. 2º—Solicitud y anexos. La solicitud de devolución se formulará a través del consulado ecuatoriano, por el propietario del vehículo o por quien se hubiere subrogado en sus derechos, y deberá contener:

Nombres y apellidos o razón social completos del peticionario; su identificación; dirección de residencia; indicación de la calidad en que actúa (propietario o cesionario de los derechos); la descripción e individualización del vehículo, incluido cualquier dato o característica particular que a juicio del peticionario facilite su identificación, siempre deberá indicarse los números de chasis, motor y serial.

A la solicitud se anexarán los siguientes documentos:

1. Copia de la matrícula, carta de propiedad o documento equivalente, expedido por la autoridad competente, que acredite plenamente la calidad de propietario de la persona natural o jurídica en cuyo favor se solicita la entrega del vehículo.

2. Copia de la denuncia penal por el delito del que derivó la pérdida del vehículo, con la constancia de su presentación dada por la autoridad judicial ecuatoriana competente.

3. Poder debidamente otorgado, si se actúa por intermedio de apoderado.

4. Certificado de existencia y representación legal de la persona jurídica, o documento que haga sus veces, expedido de conformidad con la legislación ecuatoriana, si el peticionario es persona jurídica.

5. Certificado de existencia y representación legal de la compañía que se subrogó en los derechos del propietario del vehículo, si fuere del caso, y

6. Copia del documento mediante el cual el peticionario obtuvo la cesión de los derechos del propietario, si fuere del caso.

PAR.—Los documentos otorgados en el extranjero, deben cumplir las formalidades establecidas en el Código de Procedimiento Civil Colombiano.

ART. 3º—Inadmisión de la solicitud. Cuando la solicitud no reúna los requisitos señalados en este decreto, se inadmitirá para que se subsane dentro de los dos (2) meses siguientes, so pena de tenerse por desistida. El auto inadmisorio indicará claramente las omisiones y contra él procederá únicamente el recurso de reposición.

ART. 4º—Trámite. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la solicitud o del documento que la subsane, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá decretar todas las pruebas que estime pertinentes, para establecer los hechos en que se funda la petición. El término para practicar todas las pruebas será hasta de quince (15) días. Cuando se trate de obtener pruebas en el exterior, el término será hasta de tres (3) meses.

La resolución que resuelva la solicitud de devolución del vehículo deberá proferirse dentro del mes (1) siguiente a la fecha de radicación de la misma, o de aquella en que se subsanó, o del vencimiento del término probatorio, según el caso.

Dicha providencia debe ser notificada a quien intervino como interesado en el proceso que ordenó el decomiso administrativo o declaró el abandono del vehículo. Contra la misma procede el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación.

ART. 5º—Gastos. Los gastos que conlleve la devolución serán de cargo del peticionario. Los gastos de bodegaje del vehículo que el mismo asumirá serán los causados desde la fecha de notificación de la resolución que ordena la devolución hasta su retiro, cuyo pago se acreditará al momento de la entrega del bien.

ART. 6—Entrega del bien. La resolución que ordena la entrega del vehículo autorizará al Administrador de Aduanas o de Impuestos y Aduanas Nacionales, en cuya jurisdicción se encuentre la mercancía para hacer entrega física del bien. El peticionario, con la resolución debidamente ejecutoriada deberá acudir ante dicha administración dentro del mes siguiente a la fecha de ejecutoria.

De la entrega material del vehículo se levantará un acta que suscribirán el administrador, el peticionario y el cónsul ecuatoriano, o su delegado, si estuviere presente, a quien se le citará para tal efecto con la suficiente anticipación; en ella se indicará la Administración de Aduanas o de Impuestos y Aduanas por donde saldrá el bien. La administración correspondiente llevará un registro de los vehículos cuya devolución se ordene en desarrollo del presente decreto.

El bien se entregará en el lugar y condiciones en que se encuentre de conformidad con el acta de aprehensión, salvo el deterioro natural y su salida del territorio nacional se producirá en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la fecha del acta de entrega. La resolución que ordena su devolución amparará el bien dentro del territorio nacional.

ART. 7º—Disposición de la mercancía. Si vencido el plazo señalado en el artículo anterior no se ha solicitado la entrega física, o no se ha producido su salida del territorio nacional, acreditada mediante el registro en la Administración correspondiente, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá disponer del mismo con base en el acto administrativo de decomiso o abandono que ya hubiere proferido y no procederá solicitud de devolución posterior.

ART. 8º—Informes. La Subsecretaría Comercial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, informará al Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia sobre las aprehensiones, decomisos y abandonos de vehículos ecuatorianos, para los efectos previstos por el Convenio de Esmeraldas y su Reglamento del Título Nueve.

Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia en desarrollo de dicho convenio, reportará a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la información sobre los vehículos ecuatorianos que se encuentren en las circunstancias indicadas por el artículo primero de este decreto. Si alguno de los bienes reportados se encontrare a disposición de la DIAN, la subsecretaría comercial informará sobre tal hecho al citado ministerio, para que promueva la localización del propietario, en los términos previstos por el convenio.

Si transcurridos cuatro meses contados a partir de la fecha en que se realizó la comunicación a que se refiere el inciso anterior, no se ha formalizado la solicitud de entrega, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá disponer del vehículo de conformidad con las normas legales vigentes y no procederá su reclamación posterior.

ART. 9º—Transitorio. Las solicitudes presentadas con anterioridad a la vigencia del presente decreto, deberán ser devueltas a sus peticionarios para que se ajusten a las disposiciones aquí establecidas.

ART. 10.—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.

Del texto del decreto acusado se deprende que éste fue expedido por el Gobierno Nacional en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política y con sujeción a la Ley 6ª de 1971, lo que demuestra que es un Decreto Reglamentario Especial de una ley marco.

Sobre la naturaleza jurídica de las leyes marco y los Decretos que las reglamentan, la Corte Constitucional en Sentencia C-608 de 23 de agosto de 1999, dijo lo siguiente:

“Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa.

“La Corte se ha referido al tema en los siguientes términos:

“Es fácil advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de cierto grado de flexibilidad. La técnica en comento combina el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de la política general que se satisface con el decreto.

(...).

“La institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración del legislativo y ejecutivo, así: el primero, señalará al gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación’. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-013, ene. 21/93. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

“Así, pues, a diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como desarrollo de leyes cuadro (art. 150, num. 19) carecen de fuerza legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente atribuida al Congreso. Este agota su actividad al fijar las pautas y directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del gobierno (C.P., art. 189-25), que resulta ser mucho más amplia que la potestad reglamentaria referente al común de las leyes (C.P., art. 189-11), aunque delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas dictadas por el legislador.

(…).

“La Corte,…, ha fijado con claridad los dos ámbitos de competencia —el del Congreso y el del gobierno—, en los siguientes términos:

“Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la Constitución opera respecto de una específica materia una especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De esta manera se garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que son precisamente los que configuran el “marco” dentro del cual se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios trazados por el legislador’. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-510, sep. 3/92. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Esta Sección, por su parte, sobre los decretos reglamentarios especiales de las leyes marco, en sentencia de 2 de octubre de 1997 (Exp. núm. 4431, Actor: Pablo J. Cáceres Corrales y Guillermo Chahín Lizcano, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), señaló:

“De modo que, en términos de competencia, el gobierno, amparado en el artículo 150 - 19 - c) de la Carta, puede expedir disposiciones con igual fuerza normativa de las que hacían parte o estaban contenidas en el régimen de aduanas, emanadas del legislador con anterioridad a la reforma constitucional de 1.968, no obstante que los actos mediante los cuales las expida tengan la condición de decretos reglamentarios. Resulta entonces que se está frente a una potestad reglamentaria especial, distinta de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189 - 11 de la Carta, ya que su efecto reglamentario está referido a las citadas leyes marco.

De esta manera aparece que el gobierno tiene dos tipos de potestad reglamentaria atendiendo su objeto y fuerza normativa, a saber:

a. La que emana del artículo 189, numeral 25, literal c) de la Constitución y que tiene como objeto la reglamentación de las leyes marco, entre ellas las aduaneras, cuyos decretos tienen un ámbito de reglamentación amplio del régimen aduanero, pues sólo están sujetos a las normas generales y dentro de ellas a los objetivos y criterios señalados en la ley marco objeto de reglamentación, sin que ello signifique desplazamiento ni usurpación de funciones o competencias del Congreso de la República en su condición de legislador.

Sobre las implicaciones de la potestad reglamentaria de leyes marco en materia aduanera, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación, dijo lo siguiente:

“...por sus características, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo que la Carta le ha reservado para su regulación jurídica y la fuerza normativa de sus disposiciones es mayor en comparación con la facultad reglamentaria ordinaria, tanto que puede ser vista como una facultad propiamente reguladora en determinadas materias, más que meramente reglamentadora, en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador en lo que se conoce como ley marco…” (Sent., jul. 23/96, exp. S-612, actor Guillermo Vargas Ayala, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa).

b. Y la que deriva del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, que bien se puede calificar como ordinaria, para desarrollar, en orden a su cumplida ejecución, las leyes que se refieran a materias diferentes del régimen de aduanas”.

En la misma sentencia se precisó lo siguiente, sobre el régimen aduanero:

“Lo anterior pone en evidencia que el Gobierno Nacional está facultado por la Constitución para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con las normas que regulan la operación de almacenamiento de mercancías, la cual no cabe duda alguna que hace parte integrante de dicho régimen, no solo por cuanto el claro texto del mandato constitucional no permite inferir que el constituyente de 1991 hubiera tenido intención de poner cortapisas a esta concreta atribución del Presidente de la República, y en razón a que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala como responsable de la obligación aduanera, entre otros, al depositario de la mercancía por las actuaciones que se deriven de su intervención, sino esencialmente, debido a que `... el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías’".

(...).

De allí que además de la sentencia antes citada, en otra sentencia, la Sala expresara que la facultad constitucional de que se habla tiene que verse referida al régimen aduanero visto como “el conjunto de normas jurídicas que rigen la actividad aduanera, la cual a su vez es la que tiene como objeto el control por parte del Estado de las mercancías importadas o exportadas, en orden a asegurar que se cumpla con las exigencias, limitaciones, fines, políticas, etc. establecidas para el efecto, como manifestación de la soberanía de cada Estado sobre su territorio”.

La Sala en sentencia de 15 de junio de 2000 (exp. núm. 5947, Actor: Camilo Cortes Duarte, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa), afirmó lo siguiente, en relación con la facultad de reglamentación del Presidente de la República en materia aduanera:

“… la Sala, recapitulando su jurisprudencia al respecto, reiteró también en la sentencia antes citada que, siguiendo el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política es al Presidente de la República a quien corresponde dictar los reglamentos en materia aduanera, con sujeción a la ley marco, dentro de los cuales se incluyen tanto los aspectos sustanciales, como los procesales del régimen aduanero, y fue así como se trajo el pronunciamiento que sobre el tópico se hizo mediante sentencia anterior a la citada, de 22 de agosto de 1.996, con ponencia del consejero, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, en el sentido siguiente:

“Así las cosas, cabe reiterar que donde la Constitución defiera a la ley determinada regulación, ha de entenderse que tratándose de asuntos propios del régimen aduanero y de comercio exterior y cuyas normas sean de aplicación o ejecución directa por parte de la administración, tal regulación compete al gobierno, mediante reglamentos, de modo que si el punto es la regulación de la tarifa de que se habla, o de los hechos y conductas que en el giro de las importaciones deban ser sancionadas administrativamente, incluyendo las correspondientes sanciones, todo lo cual involucra aspectos sustanciales y procesales del régimen aduanero, ello sólo procede por vía de los comentados reglamentos …(1)”.

De acuerdo con las anteriores consideraciones, el Presidente de la República estaba facultado para expedir el Decreto 2239 de 1999 acusado, por el cual se reglamentó el procedimiento para la devolución de vehículos hurtados en la República del Ecuador, con fundamento en la atribución constitucional contenida en el artículo 189, numeral 25, y con sujeción de la Ley 6ª de 1971. Son estos preceptos, por consiguiente, el verdadero fundamento del acto administrativo acusado.

Tan evidente es ello que al delimitar su campo de aplicación se precisa en su artículo 1º que la razón de su expedición es establecer un procedimiento para resolver las solicitudes de devolución de los vehículos hurtados, robados o vinculados a secuestro cometido en la República del Ecuador e ingresados posteriormente al territorio colombiano, cuyo abandono o decomiso se hubiere declarado mediante acto en firme, expedido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

Al contemplarse la figura de abandono y del decomiso ejecutoriados se parte del supuesto de que se trata de vehículos que han pasado a ser propiedad de la Nación Colombiana.

Para el efecto, es pertinente precisar que por vehículo abandonado se entiende aquél que salió de la posesión del dueño, con o sin uso de violencia, por parte de tercera persona, sin ánimo de apropiación; y, por decomiso, el acto en virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías, respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su presentación, y/o declaración ante las autoridades aduaneras.

En suma, el acto acusado reglamenta un procedimiento interno, unilateral, en materia aduanera, de Colombia, que si bien es cierto propende por el mejor cumplimiento del Convenio de Esmeraldas de 10 de diciembre de 1992, difiere de éste, por cuanto el acto internacional consagra un compromiso de los dos países de permitir la devolución de embarcaciones o vehículos robados, incautados abandonados y utilizados como instrumento.

Por ello, resulta explicable y entendible que en los considerandos del precitado Decreto 2239 se haya precisado que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, es la autoridad que tiene a su cargo el servicio, apoyo y control de las operaciones de comercio internacional, así como las facultades de aprehender, decomisar y declarar el abandono de mercancías extranjeras, su administración y disposición. Igualmente, se puso de presente la necesidad de fijar un procedimiento para el trámite interno que debe seguir la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para tramitar las solicitudes de devolución de vehículos hurtados, robados o vinculados a secuestro cometido en la República del Ecuador.

Las consideraciones enunciadas ponen en evidencia que el acto administrativo acusado fue expedido para reglamentar un procedimiento administrativo interno en Colombia, conforme dice su encabezamiento y que tiene claro respaldo constitucional y legal, razón por la cual se descarta la violación del debido proceso, de los principios del derecho internacional, así como del Convenio de Esmeraldas y su Anexo 9.15, que reglamenta éste, y justifica que no se acceda a las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las súplicas de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. DEVUÉLVASE al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso que no fue utilizada.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de abril de 2013.

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de agosto de 1996, expediente núm. 3481, actor Guillermo Vargas Ayala, Magistrado Ponente. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.