Sentencia 2009-00603/4575-2014 de abril 27 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A

Rad.: 68001-23-31-000-2009-00603-01(4575-14)

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Actor: Raúl Archila Pérez

Demandado: Municipio de Cimitarra - Santander

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho - Decreto 1 de 1984.

Bogotá, D.C., veintisiete de abril de dos mil dieciséis

La subsección conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión —Sala de Asuntos Laborales—, que decidió lo siguiente:

“Primero: Declárase probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, en relación con las pretensiones 3.4 y 3.5 de la demanda, y como consecuencia, declárase inhibida para conocer de fondo sobre estas pretensiones incoadas, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa.

Segundo: Deniéguense las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con los motivos expuestos en el presente proveído.

(…)”.

Antecedentes

El señor Raúl Archila Pérez, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó al municipio de Cimitarra - Santander.

Pretensiones

1. Se declare la nulidad de la Resolución 563 del 22 de septiembre de 2008 por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás acreencias laborales a que tenía derecho con ocasión de la relación laboral existente con el municipio de Cimitarra - Santander.

2. Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se declare que entre el demandante y el municipio de Cimitarra, hubo prestación personal del servicio, subordinación, dependencia y contraprestación, y en tal virtud, se ordene el reintegro a un cargo igual o equivalente al que ocupaba al momento del retiro sin solución de continuidad, así como el pago de todas las prestaciones sociales, tales como: sueldos, primas y bonificaciones, reconocidas a los servidores públicos de la entidad, con los respectivos incrementos de ley.

3. Así mismo, se ordene el ajuste de las cantidades líquidas de dinero que resulten de la condena, conforme al IPC y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA.

Fundamentos fácticos

En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:

1. El demandante se desempeñó como operador de maquinaria pesada, tales como: buldócer, motoniveladora y volqueta, al servicio del municipio de Cimitarra desde el 1º de junio de 1998 hasta el 3 de marzo de 2008, a través de las órdenes y contratos de prestación(1) de servicios números 7º, 8º, 9º, 10, 255, 351.

2. El señor Raúl Archila Pérez indicó que durante el tiempo servido mantuvo una relación de carácter laboral, pues se dieron los requisitos para ello como lo es el pago de salario, la subordinación continuada y la prestación personal del servicio.

3. Manifestó que no le han sido canceladas las prestaciones sociales derivadas de esa relación laboral, por cuanto el municipio de Cimitarra - Santander - le negó la solicitud de su reconocimiento a través de la Resolución 563 del 22 de septiembre de 2008.

Normas violadas y concepto de violación

En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 1º, 2º, 4º, 6º,13, 25, 29, 53, 121, 122, 123 inciso 2º, 124, 125, 126, 209, 315 numeral 1º, 7º y 8º de la Constitución Política. Así mismo, la Ley 244 de 1995 y el Decreto 1950 de 1973.

Como concepto de violación expuso que la demandada vulneró los derechos al trabajo y la igualdad, así como los principios de la supremacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciablidad de los derechos mínimos y el indubio pro operario, toda vez que sin fundamento desconoció derechos prestacionales originados en la relación laboral con el municipio de Cimitarra (Santander).

Argumentó que fue vinculado como operador de maquinaria pesada, tales como buldócer, motoniveladora y volqueta para el mantenimiento de vías veredales, y ocasionalmente para labores de mecánica o auxiliar de servicios generales de la administración, mediante contratos u órdenes de prestación de servicios que esconden una relación laboral legal y reglamentaria: lo que trae consigo el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales correspondientes, las cuales no pueden ser desconocidas por la administración de forma arbitraria.

Señaló que con ocasión de dichos contratos, de forma ininterrumpida y sin solución de continuidad, estuvo bajo las órdenes de la entidad demandada. Igualmente, indicó que la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-555 de 1994, precisó que la entrega libre de energía física o intelectual que una persona hace a otra, bajo condiciones de subordinación, independientemente del acto o de la causa que le da origen, tiene el carácter de relación de trabajo y a ella se le aplicarán las disposiciones legales en materia laboral, con fundamento en la primacía del derecho sustancial sobre el formal.

Contestación de la demanda

— Municipio de Cimitarra (f. 113 a 116)

La parte demandada se opuso a las pretensiones pues consideró que el actor no tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclama, ya que de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Municipio no se derivan los elementos esenciales del contrato de trabajo.

De igual forma, propuso como excepciones las de: i) falta de agotamiento de la vía gubernativa, como quiera que contra la Resolución 563 del 22 de septiembre de 2008 proferida por el alcalde de Cimitarra, no fue interpuesto el recurso de reposición; ii) improcedencia de la acción, toda vez que no es posible acceder a la jurisdicción contenciosa con el fin de que se deriven prestaciones sociales de un contrato de prestación de servicios; y finalmente iii) caducidad, al considerar que el plazo que tenía el actor para interponer la correspondiente acción se encuentra expirado, por cuanto entre la fecha de la resolución demandada y la fecha de la interposición de la demanda han transcurrido más de cuatro meses.

Alegatos de conclusión de primera instancia

Solo intervino la parte demandante (f. 225 a 230), quien reiteró los argumentos expuestos en la demanda, e insistió en la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre la formas, desarrollado por la Corte Constitucional a través de las sentencias C-555 de 1994, C-154 de 1997, C-614 de 2009 y T-556 de 2011.

Advirtió que pese a los contratos u órdenes de prestación de servicios suscritos con el Municipio, el actor desarrolló actividades propias del giro ordinario de la entidad, esto es, el mantenimiento rutinario de las vías, con la obligación de cumplir horario y obedecer las órdenes del Alcalde o Jefe de Personal de forma ininterrumpida por un período aproximado de diez años, lo cual desnaturaliza dichos contratos.

Sentencia apelada

Mediante sentencia proferida el 22 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión —Sala de Asuntos Laborales— dispuso lo siguiente:

i) Declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, en relación con las pretensiones 3.4. y 3.5 de la demanda, y como consecuencia se inhibió para conocer de fondo de las mismas;

ii) Denegó las demás pretensiones de la demanda;

Los fundamentos de dicha decisión, son los siguientes:

Estimó que no se configuró la excepción de caducidad de la acción, puesto que el libelo genitor se presentó ante la jurisdicción ordinaria el día 18 de septiembre de 2008 y es esa fecha la que debe tenerse en cuenta para todos los efectos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 143 numeral 4º del CCA.

De otro lado, al estudiar la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, concluyó que si bien, esta no se configura respecto de la interposición del recurso de reposición contra la resolución demandada, por ser discrecional en los términos de los artículos 50 y 63 del CCA, sí debe declararse probada en relación con la pretensión de reintegro al cargo que ocupaba en el Municipio y el consecuente reconocimiento y pago de todas las prestaciones dejadas de percibir desde el momento de su desvinculación hasta que se haga efectivo el mismo, toda vez que ello no fue solicitado a la administración previo a la presentación de la demanda.

En lo que respecta al fondo del asunto, señaló que en virtud del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades del Estado están facultadas para celebrar contratos de prestación de servicios con el fin de desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las mismas, los cuales se suscribirán con personas naturales cuando las actividades a contratar por un período determinado no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, sin que se generen prestaciones sociales ni acreencias laborales para el contratista.

Sin embargo, de encontrarse probados los elementos de una relación laboral, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, surgirá el derecho a que sea reconocida la relación de trabajo y en consecuencia a título de indemnización se reconozcan el pago de las prestaciones sociales y acreencias laborales, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas.

En el caso sub judice encontró probado que el actor mediante contratos y órdenes de prestación de servicios, se vinculó al municipio de Cimitarra (Santander) como conductor de buldócer y maquinaria pesada, durante los años 2000 hasta el 2007, con el objetivo de realizar actividades de mantenimiento vial. No obstante, consideró que no existe suficiente material probatorio dentro del proceso que demuestre el elemento de la subordinación, pues de los contratos allegados al proceso no se desprende que el demandante se encontrara subordinado a órdenes y horarios en igualdad de condiciones a los demás trabajadores de la entidad.

Resaltó que tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado en sentencias del 18 de noviembre de 2003, radicado IJ-0039, con ponencia del doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, y del 29 de marzo de 2012, número interno: 1146-10, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve, la declaratoria de existencia de un contrato realidad, depende directamente de la actividad probatoria que desarrolle la parte demandante con el fin de desvirtuar la naturaleza contractual del vínculo que mantuvo con la administración.

Conforme a lo expuesto concluyó que el señor Raúl Archila Pérez no aportó suficientes medios de prueba que permitieran acreditar la existencia de los elementos característicos de una relación laboral, escondida bajo la figura de los contratos de prestación de servicio, por lo que no era posible acceder a las pretensiones de la demanda.

Argumentos de la apelación

Dentro de la oportunidad legal, el señor Raúl Archila Pérez presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el que sustentó en lo siguiente:

Expuso que el acto demandado adolece de falsa motivación y desviación de poder, toda vez que a través de este, el municipio de Cimitarra —Santander— pretendió encubrir una situación irregular, como lo es una relación laboral, desconociendo así el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecido en el artículo 53 de la Constitución Política.

Afirmó que de las pruebas allegadas legalmente al proceso se advierte que las labores asignadas al demandante no tienen el rango de formación profesional y que por el contrario, eran de aquellas que podían cumplirse con personal de planta del municipio, máxime cuando para la época de los hechos dicha entidad tenía una secretaría de obras.

De igual forma, señaló que conforme lo dispone el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios versa sobre: a) una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia; b) la autonomía e independencia del contratista y c) la vigencia temporal del contrato. Anotó que dichas circunstancias no se evidencian en el presente asunto pues las funciones asignadas al demandante y la ausencia de independencia del contratista desnaturalizan el contrato de prestación de servicios suscrito por el actor y el municipio de Cimitarra.

Finalmente, arguyó que el fundamento de la sentencia es evasivo y falaz, pues aunque declara probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, no ofrece ningún sustento jurídico claro de dicha decisión.

Alegatos de conclusión

Vencido el término legal ninguna de la partes se pronunció en esta etapa procesal.

Ministerio Público

No hizo manifestación alguna.

Consideraciones

Cuestión previa

Previo a estudiar el fondo del asunto, la subsección se permite aclarar que en el presente proceso la demanda fue presentada en primer término ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (fls. 19 a 30, cdno.1) y admitida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Cimitarra (Santander) mediante auto del 19 de septiembre de 2008 (f. 31, cdno.1).

Ante tal situación, en la contestación de la demanda, el ente territorial accionado propuso la excepción de “falta de jurisdicción y competencia” al considerar que el vínculo del municipio con el demandante se derivaba de un contrato estatal (f. 45, cdno.1). La excepción propuesta fue denegada por parte del Juzgado de conocimiento en la primera audiencia de trámite celebrada el día 4 de marzo de 2009 dentro del proceso ordinario laboral (fls. 67 a 75).

Contra dicha decisión, el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de alzada, el cual fue resuelto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil (Santander) Sala Civil, Familia y Laboral, que revocó la providencia del A quo y declaró probada la excepción de falta de Jurisdicción y Competencia al considerar que el demandante no era un trabajador oficial porque no se dedicaba a labores de construcción y mantenimiento de obras públicas y porque su vinculación se dio a través de contratos estatales (fls. 11 a 23).

En tal virtud, el expediente se remitió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y su conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Santander, quien mediante auto del 23 de abril de 2010 lo admitió y le dio trámite de acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En vista de lo anterior, y teniendo en cuenta que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo avocó su conocimiento sin proponer conflicto de competencias, la subsección considera que la controversia referente a la jurisdicción competente para conocer del presente asunto, se encuentra resuelta y en esa medida, no abordará más el tema. Lo anterior en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia del demandante de manera oportuna y sin dilaciones.

Problema jurídico

El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, se resume en las siguientes preguntas:

1. ¿En el presente caso el demandante agotó la vía gubernativa en relación con las pretensiones relativas al reintegro al cargo que ocupaba y al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el retiro del servicio y hasta el reintegro?

Resuelto el primer problema jurídico la subsección deberá analizar:

2. ¿El señor Raúl Archila Pérez demostró que en la vinculación que tuvo con el municipio de Cimitarra (Santander) a través de contratos de prestación de servicios se configuraron los elementos propios de una relación laboral?

A efectos de dilucidar los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes temas: (i) Agotamiento de la vía gubernativa, (ii) El contrato de prestación de servicios y el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades y; (iii) caso concreto.

1. Agotamiento de la vía gubernativa.

La vía gubernativa es el mecanismo que debe utilizar quien se encuentra inconforme con una decisión o actuación de la administración para debatirla antes de acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

La misma está estatuida para, por un lado, obtener la satisfacción de una pretensión subjetiva y por el otro, para ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, de modo tal que se le permita a la entidad pública revisar la legalidad de los actos que expide con el objeto de que pueda revocarlos, modificarlos o aclararlos antes de acudir a la jurisdicción(2).

En otras palabras, la vía gubernativa es el mecanismo idóneo para que las autoridades administrativas puedan rectificar sus propios errores, antes de que sean objeto de un proceso judicial.

Agotada la vía gubernativa en los términos del artículo 63 del C.C.A, es procedente la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto es un presupuesto procesal necesario para interponerla(3).

Ahora, la jurisprudencia ha señalado que en sede judicial no pueden cambiarse o agregarse nuevas peticiones a las expuestas ante la administración, precisamente porque en la vía administrativa es donde se le solicita a la entidad una decisión sobre una pretensión específica y en tal virtud, la administración solo tiene la oportunidad de pronunciarse respecto de las que le formulan.

Así, debe existir congruencia entre lo pedido en sede administrativa y lo que se solicita en la demanda, lo contrario desconocería la naturaleza y el objeto mismo del agotamiento de la vía gubernativa(4).

1.1 Caso concreto.

Analizada la petición presentada por el señor Raúl Archila Pérez el 6 de agosto de 2008 se pudo determinar que el mismo solicitó al municipio de Cimitarra (Santander), lo siguiente:

“1. Que la alcaldía municipal de Cimitarra se sirva declarar en aplicación de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral, que el señor Raúl Archila Pérez mantuvo desde junio del año mil novecientos noventa y ocho (1998) hasta el día tres de marzo del año dos ocho (sic) (2008) un contrato de trabajo, con el municipio de Cimitarra.

2. (…) se sirva declarar que todo el tiempo laborado (…) como operador de maquinaria, tiene efectos legales para liquidar prestaciones sociales y demás remuneraciones que devenguen los empleados de planta (…).

3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones (…) se sirva reconocer y pagar (…) las prestaciones sociales tales como, cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicio, prima navideña y vacaciones, causadas durante el tiempo que perduro la relación laboral (…).

4. (…) se sirva reconocer y pagar a mi poderdante, las horas extra laboradas, los recargos dominicales y festivos, las bonificaciones, sobresueldos y demás remuneraciones que devenguen los funcionarios de planta (…).

5. (…) se sirva reconocer y pagar a mi poderdante, el valor total los aportes efectuados por este, a la seguridad social en salud y pensiones (…).

6. (…) se sirva reconocer y pagar a mi poderdante, el valor total las pólizas de seguros que tuvo que adquirir (…).

7. (…) se sirva reconocer que la relación laboral (…) fue terminada unilateralmente y sin justa causa (…) y por ende se debe pagar la indemnización por despido injustificado (…)” (fls. 2 a 4, cdno. 1)”.

De lo anterior se concluye que el señor Raúl Archila Pérez no solicitó a la administración en vía gubernativa: (i) El reintegro al cargo que ocupaba u otro equivalente ni; (ii) el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas desde la fecha de retiro hasta su efectivo reintegro.

Ahora, revisado el texto de la demanda, se tiene que en la misma el demandante sí solicitó lo mencionado en el párrafo anterior, tal como se observa en los numerales 3.4 y 3.5 de la misma (f. 85).

Así las cosas, la subsección considera acertada la decisión del Tribunal Administrativo de Santander de declarar la inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto de lo solicitado en los numerales 3.4 y 3.5 del escrito introductor, comoquiera que en sede jurisdiccional no es factible resolver de fondo sobre las pretensiones que no fueron solicitadas ante la administración.

En consecuencia, frente a lo pedido en los numerales 3.4 y 3.5, cabe la declaratoria de la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, pues de otra manera la administración resultaría juzgada y condenada por presuntos derechos que no le fueron reclamados y respecto de los cuales no tuvo oportunidad de pronunciarse.

En conclusión: Se configuró la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa en relación con las pretensiones contenidas en los numerales 3.4 y 3.5 del escrito introductor ya que las mismas no fueron solicitadas ante la administración de forma previa.

2. El contrato de prestación de servicios y el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.

Conforme lo consagrado en el artículo 122 y 125 Constitucionales existen tres formas para vincularse con una entidad pública. La primera de ellas se da a través de una relación legal y reglamentaria y corresponde a los denominados empleados públicos; la segunda por medio de un contrato laboral y cobija los llamados trabajadores oficiales y; finalmente, los contratistas de prestación de servicios, vinculación que ha sido considerada como una relación de naturaleza contractual con el Estado.

Esta última forma de vinculación con el Estado se reguló a través del Decreto-Ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y por la Ley 190 de 1995.

Al respecto, la Ley 80 de 1993 señaló en el artículo 32 lo siguiente:

“ART. 32.—De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación:

(…)

3. Contrato de prestación de servicios.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. (…)”.

Así, los contratos de prestación de servicios: (i) tienen como propósito desarrollar actividades relacionadas con el funcionamiento de la entidad; (ii) solo pueden celebrarse con personas naturales; (iii) las actividades que se contratan no pueden realizarse con personal de planta o deben requerir un conocimiento especializado y; (iv) la suscripción de los mismos no constituye una relación de carácter laboral.

Si bien el artículo 3º de la Ley 80 de 1993 señala taxativamente que “(…) En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable (…)”, tal afirmación, según lo ha considerado la jurisprudencia(5), al ser una presunción legal y no de derecho, puede ser desvirtuada si se logra demostrar que en la práctica encubre una relación de carácter laboral.

Lo anterior en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecido en el artículo 53 Constitucional, el cual debe aplicarse cuando se ha celebrado un contrato de prestación de servicios con el propósito de esconder una relación laboral.

Así las cosas, si se determina que en efecto se configuró una relación de este tipo, en aplicación de dicho principio se debe proteger el derecho al trabajo y las garantías laborales, sin que importe la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal.

Para hacer más fácil la identificación de si se está ante una verdadera relación laboral, conviene citar el pronunciamiento hecho por parte de la Corte Constitucional mediante Sentencia C-154 de 1997 en el cual plasmó las diferencias del contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo. Sostuvo la Corte:

“(…) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquel se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales —contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo— se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales ; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.(…)”(6) (Se subraya).

De acuerdo a lo expuesto y conforme también lo ha señalado en múltiples ocasiones esta Jurisdicción, para que se considere la existencia de una verdadera relación laboral es necesario que se demuestren los elementos esenciales de la misma que son: (i) la prestación personal del servicio; (ii) que por dicha labor se reciba una remuneración o pago y; (iii) que exista subordinación o dependencia respeto de la entidad.

Esta última se refiere en términos generales a que le exijan al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y la imposición de reglamentos.

Ahora bien, al analizar la subordinación, debe mirarse si se está en presencia de ella realmente o si por el contrario se está en presencia de la coordinación necesaria que debe existir para el cumplimiento del contrato suscrito, caso en el cual no puede considerarse la existencia de una relación laboral(7).

La jurisprudencia de esta corporación(8) ha establecido que además de las exigencias citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia en el servicio, y para ello debe acreditar que la labor que desarrolló es inherente a la entidad y que existe similitud o igualdad en las funciones de otros empleados de planta.

En conclusión: Para desvirtuar el contrato de prestación de servicios y demostrar que existe una relación de carácter laboral es menester acreditar: (i) la prestación personal del servicio; (ii) que el mismo sea remunerado; (iii) la existencia de la subordinación y; (iv) el carácter permanente del cargo ocupado.

2.1 Caso concreto.

La parte demandante afirma que mediante los contratos u órdenes de prestación de servicios que celebró con el municipio de Cimitarra (Santander), se desarrolló una relación laboral que debe dar lugar a la indemnización por las prestaciones sociales que no se cancelaron.

Pasará entonces la subsección, a verificar si el actor logró acreditar los elementos configurativos de la relación laboral.

a) La prestación personal del servicio

Pues bien, se acreditó que el señor Raúl Archila Pérez estuvo vinculado con el municipio de Cimitarra (Santander) a través de once contratos u órdenes de prestación de servicios que datan desde el 11 de octubre de 2000 hasta el 10 de diciembre de 2007 según se demostró con los documentos allegados al expediente y con el oficio S.G. núm. 027/013, suscrito por el Secretario General Osmar Mateus Zarate del municipio de Cimitarra (f. 193).

Los contratos suscritos se relacionan a continuación:

Número contratoPlazoTérminoValor
6Del 11 de octubre hasta el 31 de diciembre de 20002 mes$ 3.900.000
7Del 12 de agosto de 2001 hasta el 12 de noviembre 3 mes$ 2.250.000
9Del 12 de noviembre hasta el 26 de diciembre de 20011 mes
14 días
$ 1.100.000
10Del 19 de enero hasta el 18 de abril de 20023 meses$ 1.740.000
11Del 6 de mayo hasta el 5 de junio de 20021 meses$ 580.000
255Del 2 de julio hasta el 1º de septiembre de 20042 meses$ 1.600.000
351Del 2 de septiembre hasta el 1º de diciembre de 20043 meses$ 2.400.000
 Del 21 de enero hasta el 20 de junio de 20055 meses$ 5.100.000
 Del 6 de julio hasta el 5 de diciembre de 20055 meses$ 4.950.000
 Del 25 de enero hasta el 24 de noviembre de 200610 meses$ 9.000.000
 Del 11 de enero hasta el 10 de diciembre de 200711 meses$ 11.550.000

En los contratos el señor Archila Pérez se obligó para con el municipio de Cimitarra (Santander) a prestar el servicio de conductor del bulldozer(9) de la administración municipal (fls. 6 a 16, cuaderno principal). Salvo, en las órdenes números 6, 10 y 11, dentro de las cuales el objeto fue prestar sus servicios personales: “(…) en jornales para el mantenimiento de vías” y “(…) como mecánico de maquinaria”, respectivamente.

De esta manera, para la subsección es claro que para el efectivo cumplimiento del objeto contractual el señor Raúl Archila Pérez debía prestar el servicio de manera personal, lo que no desmintió la entidad demandada, luego, se da por demostrado que se cumplió con este requisito necesario para configurar la relación laboral.

En conclusión: Existió la prestación personal del servicio por parte del señor Raúl Archila Pérez.

b) Remuneración por el servicio prestado.

La prueba de este elemento de la relación laboral, es el valor estipulado en las órdenes de servicios y los contratos suscritos entre el demandante y el municipio de Cimitarra (Santander) (fls. 6 a 169, cdno.1).

Además, se acreditó que dicho valor fue debidamente cancelado por la entidad, según esta misma lo manifiesta en la contestación de la demanda (fl. 114, cdno. 1).

En conclusión: Se encuentra demostrado el segundo elemento de la relación laboral, la remuneración.

c) Subordinación y dependencia.

Revisado el proceso se observa que no existe prueba que permita a la subsección inferir que el demandante debía prestar el servicio dentro de un horario específico, o bajo el cumplimiento de órdenes o el acatamiento de algún reglamento.

Si bien se demostró que prestaba personalmente el servicio en virtud de la labor que debía desarrollar, para la subsección no es posible inferir del contenido de los contratos allegados, el cumplimiento de las obligaciones enunciadas en el párrafo anterior. En efecto, el tiempo para el cumplimiento del contrato en los mismos se señala por meses y días (fls. 6 a 14).

De hecho, la única prueba allegada al expediente relacionada con la ejecución de las órdenes de prestación de servicio y de los contratos son los informes de las actividades realizadas por el señor Archila Pérez de fechas 20 de marzo de 2005 y 28 de marzo de 2006, los cuales fueron suscritos por el mismo demandante y presentados ante el Alcalde Municipal de Cimitarra (fls. 17 y 18 cdno.1). Tales informes solo dan cuenta de las actividades realizadas, empero no demuestran en qué forma, por órdenes de quién y sí las labores se ejecutaron dentro de horarios específicos.

Ahora, es cierto que en los contratos celebrados el 26 de enero de 2006 y el 11 de enero de 2007 (fls. 13 y 14) se estipuló en la cláusula segunda como obligación del contratista cumplir el contrato dentro del cronograma fijado por el Alcalde municipal y por el Supervisor de maquinaria, empero, ello por sí solo no implica una subordinación, puesto que es apenas lógico que la actividad para la cual fue contratado requiriera ser coordinada por el ente territorial, en tanto que la misma depende de otras labores que se realicen en las obras que se pretendan apoyar con la maquinaria, sin que pudiera el demandante prestar su servicio de manera aislada.

Además, la subsección advierte que la prueba que hubiera podido dar claridad sobre este punto era la testimonial, no obstante, y a pesar de que fue solicitada en el escrito de la demanda (f. 91), decretada por el tribunal (fls. 123 y 124) y que se profirió el despacho comisorio correspondiente al Juzgado Promiscuo Municipal de Cimitarra (Santander) (f. 135), la misma no pudo practicarse porque la parte demandante no retiró los oficios de citación respectivos para enviar a los testigos, según lo informó el Juzgado comisionado mediante oficio JSPMCS OFP núm. 0132 visible a folio 147 del expediente.

Se observa entonces que la parte actora no aportó los elementos probatorios necesarios para acreditar que en la ejecución de las órdenes de servicio y los contratos suscritos existió subordinación con respecto al municipio de Cimitarra (Santander).

En conclusión: No se demostró la subordinación.

d) La permanencia en el servicio.

Para demostrar este elemento, según se expuso, es menester acreditar: (i) Que la labor desarrollada es inherente a la entidad y; (ii) que existe similitud o igualdad en las funciones de otros empleados de planta.

En el caso concreto no existe prueba alguna que indique a la subsección que la labor desempeñada por el demandante es propia de las funciones que cumple la entidad regularmente como tampoco que podía cumplirse con funcionarios de planta.

Por el contrario, el material probatorio obrante en el expediente, evidencia que la labor desarrollada por el señor Archila Pérez no se hizo de manera ininterrumpida. En efecto, al verificar las fechas de inicio y terminación de los contratos se avizora que entre los mismos existió un intervalo desde un mes, siete meses y hasta dos años, así:

— Del contrato núm. 6º que finalizó el 31 de diciembre de 2000 y el núm. 7º que inició el 12 de agosto de 2001, transcurrieron siete meses (fls. 6 y 7).

— Del contrato núm. 11 que terminó el 5 de junio de 2002 y el núm. 255 que se suscribió el 2 de julio de 2004, corrieron dos años y un mes (fls. 10 y 11).

— Del contrato núm. 351 que acabó el 1º de diciembre de 2004 y el contrato sin número que se firmó el 21 de enero de 2005, pasaron un mes y 20 días (fls. 2 y 13). Este periodo también transcurrió entre los últimos tres contratos.

Así las cosas, se concluye que la labor desarrollada por el accionante no era permanente dentro de la entidad y que la misma estaba sujeta a la programación de obras en las que se requería la utilización de maquinaria como la que manejaba el señor Archila Pérez.

Finalmente, la subsección tampoco encuentra demostrado que dentro de la planta de personal del municipio existiera el cargo ocupado por el señor Archila Pérez, de modo tal que pudiera considerarse que se incumplió lo consagrado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 en lo referente al mandato en el señalado según el cual, las actividades que se contratan no pueden realizarse con personal de planta.

En conclusión: Tampoco se demostró la permanencia en el servicio por parte del demandante.

Conclusión general:

De acuerdo a lo expuesto, se concluye que el señor Raúl Archila Pérez no demostró que en la ejecución de los contratos u órdenes de prestación de servicios que celebró con el municipio de Cimitarra entre los años 2000 al 2007 existiera subordinación, por tanto, no se configuró la existencia de una relación laboral por ser indispensable la demostración de este elemento propio de la misma.

Además no se acreditó la permanencia en el servicio, conforme lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección.

Decisión de segunda instancia

Por lo expuesto la subsección considera que se impone confirmar la sentencia de primera instancia, proferida el 22 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión -Sala de Asuntos Laborales-, por medio de la cual se declaró la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa en relación con las pretensiones 3.4 y 3.5, y se negaron las demás súplicas, al no demostrarse que entre el actor y el municipio de Cimitarra existió una relación laboral.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia del 22 de agosto de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión -Sala de Asuntos Laborales-, por medio de la cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, en relación con las pretensiones 3.4 y 3.5, y se negaron las demás súplicas de la demanda interpuesta por Raúl Archila Pérez.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

Magistrados: William Hernández Gómez—Gabriel Valbuena Hernández—Luis Rafael Vergara Quintero.

1 Los contratos suscritos el 25 de enero de 2006 y 11 de enero de 2007 no tienen número.

2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil catorce (2014). Rad.: 11001-03-24-000-2007-00342-00. Actor: Laboratorios Bussie S. A. Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio. Referencia: Acción De Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho.

3 Consejo de Estado. Sala de Lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. subsección A. Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón. Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil trece (2013). Rad.: 11001-03-25-000-2011-00141-00(0480-11). Actor: Jacqueline Becerra Becerra. Demandado: Procuraduría General de La Nación. Ver también Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente: Martha Teresa Briceño De Valencia. Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014). Rad.: 15001-23-31-000-2010-01560-01(19713). Actor: Corporación Niños Cantores. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.

4 Sección Segunda, subsección “B”, radicado interno 0880-10, CP Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. subsección A. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil quince (2015). Rad.: 25000-23-25-000-2004-00247-01(1886-12). Actor: José Agustín Mora Torres. Demandado: Unidad Administrativa Especial De Aeronáutica Civil —UAEAC—, Y Como Litisconsorte Necesario Avianca S.A.

5 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. subsección B. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de dos mil catorce (2014). Rad.: 68001-23-33-000-2012-00119-01(2727-13). Actor: Fabio Augusto Hernández Grimaldos. Demandado: Departamento Administrativo De Seguridad – DAS.

6 Corte Constitucional, Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara, Sentencia C-154 de nueve de marzo de 1997, Referencia: Expediente D-1430, Norma acusada: Numeral 3º —parcial— del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 “por la cual se dicta el Estatuto de Contratación Administrativa”.

7 Posición fijada en la decisión de la Sala Plena de esta Corporación del 18 de noviembre de 2003, Radicación IJ-0039, Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, Actora: Maria Zulay Ramírez Orozco.

8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. subsección “B”. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Bogotá D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil doce (2012). Rad.: 41001-23-31-000-2001-00050-01(1187-11). Actor: Eduardo Niño Paredes. Demandado: Municipio De Yaguara, Huila

9 Definida por la real academia española como: “Maquina automóvil de gran potencia, provista de una pieza delantera móvil de acero, que le permite abrirse camino removiendo obstáculos”.