Sentencia 2009-00611 de diciembre 4 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Radicación: 080012331000200900611-01.

Nº Interno: 19353.

Asunto: Acción de nulidad simple.

Demandante: Fabio Londoño Gutiérrez.

Demandado: Municipio de Sabanagrande. Impuesto de alumbrado público.

Bogotá, D.C., cuatro de diciembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandante, la Sala decide sobre la nulidad del Acuerdo 17 de 2002 “por el cual se organiza el servicio de alumbrado público, se definen sus elementos constitutivos, se autoriza al alcalde para entregar en concesión la operación, determinación, mantenimiento y expansión del sistema y cruce de cuentas”.

En concreto, debe resolver si el acuerdo demandado viola el principio de legalidad tributaria en tanto que estableció los elementos del impuesto de alumbrado público sin que estos hubieran sido establecidos en la ley.

La Sala parte de precisar que si bien es cierto que esta corporación, como lo señaló el demandante, durante algún tiempo sostuvo que el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 era inaplicable y que, por tanto, los concejos municipales no contaban con autorización legal para establecer el impuesto sobre el servicio de alumbrado público(4), esa posición fue rectificada desde el año 2009.

Para esos efectos, se tuvo en cuenta que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-504 de 2002, declaró exequible el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 con fundamento en que el artículo 338 de la Carta Política faculta a los concejos municipales para fijar los elementos de los tributos cuya creación autoriza la citada ley.

Para esos efectos, la Corte señaló que:

(…) tal como lo ha venido entendiendo esta corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales.

Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. En Consecuencia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuanto (sic) esta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos.

(…)

Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activos y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.

(…)

Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos —empresas de luz eléctrica y de gas—, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas.

El criterio de la Corte Constitucional fue acogido por la Sala en sentencia del 9 de julio de 2009(5), fallo mediante el que se modificó la posición que durante algún tiempo sostuvo en relación con la potestad impositiva de las entidades territoriales.

Así, a partir de julio 2009 (sic), se retomaron los planteamientos generales que la Sala había expuesto en otra oportunidad sobre el particular, concretamente en la sentencia del 15 de octubre de 1999(6), en la que se precisó que:

(…) en virtud del denominado principio de “predeterminación”, el señalamiento de los elementos objetos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera excluyente y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función indelegable de señalar “directamente” en sus actos: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.

También se acogió de la sentencia citada que,

(…) creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que esta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular.

A partir de lo anterior, la Sala ha reiterado que el artículo 338 de la Constitución Política(7) faculta a los órganos de representación popular de las entidades territoriales para que, por autorización de la ley, fijen los sujetos activo y pasivo, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos cuando la ley que autorizó la creación del tributo no lo hizo(8).

De manera particular, en relación con el impuesto sobre el servicio de alumbrado público, la Sala ha insistido en que los concejos municipales están facultados para definir los elementos del tributo con fundamento en el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y en el artículo 1º de la Ley 84 de 1915(9).

Por lo anterior, se concluye que el Acuerdo 17 de 2002, expedido por el Concejo Municipal de Sabanagrande no es nulo, porque, como se advirtió, fue expedido en ejercicio de las facultades que en materia tributaria le reconoce la Constitución Política a las entidades territoriales y con fundamento en la autorización conferida por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.

En consecuencia, por las razones expuestas, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMESE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.»

(4) Entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia. 11 de diciembre de 2008. Radicación: 250002327000200200929 02. (16243). Actor: Personero Municipal de Zipaquirá – Bernardo Héctor Chinchilla Gutiérrez. Demandado: Municipio de Zipaquirá y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Ligia López Díaz. 17 de julio de 2008. Radicación: 070012315000200500203-01. (16170). Actor: Empresa de Energía de Arauca E.S.P. Demandado: Municipio de Saravena.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia. 09 de julio de 2009. Radicación: 170012331000200600404 02. (16544). Actor: Néstor Fabio Valencia Torres y otro. Demandado: Municipio de Manizales.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Julio Enrique Correa Restrepo. Bogotá, D.C., 15 de octubre de 1999. Radicación: 50422-23-24-000-942622-02. (9456). Actor: Lucy Cruz de Quiñones. Demandado: Concejo Municipal de Medellín.

(7) “ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.

(8) Entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 21 de noviembre de 2012. Radicación: 130012331000200501286-01. (18691). Demandante: Alcides Arrieta Meza. Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 25 de julio de 2013. Radicación: 7600123310002009651 01. (18570). Demandantes: Fernando Yepes Gómez y Diego Fernando Medina Capote. Demandado: Municipio de Jamundí.

(9) Entre otras sentencias: 1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 6 de agosto 2009. Radicación: 080012331000200100569 01. (16315). Actor: Electrificadora del Caribe ESP. Demandado: Municipio de Soledad. 2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 11 de marzo de 2010. Radicación: 540012331000200401079 02. (16667). Demandante: Ernesto Collazos Serrano Demandado: Municipio San José de Cúcuta. 3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: William Giraldo Giraldo. 19 de mayo de 2011. Radicación: 230012331000200700474 01. (17764). Actor: Enrique Vargas Lleras y otro. Demandado: Municipio de San Pelayo. 4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia. 7 de junio de 2011. Radicación: 23001233100020070047301. (17623). Actor: Enrique Vargas Lleras y otro. Demandado: Municipio de San Andrés de Sotavento.