Sentencia 2009-00615 de diciembre 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., once de diciembre de dos mil trece.

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Ref.: Expediente 2009-00615.

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Actor: Monitoring Ltda.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala:

Las excepciones propuestas por la entidad demandada son: “improcedencia de las causales de nulidad” e “Inobservancia por parte de Monitoring Ltda., de los plazos establecidos en las normas de vigilancia y seguridad privada en tanto y en cuanto radicaron la solicitud de renovación de la licencia extemporáneamente”.

Al respecto, ninguna tiene vocación de prosperar, ya que la Sala estima que, estas cuestiones son propias de la causa petendi, es decir, no constituyen excepciones propiamente dichas, pues no tienden a impedir, modificar o extinguir las pretensiones de la actora, por lo que habrá de resolverse con el fondo de la controversia.

Las cuestiones sustantivas objeto de controversia radican en analizar si con lo expuesto en las resoluciones 005512 de 18 de diciembre de 2008, por la cual se niega la renovación de la licencia de funcionamiento a la sociedad actora y 003492 de 4 de junio de 2009, que confirma la anterior, expedidas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, fueron vulneradas las normas constitucionales y legales citadas por la parte actora en su demanda.

La Resolución 005512 de 18 de diciembre de 2008, establece lo siguiente:

“El superintendente de vigilancia y seguridad privada.

En uso de las facultades legales y en especial las conferidas por el Decreto-Ley 356 de 1994 y 2355 de 2006 y,

Considerando:

Que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada mediante Resolución 02441 de agosto 4 de 2005, le renovó la licencia de funcionamiento, por un término de tres (3) años a la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada sin armas denominada Monitoring Ltda., NIT 820.000.708-0, para operar con domicilio principal en Tunja - Boyacá, en la modalidad de vigilancia fija, y móvil, la cual dispuso en su artículo cuarto que regía a partir de su expedición.

Que el señor Andrés Flórez Arguello, identificado con la cédula de ciudadanía 79.157.855, obrando en calidad de representante legal de la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Monitoring Ltda., mediante escrito radicado bajo el número 20391 del 4 de julio de 2008, solicitó la renovación de la licencia de funcionamiento, fuera del término, según el parágrafo 2º del artículo 85 del Decreto-Ley 356 de 1994 el cual establece: “La renovación de la licencia de funcionamiento de que trata este artículo deberá solicitarse a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, sesenta (60) días calendario, antes de la pérdida de la vigencia de la misma.” Motivo por el cual la renovación debe negarse por haberse presentado de manera extemporánea.

Que es función del Superintendencia (sic) de Vigilancia y Seguridad Privada expedir las licencias de funcionamiento, credenciales y permisos a los prestadores de servicios de vigilancia y seguridad privada de conformidad con lo establecido en el artículo 4º numeral 2º del Decreto 2355 de 2006.

(...).

Que el Grupo de Habilitación Empresarial de este organismo en desarrollo de su competencia, una vez efectuado el estudio documental correspondiente, recomendó mediante oficio del 4 de diciembre de 2008, negar la renovación de la licencia de funcionamiento a la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Monitoring Ltda., con NIT. 820.000.708-0, toda vez que la renovación de la licencia fue presentada de manera extemporánea contraviniendo lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 85 del Decreto-Ley 356 de 1994.

(...).

ART. 1º—Negar la renovación de la licencia de funcionamiento a la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada Monitoring Ltda., con NIT. 820.000.708-0, ubicada en la calle 45 Nº 6-25, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de este acto administrativo (...)” (fls. 74 a 75).

Mediante la Resolución 003492 de 4 de junio de 2009, que resolvió el recurso de reposición, confirmó la Resolución 005512 de 18 de diciembre de 2008, en la cual se emplea la misma argumentación del primer acto administrativo impugnado.

Ahora bien las normas en que se fundamentaron los actos administrativos son los decretos leyes 356 de 1994 y 2355 de 2006.

Específicamente en el que se deniega la licencia de funcionamiento, se citan los numerales 2º y 14 del artículo 4º del Decreto 2355 de 2006, los cuales en su orden señalan:

“ART. 4º—Funciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Para el cumplimiento de los objetivos previstos la superintendencia, como ente responsable de dirigir, coordinar y ejecutar las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada que se desarrollen en el territorio nacional, cumplirá con las siguientes funciones:

Funciones de reglamentación y autorización

(...).

2. Expedir las licencias de funcionamiento, credenciales y permisos a los prestadores de servicios de vigilancia y seguridad privada.

(...).

Funciones de vigilancia e inspección.

14. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan el servicio de vigilancia y seguridad privada...”.

Además, el mismo acto administrativo cita el Decreto 356 de 1994, parágrafo 2º, artículo 85, respecto al cual gira, indudablemente el debate, que dispone:

“ART. 85.—Vigencia de la licencia de funcionamiento. La licencia de funcionamiento para los servicios de vigilancia y seguridad privada y las credenciales para asesores, consultores o investigadores se expedirán hasta por un término de cinco (5) años.

(...).

PAR. 2ºLa renovación de la licencia de funcionamiento de que trata este artículo deberá solicitarse a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, sesenta (60) días calendario, antes de la pérdida de vigencia de la misma” (subrayado fuera de texto).

Igualmente, se enuncia el artículo 94 del mismo decreto.

“ART. 94.—Dotaciones. Cuando el personal que integra los servicios de vigilancia y seguridad privada salga con vacaciones, permisos o retiro deberá entregar a la empresa la credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, uniformes y demás elementos dados en dotación.

PAR.—Las credenciales deberán ser devueltas por la empresa a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, cuando se presenten retiros de personal”.

De las normas transcritas, se deduce que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, es la entidad competente no solo para autorizar las licencias de funcionamiento y solicitar las devoluciones de las credenciales por el retiro de personal, sino lo que es más importante, hacer las renovaciones de dichas licencias y “vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan el servicio de vigilancia y seguridad privada”.

De manera que a juicio de la Sala, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, tenía el deber legal de vigilar que la entidad demandante cumpliera con el término previsto en el parágrafo 2º del artículo 85 del Decreto-Ley 356 de 1994, es decir, que la solicitud de renovación de la licencia de funcionamiento fuera presentado dentro de los 60 días calendario, antes de la pérdida de vigencia de la misma.

La entidad demandada, expresa que Monitoring Ltda. no presentó la solicitud de renovación de la licencia de funcionamiento dentro del plazo exigido en el artículo 85 del Decreto-Ley 356 de 1994 y la Resolución 2852 de 2006(1).

Al respecto, obra a folio 11 que la solicitud de renovación de la solicitud de licencia de funcionamiento de la empresa Monitoring Ltda., fue presentada el 4 de julio de 2008. Tal licencia había sido renovada mediante Resolución 024414 de agosto de 2005, expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad privada, la cual fue notificada personalmente el 28 de octubre de 2005, lo que significa que tal acto administrativo adquirió eficacia en la última de las citadas fechas.

Sobre la eficacia de los actos administrativos, la jurisprudencia de esta corporación, ha sostenido:

“De conformidad con la abundante y decantada jurisprudencia de la corporación, bien es sabido, que aunque el acto administrativo nazca a la vida jurídica habiendo cumplido los requisitos de validez, tales como su conformidad con el ordenamiento jurídico superior y con las normas sustanciales especiales, su emisión por el órgano competente y con la observancia del procedimiento correspondiente; ello no significa que goce de eficacia, pues un acto administrativo es eficaz, en la medida en que cumpla con la formalidad posterior a su nacimiento para poderlo hacer efectivo. Tal aptitud surge no solo de su presunción de legalidad, sino además de su publicidad y de su firmeza, elementos a través de los cuales adquiere potencialidad. Concretamente, la publicidad del acto administrativo, se erige como principio rector de carácter constitucional de las actuaciones administrativas; por manera, que se constituye en obligación de la administración ponerlo en conocimiento de sus destinatarios, con el fin de que no solo se enteren de su contenido y lo observen, sino que demás, puedan impugnarlo a través de los recursos y acciones correspondientes. Existen formas varias formas de publicidad del acto administrativo tales como la comunicación, cuando se trata de dar a conocer las decisiones o respuestas que pongan fin a la actuación administrativa iniciada por petición en interés general; la publicación, para dar a conocer los actos administrativos generales o la decisión particular a terceros indeterminados no intervinientes en la decisión administrativa, cuando los pueda afectar en forma directa e inmediata; la ejecución, cuando se trata de decisiones que requieran cumplimiento inmediato”(2).

En idéntico sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional, en los siguientes términos:

“La eficacia del acto administrativo se debe pues entender encaminada a producir efectos jurídicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz. Así mismo, una decisión viciada de nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico superior, puede llegar a producir efectos por no haber sido atacada oportunamente”(3).

De manera que para la Sala, la vigencia es a partir de la fecha de la notificación del acto administrativo, y no desde la fecha de su expedición. Pues la eficacia del acto, según el Código Contencioso Administrativo, se presenta en el momento en que este es publicado o notificado, para efectos de que los interesados se enteren de su contenido y puedan oponerse haciendo uso de los recursos de ley.

Efectuadas las precisiones que anteceden, la Sala entra a analizar los cargos formulados por la actora:

1. Manifiesta que se vulneró el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, ya que en firme y ejecutoriados los actos administrativos se confiere el derecho y el deber de cumplimiento a partir de su notificación.

Al respecto, no es válido el argumento de la administración en cuanto a que la Resolución 02441 de 4 de agosto de 2005, mediante la cual se le había otorgado la renovación de licencia de funcionamiento a la empresa actora, establece que rige a partir de la fecha de su expedición, según su artículo 4º, que dispone:

“ART. 4º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra ella procede el recurso de reposición ante el superintendente de vigilancia y seguridad privada en los términos previstos en los artículos 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo” (subrayado fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, se reitera que la vigencia de la licencia de renovación por tres años, no empezó el 4 de agosto de 2005 y terminó el 4 de agosto de 2008, sino que su comienzo es el 28 de octubre de 2005, fecha en que fue notificada la sociedad demandante, expirando el 28 de octubre de 2008(4), término este último, que la parte actora debió tener presente para el conteo de los 60 días calendario, que establece el parágrafo 2º del artículo 85 del Decreto 356 de 1994.

Lo anterior, a juicio de la Sala, se ajusta a los cánones jurídicos que regulan la eficacia de los actos administrativos, pues en la caso sub examine, la empresa de vigilancia solo podía operar o funcionar una vez notificado el acto de renovación.

Además, la Sala advierte al respecto, que los decretos leyes 356 de 1994 y 2355 de 2006, no contemplan un término de vigencia de la licencia de funcionamiento, es decir no establecen una fecha de inicio ni de terminación de la misma, pues el primero de los nombrados decretos, solo establece el plazo de los 60 días antes de la expiración de la vigencia, para efectos de presentar la solicitud de renovación de la licencia de funcionamiento. Por consiguiente, este cargo tiene éxito de prosperar.

2. Arguye que se violó el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, ya que el 4 de julio de 2008, fecha en que fue solicitada la renovación de la licencia de funcionamiento, la cual fue negada mediante la Resolución 005512 de 18 de diciembre de 2008, no fue tenido en cuenta el memorando 012 de 12 de febrero de 2002, con el que se habían resuelto la dos renovaciones anteriores y, erróneamente aplica el Decreto-Ley 356 de 1994, pues la petición tenía un plazo hasta el 28 de octubre de 2008 para presentarla.

En efecto, a pesar de que el memorando 012 de 12 de febrero de 2002, indicado por la parte actora, no fue allegado al expediente, ni siquiera aparece en el capítulo de pruebas de la demanda, deben tenerse en cuenta las siguientes evidencias:

— La Resolución 5162 de 6 de febrero de 1997 que concedió la licencia de funcionamiento por cinco años a la empresa de vigilancia demandante, la cual obra a folios 4 a 5, en la que consta que la solicitud fue presentada el 21 de noviembre de 1996, y notificada el 13 de febrero de 2002.

— La Resolución 000843 de 2002 que renovó la licencia de funcionamiento por tres años a la empresa de vigilancia demandante, la cual obra a folios 6 a 7, en la que consta que la solicitud fue presentada el 24 de enero y 14 de febrero de 2002, y notificada el 17 de abril de 2002.

— La Resolución 02441 de 4 de agosto de 2005 que renovó la licencia de funcionamiento por tres años a la empresa de vigilancia demandante, la cual obra a folios 8 a 10, en la que consta que la solicitud fue presentada el 23 de marzo y 20 de mayo de 2005, y notificada el 28 de octubre de 2005.

— Memorial del 4 de julio de 2008, de la empresa de vigilancia demandante, que obra a folio 11, donde consta la solicitud de renovación de la licencia de funcionamiento, denegada por la entidad demandada mediante Resolución 005512 de 18 de diciembre de 2008 (fls. 12 a 13).

De las pruebas relacionadas, se observa que entre las fechas de las solicitudes de renovación y las fechas de aprobación de la licencia de funcionamiento de cada uno de los actos administrativos enunciados, transcurrió un tiempo significativo, que demuestra que las fechas que se tuvieron en cuenta fueron las de las notificaciones de los mismos, y no el de las expediciones de tales resoluciones.

Por lo anterior, a juicio de la Sala, la situación jurídica que se venía presentando desde la fecha en que le fue concedida la licencia de funcionamiento a la empresa Monitoring Ltda., fue alterada arbitrariamente por la administración, cuya actitud rompe con el principio de “la confianza legítima”, el cual tiene como objeto “... proteger las expectativas que con sus actuaciones genera la administración en los administrados en situaciones concretas, razonables y con apariencia de legalidad o licitud...”(5) y que es garante de la seguridad jurídica.

La Sala reitera, que la vigencia de la licencia de funcionamiento renovada por tres años, mediante la Resolución 02441 de 4 de agosto de 2005, empezó el 28 de octubre de 2005 y terminó el 28 de octubre de 2008, día este último, que la parte actora debió tener presente para el conteo de los 60 días calendario antes de su expiración, que establece el parágrafo 2º del artículo 85 del Decreto 356 de 1994, en los siguientes términos:

“ART. 85.—Vigencia de la licencia de funcionamiento. La licencia de funcionamiento para los servicios de vigilancia y seguridad privada y las credenciales para asesores, consultores o investigadores se expedirán hasta por un término de cinco (5) años.

(...).

PAR. 2º—La renovación de la licencia de funcionamiento de que trata este artículo deberá solicitarse a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, sesenta (60) días calendario, antes de la pérdida de vigencia de la misma” (subrayado fuera de texto).

Así las cosas, no es de recibo el argumento planteado por la entidad demandada de que la petición fue presentada con 29 días de atraso. Por lo tanto, este cargo también tiene visos de prosperar.

De manera, que para la Sala, es suficiente lo expuesto, para determinar que los actos administrativos deben ser declarados nulos. Razón por la cual, no se requiere del análisis de los demás cargos, para tomar la decisión dirigida a dicho propósito. Además, como restablecimiento del derecho, la administración deberá expedir la renovación de la licencia de funcionamiento a la sociedad actora.

En consecuencia, es del caso decretar la nulidad de los actos administrativos demandados, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 005512 de 18 de diciembre de 2008, por la cual se niega la renovación de la licencia de funcionamiento a la sociedad actora y 003492 de 4 de junio de 2009, que confirma la anterior, expedidas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

2. como restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada expedir la renovación de la licencia de funcionamiento a la sociedad Monitoring Ltda.

3. RECONÓCESE a la doctora María Teresa Lagos Báez, identificada con la cédula de ciudadanía 51.833.674 de Bogotá y portadora de la tarjeta profesional 96.613 del Corte Suprema de la Justicia, la personería jurídica para actuar en este proceso, como apoderada de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en los términos del poder obrante a folio 232 del expediente.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) ART. 36.—“Para la obtención de la licencia de funcionamiento de los servicios de vigilancia y seguridad privada. Los Representantes legales de los servicios de vigilancia para la renovación de la licencia de funcionamiento deben haber cumplido con anterioridad lo siguiente:

(…). PAR.—En cumplimiento del artículo 85 parágrafo 2º del Decreto Ley 356 de 1994, en el evento de presentarse extemporáneamente la solicitud de renovación de la licencia de funcionamiento” se dará lugar a la negación de la misma. En caso de que la solicitud se realice una vez vencida la licencia procederá el rechazo de la petición”.

(2) Sentencia de 21 de noviembre de 2011. Rad. 2002-00728-01(0592-05) Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren Actor: Rodney Mercado Franco, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.

(3) Sentencia C-069/95 23 de febrero de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(4) De manera que no tuvo un retardo de 29 días, como afirma la entidad demandada.

(5) Luis Enrique Berrocal Guerrero, Manual del acto administrativo. Quinta Edición. Librería Ediciones del Profesional. Bogotá, pág. 344.