Sentencia 2009-00619 de agosto 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 050012331000200900619 01 (2371-12)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Luis Alberto Blandón Mejía

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social

Bogotá D.C., veintidós de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

1. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala establecer si el demandante es beneficiario, de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, del reconocimiento de la pensión “gracia”, en atención a los tiempos de servicio acreditados para tal efecto y a la vinculación que ostentó durante los mismos.

Para dilucidar el presente asunto, se impone para la Sala el estudio de las normas que gobiernan dicha prestación.

2. Marco jurídico de la pensión gracia.

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903 que rigió la educación durante la mayor parte del siglo(8).

En consecuencia, un maestro de primaria puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

Posteriormente, con la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero con nombramientos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la consagración legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales que a consecuencia de ello quedó estipulada en la Ley 114 de 1913 como requisito, exigencia que conserva aún su vigencia, pues la citada Ley 116, en su artículo 6º señaló precisamente que tal beneficio se concretaría “...en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan...”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta ley.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos(9).

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación.

Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, quedando perfeccionado desde tal fecha. Implicó además, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación a partir del 31 de diciembre de 1980 pues de ello se trataba, lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso.

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la que el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización,(10) sino que además, buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para estos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además, que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan solo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997 definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida en cuanto a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del que en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que esta contenía. Consideró la Sala Plena en la citada sentencia:

“3. El artículo 15, numeral 2º, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “...otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pre transcrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (art. 15, lit. B, num. 2º, ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia... siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

Lo anterior permite concretar: i) la inexistencia de derecho alguno a la pensión gracia para los docentes nacionales, comoquiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) que la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional —pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación— en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

Ahora, a fin de determinar en cada caso la clase de vinculación que ostenta el personal docente que aspira a acceder a la pensión gracia, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1º definió quiénes son docentes nacionales, y quiénes ostentan vinculación nacionalizada y territorial, así:

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975(11).

Es necesario aclarar entonces, con miras a definir en cada caso el cumplimiento de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, que el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes, no lo determina la ubicación del plantel educativo en donde se presten los servicios, sino el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proceden los pagos laborales respectivos.

Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión “gracia”, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados y la calidad de vinculación que ostenta para acceder efectivamente a dicho beneficio, en tanto quedó establecido contrario a lo expuesto por el recurrente, que son estos los que determinan la procedencia del derecho a la pensión gracia. Para ello se discurre de la siguiente manera:

En primer lugar, da cuenta el plenario que el petente cumplió 50 años de edad el 12 de abril de 2005(12). Ahora, conforme a los certificados de tiempo de servicios allegados se tiene que prestó sus servicios en las siguientes entidades:

VinculaciónNombramientoInstitución educativaTiempo de serviciosTotal
Territorial departamentalDecreto 1189 de 7 de julio de 1980, proferido por el gobernador del departamento de Antioquia (fls. 57-59). Nombramiento docente.
Se le nombra como profesor por 9 horas semanales en el indem “Francisco Antonio Zea” del municipio de Bello, a partir del 3 de junio de 1980.
Desde el 16 de julio de 1980 hasta el 31 de diciembre de 1980.5 meses y 15 días
Territorial departamentalDecreto 1134 de 3 de junio de 1981. Nombramiento docente.
De acuerdo a certificación obrante a folios 6 y 7.
Se le nombra como profesor por horas: 10 semanales en el indem “Francisco Antonio Zea” del municipio de Bello, a partir del 3 de junio de 1981.Desde 1º de junio de 1981 hasta el 15 de mayo de 1983(13).1 año, 11 meses y 14 días.
Departamental - nacionalizadoDecreto 1356 de 12 de julio de 1983, proferido por el gobernador del departamento de Antioquia, (fls. 60-61). Nombramiento docente en educación secundaria.Se le nombra como profesor de tiempo completo en el indem “Fray Julio Tobón” del municipio de El Carmen de Viboral. Allí se indica “Viene como profesor por Horas en el indem Francisco Antonio Zea del municipio de Bello”.Desde el 18 de julio de 1983 hasta el 2 de febrero de 1989.5 años, 6 meses y 14 días.
NacionalizadoDecreto 359 de 3 de febrero de 1989.
De acuerdo a certificación obrante a folios 6 y 7.
De igual manera se indica que este decreto solamente efectúa traslado.
Traslado como docente de tiempo completo en la institución educativa “José Félix de Restrepo Vélez” del municipio de Sabaneta.Desde el 3 de febrero de 1989 hasta el 8 de julio de 2004.15 años, 5 meses y 5 días.
NacionalizadoPor Decreto 0962 de 9 de julio de 2004 dicha institución fue incorporada según se indica a folio 6.Como profesor de tiempo completo.Desde el 9 de julio de 2004 hasta el 18 de enero de 2007.2 años, 6 meses y 9 días.
NacionalizadoPor Decreto Municipal 5 de 19 de enero de 2007. Traslado a la institución educativa María Auxiliadora del municipio de Sabaneta como profesor de tiempo completo, según se indica a folio 141.Se indica que pasa a municipio certificado.Desde el 19 de enero de 2007 hasta el 31 de marzo de 2010.
Es de anotar que según la certificación obrante a folio 141 no es docente activo, pero no indica la resolución a través de la cual se le aceptó la renuncia.
3 años, 2 meses y 12 días.

Como se aprecia según la certificación obrante a folio 141, expedida el 27 de septiembre de 2011, se catalogó al actor como docente inactivo, pero no se indicó la resolución a través de la cual se le aceptó la renuncia. Con ello se tiene que acreditó en total un tiempo de docencia de 29 años, 1 mes y 9 días.

De lo anterior se infiere en primer lugar y de acuerdo con lo expuesto en párrafos precedentes, que el demandante inicialmente prestó sus servicios al departamento de Antioquia en calidad de docente departamental con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues su nombramiento lo suscribió el gobernador departamental sin requerir de la autorización prevista en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Ahora bien, al quedar comprendido en el proceso de nacionalización de la educación, de conformidad con lo dispuesto en el literal A numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el demandante resulta acreedor de una expectativa válida frente al derecho a la pensión gracia, que se concreta con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos señalados en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, en tanto se reservó este derecho únicamente para los docentes territoriales o nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975, antes de la fecha en mención.

Debe precisarse además, que de conformidad con sentencia de esta Subsección de 19 de agosto de 2010(14) y respecto de los servicios docentes prestados en primaria, secundaria y normales por los maestros por horas o de cátedra externa, que estos resultan aptos para ser computados para efectos de la pensión gracia, siempre y cuando se hayan adelantado en la docencia oficial y bajo nombramiento de la entidad territorial correspondiente o nacionalizados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues las normas especiales que regulan la materia no definieron la intensidad horaria o jornada apta para el acceso a dicha prestación, de manera que siempre y cuando se reúnan la totalidad de requisitos legales establecidos para tal efecto y se complete el tiempo de servicios necesario para ello, resulta viable su reconocimiento teniendo en cuenta los servicios prestados bajo dicha modalidad. Sin embargo, en estos casos para el cálculo del tiempo total de servicios a efectos del reconocimiento de la pensión gracia, las horas cátedra laboradas deben ser computadas de manera acumulativa bajo la regla dispuesta para tal efecto respecto de las pensiones ordinarias, en el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985(15).

Ahora, se observa que el actor interrumpió su vinculación inicial y con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 fue nombrado nuevamente como docente por horas por el gobernador departamental mediante Decreto 1134 de 3 de junio de 1981 y luego, a través de Decreto 1356 de 12 de julio de 1983 como docente de tiempo completo.

Resulta necesario aclarar al respecto, que si bien la interrupción del vínculo laboral de un docente no es una causal de pérdida de la expectativa frente a la pensión gracia amparada por la Ley 91 de 1989, pues la normatividad especial que la regula permitió inicialmente computar servicios prestados en diversas épocas, no es menos cierto que, con ocasión de las nuevas vinculaciones posteriores al 31 de diciembre de 1980, en atención a los requisitos legales para su otorgamiento y al mencionado proceso de nacionalización, resultan válidos para acceder a dicho beneficio únicamente los tiempos completados con vinculación de carácter territorial.

En efecto, el artículo 15 numeral 2º de la Ley 91 de 1989 señala, que quienes en virtud de dicho régimen a 31 de diciembre de 1980 “(...) tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos(...)”; asimismo, continúa precisando que “(...) Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. (...)”, de donde se derivan la siguientes afirmaciones: la primera se resume en que, el reconocimiento de la pensión gracia de quienes resultaran beneficiarios de la misma (docentes territoriales y nacionalizados vinculados antes de dic. 31/80) se concretaría únicamente con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 y demás concordantes; y la segunda, que los docentes nacionales o los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 como nacionalizados, al cumplir los requisitos de ley, tan solo serían acreedores de la pensión ordinaria de jubilación, lo que además de la extinción de este beneficio especial, permite concluir para el caso concreto, que los favorecidos con dicha norma que ostentan tiempos discontinuos, es decir, quienes siendo territoriales o nacionalizados antes del 31 de diciembre de 1980 interrumpieron la prestación de sus servicios por renuncia o por cualquier otra causa y posteriormente ingresaron al servicio educativo con una expectativa respecto de este beneficio, deben completar el tiempo de servicios exigido para tal efecto bajo vinculación de carácter territorial, comoquiera que no es válido el reconocimiento de la pensión gracia para quienes se vincularan como docentes nacionales, o nacionalizados en fecha posterior al 31 de diciembre de 1981 y la transición en este caso, no les exime del cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, entre ellos el contenido en el numeral 3º de donde resulta sobreviniente la prohibición de percibir otra pensión o recompensa de carácter nacional.

De acuerdo con lo anterior y del examen de los actos de nombramiento posteriores, Decreto 1134 de 3 de junio de 1981 y Decreto 1356 de 12 de julio de 1983, se tiene, que el actor antes de la fecha señalada en la Ley 91 de 1989, ostentó una vinculación válida para acceder en principio al beneficio de la pensión gracia, situación que se suma a su posterior vinculación por efectos del Decreto 1356 de 12 de julio de 1983, suscrito por el gobernador del departamento de Antioquia.

Si bien es cierto las certificaciones indican que se emitió un Decreto posterior 359 de 3 de febrero de 1989, del cual no se allegó copia, según se aprecia en la certificación obrante a folio 141, este se refirió al traslado del actor del establecimiento educativo “Fray Julio Tobón” de El Carmen de Viboral, para el liceo departamental de Sabaneta del mismo departamento, situación que perduró sin modificaciones hasta el 8 de julio de 2004, cuando se dio inicio al proceso de certificación de la educación para la entidad territorial.

Así, los tiempos de servicios prestados por el demandante, resultan efectivos para acceder al beneficio de la pensión gracia por virtud del ente de donde proviene su nombramiento, motivo por el cual es posible convalidar dichos tiempos para computar el requerido legalmente para acceder a la pensión gracia solicitada.

Al respecto, precisa la Sala que el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes, no lo determina la ubicación del plantel educativo en donde se presten los servicios, sino el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proceden los pagos laborales respectivos.

Significa lo anterior, que en el presente caso el actor reunió los requisitos establecidos legalmente para beneficiarse de la pensión gracia, lo que sin duda impone a la Sala la confirmación del fallo apelado, en los términos señalados por el a quo para el reconocimiento, los cuales no fueron objeto del recurso presentado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia de veintinueve (29) de marzo de dos mil doce (2012) en el proceso instaurado por Luis Alberto Blandón Mejía contra la Caja Nacional de Previsión Social, de conformidad con las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

ACÉPTASE la revocatoria al poder general otorgado al abogado Carlos Arturo Orjuela Góngora, de acuerdo a la Escritura Pública 62 de 11 de enero de 2011, obrante a folio 186-186.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(8) Sentencia C-479 de 1998. Corte Constitucional.

(9) Sentencia de 16 de junio de 1995. Expediente 10665. C.P. Clara Forero de Castro.

(10) Artículos 3º y 4º.

(11) “ART. 10.—En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”.

(12) De acuerdo al registro civil de nacimiento obrante a folios 31 y 32, en el que indica que nació el 12 de abril de 1955.

(13) En cuanto a los efectos fiscales del Decreto 1134 de 3 de junio de 1981, no se aportó copia del mismo, empero se indica en la certificación obrante a folios 6 y 7 que empezaron a surtirse desde el 3 de junio de 1981. En otro sentido la certificación obrante a folio 141 indica que el término empezó a contabilizarse desde el 1º de enero de 1981. Así pues, como el decreto fue suscrito solo hasta el 3 de junio de 1981, sin que se haya allegado tampoco copia del acta de posesión se entenderá que surtió efectos desde la fecha reportada 3 de junio de 1981.

(14) Sección Segunda, Subsección “A”, Radicación 25000 2325 000 2006 08259 01 (2033-2008). Actor: Gloria Inés Dorado Palacios, con idéntico ponente de quien se ocupa de esta providencia.

(15) Ley 33 de 1985. Artículo 1º, PAR. 1º—Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley.