Sentencia 2009-00633 de febrero 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000 23 25 000 2009 00633 01 (1675-11)

Consejero ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Caja de Vivienda Popular

Apelación sentencia

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., siete de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se trata de establecer la legalidad de la Resolución 38 de febrero 2 de 2006, expedida por la gerente general de la Caja de Vivienda Popular, mediante la cual se dio cumplimiento a la Resolución 70 de noviembre 18 de 2005 que resolvió un conflicto de competencia, y se da cumplimiento a un fallo de tutela; en consecuencia, se reconoce una pensión de jubilación convencional, entre otros, al señor Rafael Jesús Campos.

El tribunal de instancia declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por considerar que la resolución acusada no es un acto de carácter definitivo, sino un acto de ejecución. En tales condiciones, antes de analizar el fondo de la controversia, la Sala se pronunciará en relación con la naturaleza del acto administrativo que se acusa.

La Resolución 38 de febrero 2 de 2006 (fls. 2 a 5) se expidió como consecuencia de dos actuaciones previas, una judicial y la otra administrativa, esta última definió que la Caja de Vivienda Popular era la entidad que debía acatar la decisión judicial.

Entre tanto, la actuación judicial que dio origen al acto acusado, consiste en una acción de tutela interpuesta por el señor Rafael Jesús Campos y otros empleados de la Caja de Vivienda Popular, con miras al reconocimiento de la pensión de jubilación en los términos consagrados en la convención colectiva celebrada por dicha entidad con el sindicato de sus trabajadores, que fue resuelta por el Juzgado 38 Civil del Circuito(1) y en cuya parte resolutiva se decidió:

“Segundo. ...ORDENAR al representante legal de la entidad accionada que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, cumpla con las gestiones necesarias para que se aplique la convención colectiva vigente a todos los trabajadores sindicalizados, reconociendo a los petentes, los emolumentos dejados de percibir, desde el 1º de Septiembre de 2002.

Tercero. La protección que esta tutela otorga a los accionantes, se extiende a los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta sentencia a los demandantes, periodo en el cual deberán acudir a la jurisdicción ordinaria laboral para exigir el cumplimiento de la convención colectiva conforme a lo reglado en los artículos 475 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo; si la demanda respectiva no se presenta en ese lapso, las órdenes aquí impartidas perderán su fuerza vinculante al vencer tal término; si la demanda se presenta, deberán respetarse esas órdenes hasta que la decisión del juez laboral quede en firme”.

La orden anterior fue de carácter transitorio, pues sus efectos solo permanecerían durante 4 meses, los cuales se extenderían, en el evento en que el o los interesados iniciaran el proceso ordinario ante el juez competente, para que resolviera de fondo acerca del derecho, caso en el cual se debía mantener la decisión hasta cuando el juez natural resolviera lo pertinente, so pena de suspender los efectos.

Las decisiones judiciales producto de un fallo de tutela deben ser cumplidas al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que establece:

“Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora”.

Lo anterior permite concluir que el acto administrativo acusado es un acto de ejecución, toda vez que no fue la administración, después de hacer un análisis pormenorizado de la situación particular y concreta puesta a su conocimiento, quien definió acerca del derecho que le asistía al demandado o a los otros beneficiarios de ella. En este caso, lo que hizo la administración fue dar cumplimiento, acatar, una orden judicial dada por un juez de la República, quien definió, así sea en forma transitoria, acerca del derecho reclamado mediante una acción de tutela.

Los actos proferidos por la administración, que son susceptibles de control de legalidad por parte de esta jurisdicción, son los que han concluido una actuación administrativa(2), y según lo consagrado en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, se entiende por tales:

“Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”.

El acto administrativo acusado no definió la situación jurídica pensional del demandante, lo que hizo fue acatar la orden judicial que fue la que realmente dispuso el reconocimiento; sin embargo, esa misma decisión judicial, ni siquiera definió en forma definitiva el derecho, sino que sujetó su decisión transitoria a lo que defina el juez natural, en torno al derecho que le puede asistir o no al demandante de acceder a la pensión reclamada.

La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido en reiteradas oportunidades que los actos de ejecución no son susceptibles de control de legalidad, así:

“En ese contexto, advierte la Sala que la decisión acusada es un acto de ejecución, expedido con fundamento en la citada sentencia judicial y precisamente para dar cumplimiento a sus ordenamientos, y por lo tanto, no es objeto de control jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 135 del Código Contencioso Administrativo”(3).

Así también, se ha precisado que los actos de ejecución sólo son susceptibles de control de legalidad, en caso de que la administración al cumplir la decisión judicial hubiera adoptado decisiones adicionales, que constituyan verdaderos actos administrativos, lo que no ocurre en este caso. En los anteriores términos se ha pronunciado esta corporación, en sentencias como la que se trascribe a continuación, en lo pertinente:

“Así, definidos con tal carácter, cabe advertir que, por regla general, según reiterada jurisprudencia de esta corporación(4), los actos de ejecución que se dicten para el cumplimiento de una sentencia judicial o de una conciliación judicial debidamente aprobada, como sucede en este caso, no son actos administrativos definitivos, lo que excluye cualquier análisis o pronunciamiento de fondo en torno a éstos, salvo que la administración, al dar cumplimiento al fallo o al acuerdo conciliatorio, adopte decisiones que constituyan realmente actos administrativos en cuanto a su contenido, en desconocimiento de los mismos”(5).

Así las cosas, como el acto que se acusa solo contiene el acatamiento de lo decidido por el juez de tutela en sentencia de diciembre 6 de 2003 (fls. 9 a 21), mal podría decirse que se trata de un acto administrativo cuya legalidad deba ser analizada por esta jurisdicción, cuando la definición real acerca del derecho le corresponde al juez laboral, ante quien, en efecto, se está tramitando el proceso ordinario(6) correspondiente con miras a decidir si la convención colectiva de trabajadores celebrada entre la Caja de Vivienda Popular y el sindicato de sus trabajadores es aplicable al demandado, para su reconocimiento pensional.

Para la Sala es evidente que en la decisión contenida en el acto acusado no se refleja el análisis legal de la situación planteada, ni se refleja el querer de la administración, sino que es una consecuencia directa del acatamiento de una orden judicial, cuya duración en el tiempo depende de lo que defina el juez natural de la causa que allí se pretende; siendo ello así, la única alternativa con que cuenta la administración, es esperar a que el juez de conocimiento defina en forma a definitiva acerca del derecho reclamado.

En las anteriores condiciones, se confirmará la sentencia recurrida, pues como no se controvierte un acto administrativo de carácter definitivo, no es susceptible de ser analizada su legalidad por esta jurisdicción, lo que implica que se incurrió en una ineptitud sustantiva de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por la Caja de Vivienda Popular contra Rafael Jesús Campos.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Folios 9 a 21.

(2) Según lo previsto en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo.

(3) Sentencia de diciembre 19 de 2005, consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, radicación 25000-23-24-000-2004-00944-01.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, expediente 17.367, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, en la que se reitera: sección primera: sentencias de 7 de febrero de 2008, expediente 11001-03-15-000-2007-01142-01(AC); 27 de julio de 2006, expediente 20001-23-31-000-2003-02048-01; 20 de septiembre de 2002, expediente 25000-23-24-000-2000-0321-01(7764), 21 de febrero de 2002, expediente 66001-23-31-000-1998-0378-01(7193), 26 de octubre de 2000, expediente 5967; 14 de septiembre de 2000, expediente 6314, 4 de septiembre de 1997, expediente 4598, 6 de marzo de 1999, expediente 3.939, y Auto de 19 de diciembre de 2005, expediente 25000-23-24-000-2004-00944-01; Sección Tercera: Sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente 5934, auto de 7 de marzo de 2002, expediente 25000-23-26-000-1999-2525-01(18051), auto de 5 de abril de 2001, expediente 17.872. Y Sala Plena de la Corporación providencias de 31 de marzo de 1998, expedientes C-381 y C-387 de 1998.

(5) Sentencia de febrero 8 de 2012, consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio, radicación 15001-23-31-000-1997-17648-01(20689).

(6) Como consta de folios 170 a 180.