Sentencia 2009-00740 de julio 4 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad.: 08001-23-31-000-2009-00740-01(1994-11)

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: James Jhon Jiménez Jimenez

Demandado: Concejo Distrital de Barranquilla

Autoridades distritales.

Bogotá, D.C., cuatro de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La corporación es competente para conocer de la apelación de la acción de nulidad(1) formulada en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativa y la Sección Segunda y Subsección de conformidad con el Acuerdo 55 de 2003.

2. Problema jurídico.

El problema jurídico que ocupa la atención de la Sala, consiste en determinar si los artículos octavo y décimo del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998, emanado del Concejo Distrital de Barranquilla, referentes a la planta de personal de la contraloría y personería Distrital de Barranquilla, debían cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, particularmente en lo referente al estudio técnico.

Para resolverlo se revisará el acuerdo demandado y las normas aplicables a la carrera administrativa para estas entidades y se determinará la vigencia de las mismas para el momento de la expedición del cuestionado acto. De allí se concluirá, si era o no aplicable la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, y de otro lado, si era un requisito sine qua non para la reforma de la planta de personal, el estudio técnico previo a la expedición del Acuerdo 12 de 1998.

3. Acto demandado.

El Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998, expedido por el Consejo Distrital de Barranquilla, “Por medio del cual se modifican los presupuestos del concejo distrital, personería distrital y Contraloría Distrital de Barranquilla y se dicta la planta de personal de las misma y otras disposiciones”, en sus artículos 8º y 10, dispuso:

“(...).

ART. 8º—De la planta de personal. La planta de personal de la Contraloría Distrital de Barranquilla, a partir del 1º de septiembre de 1998, será la siguiente:

NúmeroDenominaciónSueldoTotalGrado
1Contralor distrital2.547.8252.547.8250
1Contralor auxiliar1.478.3041.478.30421
1Secretario general1.396.1761.396.17620
1Asistente del contralor1.383.6481.383.64819
2Jefe de oficina1.383.6482.767.29619
10Director1.297.62212.976.22018
17Asistente 1 división1.281.19721.780.34917
1Pagador1.281.1971.281.19717
3Auditor 11.264.7713.794.31316
2Asistente1.264.7712.529.54216
3Jefe de departamento1.208.9243.626.77215
12Auditor II1.066.02112.792.25214
6Asistente fiscal II1.066.0216.396.12614
19Asesor793.44038.878.56013
17Asistente div. (g. 12)903.40815.357.93612
3Asistente ofi. (g. 12)903.4082.710.22412
5Jefe de sección900.1234.500.61511
6Auditor III858.0595.148.35410
24Profesional I693.10016.635.8409
28Subauditor620.88817.384.8648
2Asistente fiscal III601.1771.202.3547
IAsistente de dirección601.177601.1777
23Profesional II579.82413.335.9526
6Secretaria ejecutiva579.8243.478.9446
5Operador pantalla456.6322.283.1605
1Aux. Cont. Interno456.632456.6325
17Revisor353.1506.003.5503
21Secretaria353.1507.416.1503
3Aux. De contabilidad353.1501.059.4503
4Aux. Administrativo353.1501.412.6003
1Aux, de gestión353.150353.1503
1Aux. De nómina353.150353.1503
1Conductor ii295.661295.6611
6Aux. Serv. Generales295.6611.773.9661
12Mensajero295.6613.547.9321
1Operador fotocopias338.367338.3672
   219.278.608 

“(...).

ART. 10.—De la planta de personal. La planta de personal de la Personería Distrital de Barranquilla, a partir del 1º de septiembre de 1998, será la siguiente:

NúmeroDenominaciónGradosSueldoTotal
1Personero distrital 2.547.8252.547.825
1Personero auxiliar241.314.0481.314.048
1Secretario general241.314.0481.314.048
1Director241.314.0481.314.048
1Asesor asistente231.272.9841.272.984
3Director221.231.9203.965.760
14Personeros delegados jefes221.231.92017.246.880
5Asistente de dirección211.149.7925.748.960
1Asistente de tesorería211.149.7921.149.792
16Asesor211.149.79218.396.672
44Profesional especializado201.026.60045.170.400
67Asesor19740.08049.585.360
1Secretario ejecutivo181.149.7921.149.792
1Técnico administrativo17870.557870.557
1Profesional universitario16854.131854.131
5Secretario ejecutivo15814.7104.073.550
2Jefe de sección14794.9991.589.998
15Profesional universitario13722.72710.840.905
3Profesional universitario12692.8822.078.646
4Operador de sistemas11581.4662.325.864
1Profesional universitario11581.466581.466
17Profesional universitario10548.6159.326.455
4Secretario07468.1301.872.520
5Aux. Administrativo07468.1302.340.650
1Aux. Administrativo06408.200408.200
50Secretario06408.20020.410.000
3Visitadores06408.2001.224.600
4Aux. Administrativo05381.0741.524.296
3Conductor04367.9341.103.802
3Mensajero03308.801926.403
4Aux. Serv. Generales03308.8011.235.204
1Aux. Administrativo03308.801308.801
5Aux. Administrativo02308.3281.541.640
4Citadores01307.6321.230.528
 TOTALES  216.574.785

(...)”.

El objeto del acuerdo fue modificar los presupuestos del concejo distrital, personería y contraloría distrital y dictar la planta de personal de las mismas entidades. Soportó sus considerandos en la necesidad de racionalizar el gasto, de manera que en el capítulo I, redujo el presupuesto de los gastos de funcionamiento de las entidades citadas y contracreditó tales partidas. En los capítulos II, III y IV hizo referencia a las estructuras de los mismos entes y a su planta de personal y en el V tocó disposiciones generales. Fue publicado el mismo día de su expedición: 31 de agosto de 1998(2).

4. Normas de carrera administrativa.

La Ley 443 de 11 de junio de 1998 en su artículo 3º hizo extensivo el campo de aplicación a los empleados del Estado que prestan sus servicios, entre otras entidades, a la Rama Ejecutiva de los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y sus entes descentralizados, a las corporaciones autónomas regionales, a las personerías, etc., y, en el parágrafo 2º previó, que mientras se expiden las normas de carrera para el personal de las contralorías territoriales entre otros, también ellas serían destinatarias de las disposiciones contenidas en esa ley, con el siguiente tenor literal:

“(...).

ART. 3º—Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y sus entes descentralizados; en las corporaciones autónomas regionales; en las personerías; en las entidades públicas que conforman el sistema general de seguridad social en salud; al personal administrativo de las instituciones de educación superior de todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional de todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas militares y de la Policía Nacional, así como a los de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores. Los empleados a que se refiere el presente artículo se le aplicarán además de la presente ley las disposiciones contenidas en los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 (art. 87 presente ley).

(...).

PAR. 2º—Mientras se expiden las normas de carrera para el personal de las contralorías territoriales, para los empleados de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y para los empleados del Congreso de la República, de las asambleas departamentales, de los concejos distritales y municipales y de las juntas administradoras locales les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley. Los empleados a que se refiere el presente artículo se le aplicarán además de la presente ley las disposiciones contenidas en los Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968, artículo 87 presente ley (resaltado nuestro).

(...)”.

La disposición transcrita nos lleva a la primera conclusión para señalar, que en virtud del principio orgánico, tanto la contraloría como la Personería Distrital de Barranquilla eran sujetos de la Ley 443 de 1998.

Sobre la vigencia de la ley y su aplicación, el artículo 87 ídem(3), dispuso que empezaría a regir a partir de la publicación que se hizo en el Diario Oficial 43320 de 12 de junio de 1998. Lo anterior evidencia que para la fecha de expedición del Acuerdo 12 —ago. 31/98— ya se encontraba gobernado por la Ley de Carrera Administrativa. El artículo 83 ibídem, previó un régimen de transición hasta tanto se expidieran los decretos reglamentarios de la siguiente manera:

“Mientras se expiden los decretos leyes que desarrollen las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 66 de la presente ley y se expiden los decretos reglamentarios de esta ley y de aquellos decretos leyes, continuarán rigiendo las disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa vigentes al momento de la promulgación de esta ley. Texto resaltado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-302 de 1999 (...)”.

El 5 de agosto de 1998 fueron expedidos varios decretos reglamentarios(4) de la Ley 443 del mismo año, entre ellos el 1572 que fue publicado el 10 de agosto ídem en el Diario Oficial 43.358, que reguló entre otros aspectos lo atinente a las modificaciones de la planta de personal y los estudios técnicos. La fecha de esta publicación y su entrada en vigencia lleva a la segunda conclusión que consiste, en que al Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998, le eran plenamente aplicables todas las normas reglamentarias de la Ley de Carrera y en especial la referida al soporte de los estudios técnicos para la reforma de personal, por consiguiente, no es de recibo la argumentación defensiva del corto tiempo que tuvo la entidad para aplicar las normas de carrera para tener como soporte solamente el estudio de costos en que se fundó el acuerdo de sostenibilidad financiera.

Particularmente sobre el tema de reformas de plantas de personal dispuso el artículo 41 la Ley 443 de 1998, que para garantizar la preservación de los derechos de carrera y siempre que implicara supresión de empleos, debía motivarse expresamente, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren. En efecto, señala la norma:

“ART. 41.—Reforma de plantas de personal. Declarado EXEQUIBLE Sentencia Corte Constitucional 370 de 1999. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-994 de 2000.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto. Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-994 de 2000”.

La misma regulación sobre las plantas de personal y los estudios técnicos la reiteró el Decreto Reglamentario 1572 en el artículo 148 así:

“ART. 148.—Las modificaciones a la planta de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren”.

La norma reglamentaria citada en el artículo 149 definió que se entendía por modificación de planta y enunció algunas causales, entre ellas, la de racionalización del gasto público, que fue el fundamento esgrimido en el decreto demandado para modificar la planta de la contraloría y de la Personería Distrital de Barranquilla.

“ART. 149.—Modificado. Decreto 2504 de 1998, art. 7º. Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

(...).

9. Racionalización del gasto público.

(...)”.

Todo lo dicho demuestra que cuando se va a modificar una planta de personal es necesario motivar el acto que así lo ordene por necesidad del servicio o por modernización de la administración, pero cualquiera de estas razones tiene que estar fundada en un estudio técnico que reúna los requisitos previstos en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998:

“1) el análisis de las implicaciones derivadas de la transformación de la misión u objeto social de la institución y de las funciones generales; 2) análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; 3) evaluación de la prestación de los servicios; 4) evaluación de las funciones asignadas a los empleados; 5) cargas de trabajo; y 6) análisis de los perfiles de los empleos”.

Conforme al marco jurídico y conceptual expuesto, la Sala analizará si previo a la expedición del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998, el concejo distrital o cada una de las entidades a las cuales les fue modificada su planta de personal, adelantó el estudio técnico correspondiente.

El recurso de alzada refiere que antes del acuerdo demandado el alcalde mayor de Barranquilla liquidó el presupuesto el 22 de enero de 1998 e hizo reducción del presupuesto de rentas y gastos distritales por medio del Decreto 94 de 10 de marzo del mismo año, dando cumplimiento al convenio de desempeño de 3 de octubre de 1997, suscrito entre el Distrito y la Nación(5).

Dentro del expediente radicado 08-001-23-31-003-1998-01899-00 allegado como prueba trasladada, se encuentran al folio 160, los lineamientos generales para la negociación del acuerdo de reestructuración de pasivos, Ley 550 de 1999, que sirvió de fundamento al acto demandado; sin embargo, debe afirmar la Sala como ya lo hizo la Subsección A en el radicado 0733-2006(6), que tal documento no reemplaza el estudio técnico exigido por las normas de carrera administrativa ya referidas, cuando hay una modificación de la planta.

En efecto, el documento aludido hace referencia al pago de obligaciones laborales con entidades públicas, de seguridad social, financieras, con otros acreedores y además contempla el instructivo, el cálculo de intereses, las fórmulas para tal logro entre otros aspectos, pero no hizo un análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, una evaluación de la prestación de los servicios y de las funciones asignadas, tampoco evaluó los perfiles, las cargas de trabajo y las funciones asignadas a los empleados, lo que da lugar a concluir indefectiblemente que no se cumplió con el requisito legal dispuesto en los artículos 41 de la Ley 443 de 1998, 148 y 149 del Decreto 1572 de 1998.

El ente territorial demandado admite la inexistencia del estudio técnico en las condiciones legales descritas por las normas de carrera, pero lo justifica en que era imposible en los 21 días de diferencia entre el acto acusado y la vigencia del decreto reglamentario hacer los trámites necesarios y, por ello, solicita se tengan como fundamento válido los soportes del convenio de desempeño.

Para la Sala este no es un argumento válido, porque los análisis del plan de desempeño y del estudio técnico de carrera son diferentes, tienen objetivos, requerimientos y análisis diversos, aunque en ningún momento riñen entre sí dado que pueden ser complementarios. Es más, con la claridad que la reducción de presupuesto arrojaba, el concejo distrital, la personería o la contraloría distrital debieron hacer el estudio técnico para establecer de manera certera y adecuada una nueva planta que respondiera a los exigentes desafíos por la obligada reducción de personal y aumento de cargas; lo contrario contribuía a dejar la selección de la nueva planta a la discrecionalidad e inclusive a la arbitrariedad de los gobernantes irrespetando con ello los derechos de carrera y desaprovechando la oportunidad de hacer de cada una de las organizaciones reformadas unas administraciones eficaces y eficientes de acuerdo a los nuevos retos y requerimientos de la sociedad moderna.

En virtud de lo dicho la Sala resuelve el tercer planteamiento, reafirmando que el estudio técnico si es un requisito previo de obligatorio cumplimiento cuando hay modificación de la planta de personal y que en el sub lite igualmente era forzoso porque la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 del mismo año, se encontraban vigentes y así lo exigían.

Así las cosas, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró la nulidad de los artículos octavo y décimo del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998 expedido por el Consejo Distrital de Barranquilla, conforme a lo expuesto en precedencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 2 febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso promovido por James Jhon Jiménez Jiménez, que declaró la nulidad de los artículos octavo y décimo del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998 expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase al tribunal de origen.

La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha».

(1) ART. 181 del Código Contencioso Administrativa.

(2) Fl 14 cdno ppal y 271-275 del cdno. de pruebas.

(3) ART. 87.—Vigencia. “... Esta ley rige a partir de su publicación...”.

(4) Decretos 1567, 1568, 1569, 1570, 1571 entre otros.

(5) Fls. 278-283 cdno. de pruebas.

(6) M.P. Gustavo Gómez A.