Sentencia 2009-00771 de noviembre 25 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 76001-23-31-000-2009-00771-01

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez

Número Interno. 19144

Actor. Corporación Colegio Colombo Británico

Demandado. Municipio de Santiago de Cali

FALLO

Bogotá D. C., veinticinco de noviembre de dos mil catorce

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde a la Sala analizar la legalidad de la actuación del Municipio de Cali frente a la solicitud de devolución del impuesto de industria y comercio pagado por la actora por los bimestres primero a sexto de 2000 y por los años 2001 a 2004.

El Tribunal declaró no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el municipio y anuló el acto administrativo ficto negativo; a título de restablecimiento del derecho, ordenó al municipio la devolución de los valores pagados en exceso, debidamente indexados.

El municipio, en el recurso de apelación, señaló que la actuación administrativa se ajustó al Decreto Municipal 523 de 1999 que fijó el plazo para solicitar las devoluciones y que no ha desconocido los mandatos sustanciales y procedimentales aplicables a esta.

Que el recaudo del impuesto se dio al amparo de un acto administrativo de carácter general que hasta la fecha de su declaratoria de nulidad gozó de firmeza, presunción de legalidad, ejecutividad, ejecutoriedad u obligatoriedad.

Precisó que existía una situación jurídica consolidada porque las declaraciones quedaron en firme a los dos años de su presentación y, por ende, la sentencia no podía afectarla.

Así las cosas, lo primero que debe precisar la Sala es si la administración municipal atendió, en tiempo, la solicitud de devolución presentada por el Colegio o si se configuró el acto ficto negativo; en segundo lugar debe precisar si procedía la devolución del impuesto pagado.

Silencio administrativo negativo

Se denomina silencio administrativo negativo a la omisión de respuesta a una solicitud elevada ante una autoridad administrativa.

De conformidad con lo señalado por el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, arriba transcrito, “Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto.” 

La figura del silencio administrativo negativo busca que el administrado pueda demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que le sea resuelta la situación, sin que deba esperar de manera indefinida una solución al respecto, y de esta manera poderle garantizar la efectividad de sus derechos.

La Corte Constitucional, en sentencia C – 875 de 2011, ha establecido una doble finalidad del silencio administrativo negativo:

“En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración,…” 

El silencio administrativo negativo configura una ficción legal denominada acto ficto o presunto, que no es más que la presunción de una negativa de la administración por el hecho de no haber resuelto la petición; este acto no configura una respuesta, por lo que la Administración no queda eximida de responder, excepto cuando el afectado ha interpuesto los recursos contra dicho acto o cuando habiendo acudido ante la jurisdicción contencioso administrativa, se haya notificado auto admisorio de la demanda.

En los alegatos de conclusión, dice el demandante que yerra el municipio al afirmar que la Administración no ha guardado silencio frente a los argumentos dados por la actora, pues dio contestación a su solicitud por medio de una resolución debidamente notificada y que es objeto de examen.

Observa la Sala que el Colegio interpretó equivocadamente una afirmación hecha por el municipio en la contestación de la demanda; en efecto, dijo el demandado(2):

“Igualmente debe de (sic) tenerse en cuenta que el tema central de discusión versa es (sic) sobre el porque (sic) la Administración Municipal tomó la decisión del silencio negativo, por haber un pronunciamiento sobre cosa juzgada, a través de la Resolución 4131.1.12.6-4530 de diciembre 28 de 2007, por medio de la cual resuelve una solicitud de devolución al (sic) CORPORACIÓN COLEGIO COLOMBO BRITÁNICO, pues no puede pretender la parte actora que en la presente demanda se le de trámite a lo que no fue solicitado o controvertido dentro de todo el procedimiento, pues (sic) claro que la parte actora no hizo uso del recurso de reconsideración que le (sic) procedía al acto presunto por silencio negativo…..” 

Es evidente que el municipio no podía afirmar que con la Resolución 4131.1.12.6-4530 del 28 de diciembre de 2007 había resuelto la solicitud de devolución presentada, posteriormente, el 15 de abril de 2008 y, por el contrario, al final del aparte transcrito se refiere a que no se interpuso el recurso contra el acto presunto negativo, lo que confirma que es de su conocimiento que no resolvió la solicitud de devolución.

Así se evidencia de los siguientes hechos, no controvertidos por el municipio:

El Colegio solicitó la devolución del pago realizado por concepto del impuesto de industria y comercio por los períodos gravables antes citados, junto con los intereses moratorios, en escrito radicado el 15 de abril de 2008.

La entidad demandante indicó que a la fecha de presentación de la demanda, 14 de agosto de 2009, la Administración no había dado respuesta a su solicitud, por lo que había operado el silencio administrativo negativo a que se refiere el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo. Esta afirmación no fue controvertida por el municipio.

Como lo ha indicado la Sala(3), el procedimiento para solicitar y tramitar las devoluciones de los pagos en exceso o de lo no debido es el mismo consagrado para los saldos a favor resultantes en las declaraciones tributarias.

Por lo tanto, se debe atender a lo dispuesto en los artículos 850(4) y siguientes del Estatuto Tributario y el Decreto 1000 de 1997. El artículo 850 del Estatuto Tributario, en el inciso segundo, señala expresamente que la Administración Tributaria debe devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para la devoluciones de los saldos a favor.”

Sobre el término con que cuenta la Administración para efectuar la devolución solicitada, el artículo 855 del Estatuto Tributario, dispone:

“La Administración de Impuestos deberá devolver, previa las compensaciones a que haya lugar, los saldos a favor originados en los impuestos sobre la renta y complementarios y sobre las ventas, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de la solicitud de devolución presentada oportunamente y en debida forma. 

El término previsto en el presente artículo aplica igualmente para la devolución de impuestos pagados y no causados o pagados en exceso.” 

Sobre el término de que se trata, el artículo 239 del Decreto 523 de 1999, del municipio de Santiago de Cali, dispone:

“Requisitos para efectuar la devolución  

El Subdirector Administrativo de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal, ordenará devolver, previa las compensaciones a que haya lugar, los pagos en exceso originados en los impuestos municipales, dentro de los noventa (90) días siguientes a la fecha de la solicitud, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos:…..” 

Advierte la Sala que el decreto municipal aumentó el término de treinta (30) días, señalado en el artículo 855 del Estatuto Tributario, para efectuar las devoluciones, a noventa (90) días, contrariando lo dispuesto en el artículo de la Ley 788 de 2002.

En efecto, el legislador, con el fin de unificar los procedimientos y el régimen sancionatorio, estableció los parámetros que debían seguir las entidades territoriales, es así como en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, dispuso que los municipios y distritos, debían aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional.

Posteriormente, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, precisó que los entes territoriales podían disminuir las sanciones y simplificar los procedimientos consagrados en el Estatuto Tributario

En consecuencia, en vigencia de la Ley 788 de 2002, los municipios y departamentos solo están facultados para simplificar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario y, de no hacerlo, deben aplicar los determinados en el citado estatuto. Por lo tanto, como la norma territorial dispuso un término mayor al establecido en el E.T. para que la Administración resolviera las solicitudes de devolución presentadas por los contribuyentes, desconoció el mandato contenido en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, por lo cual debe inaplicarse por ilegal, de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 383 de 1997.

Teniendo en cuenta que el municipio de Cali no atendió dentro del término de treinta (30) días, otorgado en el artículo 855 del E.T., la solicitud de devolución presentada por el actor, ocurrió el silencio administrativo negativo, que dio nacimiento al acto ficto presunto negativo que agotó la vía gubernativa, dando derecho al Colegio a demandarlo directamente, como en efecto lo hizo.

En consecuencia, se impone la anulación de ese acto presunto y procede la Sala a pronunciarse sobre la mencionada petición.

La Sala ha reiterado que la nulidad de los actos generales decretada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, que son aquellas que se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el fallo(5).

También ha precisado que cuando la situación particular y concreta que se estudia se encuentra sub júdice, se trata de una situación en curso o pendiente, que se ve afectada por la nulidad de las normas, dados los efectos inmediatos de la decisión anulatoria(6).

Debe, entonces, determinar la Sala si en el presente caso la situación jurídica respecto de cada uno de los periodos estaba consolidada, para efectos de la solicitud de devolución de los pagos efectuados por la actora por concepto del impuesto de industria y comercio.

Sobre el término y procedimiento para presentar a la Administración Tributaria la solicitud de devolución de los pagos en exceso o de lo no debido, la Sala ya se ha pronunciado, atendiendo lo dispuesto en el Decreto 1000 de 1997, que reglamentó, en forma parcial el procedimiento de las devoluciones y compensaciones.

Ha dicho la Sección que si bien el artículo 850 del E.T. establece que la administración debe devolver los pagos en exceso o de lo no debido que hayan efectuado los contribuyentes por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, “siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor”, para la solicitud de devolución de los pagos en exceso o de lo no debido no se aplica el término de dos años que las normas tributarias señalan para la devolución de los saldos a favor.

Ha reiterado(7) que si con la solicitud de devolución se pretende probar la inexistencia legal para realizar un pago y, no, establecer un mayor saldo a favor, el trámite que debe seguirse no es el previsto en los artículos 588 y 589 del Estatuto Tributario, que disponen como plazo para solicitar la devolución el de dos años, sino que deben aplicarse los artículos 11(8) y 21(9) del Decreto 1000 de 1997, que disponen que las solicitudes de devolución o compensación por pagos en exceso o de lo no debido deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva establecido en el artículo 2536 del Código Civil(10), esto es, en el término de cinco años, contados a partir del pago efectivo.

El artículo 2536 del C.C. establecía que la acción ejecutiva prescribía en el término de 10 años, pero dicho término fue modificado por el artículo 8 de la Ley 791 del 2002, que lo estableció en 5 años.

En consecuencia debe inaplicarse, por ilegal, el artículo 237 del Decreto Municipal 523 de 1999, que señala que la solicitud de devolución debe presentarse dentro de los dos años siguientes a la fecha del pago porque, como en el caso del artículo 239 del mismo decreto, desconoce el artículo 66 de la Ley 383 de 1997.

Entonces, en el caso concreto, respecto de las declaraciones presentadas por los años 2000 y 2001, el término para solicitar la devolución del impuesto pagado indebidamente era de 10 años, como lo disponía el artículo 2536 del C.C., antes de ser reformado por la Ley 791 de 2002. Para las declaraciones de los años, 2002, 2003 y 2004, el término era de 5 años, pues, para año 2003, cuando se efectuaron los pagos correspondientes, ya regía la modificación efectuada por el artículo 8º de la ley 792 de 2002.

Es un hecho no discutido por las partes, y así lo muestran los antecedentes que obran en el expediente, que el Colegio Colombo Británico presentó y pagó, en el municipio de Cali, las declaraciones correspondientes al impuesto de industria, comercio de los periodos del año gravable 2000 y de los años 2001, 2002, 2003 y 2004, en las siguientes fechas:

Año gravablePresentación y pago declaración privadaPlazo para solicitar la devoluciónValor pagadoFolio
1º del 200022 de marzo de 200022 de marzo de 2010$4.920.0007
2º del 20009 de mayo de 20009 de mayo de 2010$4.873.0008
3º del 200017 de julio de 200017 de julio de 2010$7.405.0009
4º del 200011 de septiembre de 200011 de septiembre de 2010 $ 268.00010
5º del 200010 de noviembre de 200010 de noviembre de 2010$5.468.00011
6º del 200016 de enero de 200116 de enero de 2006$5.287.00012
Año 200120 de mayo de 200220 de mayo de 2012$30.160.00019
Año 200229 de abril de 200329 de abril de 2008$33.249.00020
Año 200329 de abril de 200429 de abril de 2009$36.733.000 23
Año 200429 de abril de 200529 de abril de 2010$41.164.00026
     
 TOTAL PAGADO $169.527.000 

Así mismo, está probado que la solicitud de devolución de la suma pagada de forma indebida por concepto de impuesto de industria y comercio fue presentada el 15 de abril de 2008(11).

Por lo tanto, se está frente a una situación jurídica no consolidada, como quiera que la solicitud de devolución de los pagos realizados, que fue presentada el 15 de abril de 2008, es anterior al vencimiento del plazo con que contaba la actora para reclamar su reintegro.

En consecuencia, no existiendo situación jurídica consolidada, procede la devolución de la suma de $169.527.000, pagada por el Colegio Colombo Británico, por concepto del impuesto de industria y comercio correspondiente a los años 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004.

Respecto de los intereses que deben reconocerse, advierte la Sala que el actor, en la demanda, solicitó el pago de intereses moratorios desde el término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, conforme lo ordenan los artículos 35, 863 y 864 del Estatuto Tributario y 242 del Decreto Municipal de Cali 523 de 1999.

En la sentencia apelada, el Tribunal ordenó la devolución de los valores pagados en exceso por el Colegio Colombo Británico, debidamente indexados, y dispuso que la entidad demandada debía cumplir el fallo bajo los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.

El Municipio, único apelante, se limitó a decir en el recurso que no es esta la instancia para solicitar la devolución de los dineros, ya que el municipio estableció un procedimiento para hacerlo.

El Colegio no manifestó inconformidad sobre este asunto a pesar de que tenía interés para hacerlo, porque en la demanda solicitó el pago de intereses moratorios desde el término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque; por lo tanto, la Sala se abstendrá de estudiar lo referente a este punto.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia motivo de alzada,

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del diez (10) de junio de dos mil once (2011), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la CORPORACIÓN COLEGIO COLOMBO BRITÁNICO contra el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI.

SEGUNDO: Acéptase la renuncia presentada por el abogado Jairo Ramos Acevedo al poder que se le confirió para defender los intereses del municipio de Cali en la presente causa(12).

 Así mismo, líbrese la comunicación establecida en el inciso 4º del artículo 76 del CGP(13).

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

1 Folio 165

2 Folio 162

3 Sentencia 15924 del 28 de febrero de 2008. M.P. Ligia López Díaz.

4 Art. 850. Devolución de saldos a favor.
Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.

5 Sentencias 16404 del 23 de julio de 2009 C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; 17617 del 11 de marzo de 2010 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y 17922 del 16 de junio de 2011 C.P. William Giraldo Giraldo.

6 Sentencia 19593 del 26 de febrero de 2014, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

7 Entre otras, Sentencias 16163 del 24 de julio de 2008, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa; 16577 del 31 de julio de 2009, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia; 17404 del 6 de agosto de 2009, C.P. Dr. William Giraldo Giraldo y 16347 del 3 de septiembre de 2009, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas;

8 Artículo 11. Término para solicitar la devolución por pagos en exceso. Las solicitudes de devolución o compensación por pagos en exceso, deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil.
Para el trámite de estas solicitudes, en los aspectos no regulados especialmente, se aplicará el mismo procedimiento establecido para la devolución de los saldos a favor liquidados en las declaraciones tributarias. En todo caso, el término para resolver la solicitud, será el establecido en el artículo 855 del Estatuto Tributario.

9 Artículo 21. Término para solicitar y efectuar la devolución de pagos de lo no debido. Habrá lugar a la devolución o compensación de los pagos efectuados a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento, para lo cual deberá presentarse solicitud ante la Administración de Impuestos y Aduanas donde se efectuó el pago, dentro del término establecido en el artículo 11 del presente Decreto. La Administración, para resolver la solicitud, contará con el término establecido en el mismo artículo.

10

11 Folio 4

12 Folio 319.

13 De acuerdo con el numeral 6º del artículo 627 del mismo código y el Acuerdo PSAA13-10073 del 27 de diciembre de 2013, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el referido código se implementará en Bogotá a partir del 1º de diciembre de 2015, en lo que atañe a la puesta en funcionamiento del sistema oral y por audiencias, no a cuestiones de procedimiento general.