Sentencia 2009-00827/20655 de marzo 26 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 08001233100020090082702 (20655)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Corporación Universitaria de la Costa - CUC

Demandado: departamento del Atlántico

Fallo

Bogotá, D. C., veintiséis marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala decide sobre la legalidad de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ordenanza 18 de 2006, por los cuales, en su orden, la asamblea del departamento del Atlántico estableció el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable, la tarifa, la causación, el periodo gravable y la declaración y pago de la estampilla pro Hospital Universitario CARI ESP.

Sea lo primero precisar que la Sala modifica la sentencia apelada para, frente a los artículos 2º, 3º, 4º y 6º de la Ordenanza 18 de 2006, estarse a lo resuelto por ella en sentencia de 27 de marzo de 2014(10). Y respecto de los artículos 5º, 7º y 8º ibídem, confirmar la nulidad ordenada por el a quo, según el siguiente análisis:

El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo regula la institución de la cosa juzgada en los siguientes términos:

“ART. 175.—La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios” (resalta la Sala).

De acuerdo con el precepto transcrito, si una sentencia anula un acto administrativo, tiene fuerza de cosa juzgada frente a todo el mundo. Y si no lo anula, también produce cosa juzgada pero únicamente frente a la causa petendi juzgada.

Según la ha definido la Corte Constitucional, la cosa juzgada es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual estas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda debatirse después dentro del mismo proceso ni dentro de otro, entre las mismas partes y que persiga igual objeto(11).

La cosa juzgada, como atributo de las sentencias judiciales, tiene, entonces, como finalidad, conferir estabilidad y firmeza a tales decisiones y evita que un asunto pueda ser sometido o debatido indefinidamente ante la jurisdicción.

Respecto a la Ordenanza 18 de 2006, la Sala recuerda que mediante sentencia de 27 de marzo de 2014 anuló los artículos 2º, 3º, 4º y 6º.

Para declarar la nulidad de los anteriores artículos, la Sala consideró que la asamblea departamental del Atlántico se había extralimitado en sus facultades al fijar el hecho generador de la estampilla Pro Hospital Universitario CARI ESE, puesto que lo había hecho por fuera de los límites establecidos en la Ley 645 de 2001, a la vez que incurrió en la prohibición del artículo 71 numeral 5º del Decreto 1222 de 1986, toda vez que impuso gravamen sobre objetos o industrias gravados con el impuesto de industria y comercio (L. 14/83, arts. 32 y 33).

Sobre el particular, la Sala consideró lo siguiente:

“[…]

1.1. De la confrontación de los artículos 2º, 3º, 4º y 6º de la ordenanza demandada con los artículos 3º y 5º de la Ley 645 de 2001, que en su orden señalan el objeto de la estampilla pro hospitales universitarios públicos y los encargados de adherir y anular las estampillas, es claro que la asamblea departamental del Atlántico desconoció los límites fijados por el legislador.

1.1.1. Mientras la Ley 645 determinó que el hecho generador de la estampilla son las “actividades y operaciones” que se determinen como gravadas, siempre que (i) impliquen la realización de actos en los cuales intervengan funcionarios departamentales y municipales y (ii) se realicen en las respectivas jurisdicciones, en la ordenanza acusada la asamblea departamental estableció que el hecho generador del tributo lo constituye la expedición de “las facturas, los documentos equivalentes a las facturas y en general, cualquier documento que soporte ingresos, que expidan las personas naturales y jurídicas y sus asimiladas en desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios en jurisdicción del departamento del Atlántico”.

1.1.1.1. Es decir, de los condicionamientos señalados en la ley en la que debía fundarse la ordenanza acusada para fijar el hecho imponible de este tributo, tan solo se atendió el de carácter espacial.

1.1.1.2. Obsérvese que en la ordenanza demandada se prevé que el hecho que causa la estampilla es la expedición de la factura que soporte ingresos en desarrollo de actividades industriales, comerciales o de servicios. Expedición que no requiere de la intervención de funcionarios del orden departamental o municipal, toda vez que se trata de un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio, conforme lo señala el artículo 772 del Código de Comercio, modificado por el artículo 1º de la Ley 1231 de 2008.

Entonces, se trata de un documento elaborado por particulares en ejercicio de sus actividades, en los que no interviene el funcionario público.

1.1.1.3. Igual razonamiento se hace respecto del documento soporte que reemplaza a la factura en las operaciones económicas realizadas con no obligados a facturar —documento equivalente— y en general en lo que tiene que ver con cualquier documento de carácter privado que al tenor de la norma demandada “soporte ingresos” de las personas naturales y jurídicas y sus asimiladas en desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios en jurisdicción del departamento del Atlántico.

[…]

1.1.1.5. Adicionalmente, se incurrió en la prohibición señalada en el artículo 71 numeral 5º del Decreto-Ley 1222 de 1986, toda vez que impuso el gravamen sobre objetos o industrias gravados por la ley, en este caso, gravados con el impuesto de industria y comercio (L. 14/83, arts. 32 y 33).

Obsérvese que el hecho generador de la estampilla previsto en el artículo 3º de la ordenanza demandada lo constituye, en general, cualquier documento que soporte ingresos, que expidan las personas naturales o jurídicas y sus asimiladas en “desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios” (se destaca) en la jurisdicción del departamento. Hecho imponible que guarda identidad con el previsto en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983 para el impuesto de industria y comercio, toda vez que éste recae “sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos” (negrillas de la Sala).

Igual razonamiento se hace en relación con la base gravable, toda vez que en el impuesto de industria y comercio se gravan los ingresos propios del contribuyente(12) derivados de la realización directa o indirecta de actividades industriales, comerciales o de servicios en la respectiva jurisdicción (L. 14/83, art. 33)(13); ingresos que también constituyen la base gravable de la estampilla Pro Hospital Universitario CARI ESE, conforme con el artículo 4 de la ordenanza demandada.

[…]

1.1.3. En el caso concreto, es claro que el sujeto pasivo de la estampilla tendrá que estar relacionado con las actividades y operaciones señaladas como hecho gravable, la base gravable será el valor de los hechos a gravar, es decir, las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios, que impliquen la realización de actos en los cuales intervengan funcionarios departamentales y municipales y la causación del tributo se surtirá con la realización del hecho generador.

1.1.4. Por lo tanto, si es ilegal establecer como hecho generador de la estampilla Pro Hospital Universitario CARI ESE la expedición de facturas, documentos equivalentes y en general, cualquier documento que soporte ingresos, que expidan las personas naturales y jurídicas y sus asimiladas en desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios en jurisdicción del departamento del Atlántico (art. 3º), la misma suerte deben correr los demás elementos del tributo señalados en los artículos 2º (sujeto pasivo), 4º (base gravable) y 6º (causación) de la ordenanza demandada.

[…]” (resalta la Sala).

Teniendo en cuenta que la Sala anuló los artículos 2º, 3º, 4º y 6º de la Ordenanza 18 de 2006 por las razones que anteceden y que el fallo ejecutoriado de esta hace tránsito a cosa juzgada, la Sala se está a lo resuelto en la sentencia citada.

Frente a los artículos 5º, 7º y 8º ibídem que establecieron, en su orden, la tarifa, el periodo gravable y la declaración y pago de la estampilla, la Sala reitera que al ser nulo el hecho generador de la estampilla, como lo dispuso la sentencia de 27 de marzo de 2014(14), la misma suerte corren los demás elementos esenciales de este gravamen, así como las disposiciones que regulan la manera de liquidarlo y pagarlo(15). En consecuencia, se mantiene la nulidad de los citados artículos.

En suma, se modifica el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada. En su lugar, frente a los artículos 2º, 3º, 4º y 6º de la Ordenanza 18 de 2006 se está a lo resuelto en la sentencia de 27 de marzo de 2014. Y se anulan los artículos 5º, 7º y 8º ibídem. En lo demás, se confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE el numeral 2º de la parte resolutiva de la sentencia apelada. En su lugar, dispone:

2. En relación con los artículos 2º, 3º, 4º y 6º de la Ordenanza 18 de 2006, ESTÉSE a lo resuelto en sentencia de 27 de marzo de 2014, proferida por la Sala dentro del proceso 080001-23-31-000-2010-00990-02(20211) y ANÚLANSE los artículos 5º, 7º y 8º de la citada ordenanza.

En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha”.

(10) Expediente 20211, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(11) C-552 de 2009.

(12) Ver sentencia del 7 de junio de 2012, Expediente 2006-03068-02 (17682), C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia, en la que se cita la sentencia del 25 de abril de 1997, Expediente 7829, C. P. Germán Ayala Mantilla.

(13) “El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: Devoluciones ingresos proveniente de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios”.

(14) Expediente 20211, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(15) Sentencias de 4 de junio de 2009, Expediente 16086, C. P. William Giraldo Giraldo y de 27 marzo de 2014, Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Expediente 20211.