Sentencia 2009-00855 de febrero 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 08001-23-31-000-2009-00855-01

Demandante: Rodrigo Pombo Cajiao

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla

Asunto: Nulidad simple - Sentencia de segunda instancia.

Consejera Ponente:

Dra. Rocío Araújo Oñate

Bogotá D.C., veintidós de febrero de dos mil dieciocho.

«EXTRACTOS: II. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y con el numeral 1º del Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del citado acuerdo, el despacho del dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia.

2. Cuestión previa.

Antes de resolver el recurso de apelación interpuesto se evidencia, que el señor Rodrigo Pombo Cajiao, en su calidad de demandante, confirió poder especial a la abogada Sara Helena Trujillo Hernández para que lo representara en el presente proceso, motivo por el cual se reconocerá personería jurídica a dicha profesional del derecho en los términos del poder visible a folio 12 del cuaderno 2 del expediente.

3. Problemas jurídicos.

Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la providencia del 6 de abril de 2011 del Tribunal Administrativo del Atlántico, para lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos:

3.1. ¿Cuáles son las normas cuya validez debe analizarse en virtud del ejercicio de la acción de simple nulidad por parte del señor Rodrigo Pombo Cajiao?

3.2. ¿La exigencia contenida en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política, consistente en establecer respecto a la fijación de tasas, “el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto”, resulta aplicable a los artículos 147 y 148 del Acuerdo 030 de 2008?

4. Sobre los conceptos de tasa, sistema y método del artículo 338 Constitucional.

Antes de proceder a la resolución de los problemas jurídicos planteados, es pertinente tener en cuenta algunas consideraciones de la Corte Constitucional sobre los conceptos de tasa, método y sistema a que hace alusión el artículo 338 de la Constitución Política, en tanto los mismos están estrechamente relacionados con los motivos de inconformidad del actor.

En tal sentido, resultan ilustrativos los siguientes apartes de la Sentencia C-1171 de 2005, en la que luego de precisarse que en el sistema fiscal colombiano pueden identificarse tres tipos de tributos a saber, los impuestos, las tasas y las contribuciones, se procedió a destacar los aspectos más relevantes de los mismos a fin de diferenciarlos:

“A partir de los textos constitucionales y legales y de la doctrina se ha señalado en este sentido que los impuestos:

— Se cobran indiscriminadamente a toda persona y no a un grupo social, profesional o económico determinado.

— No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente.

— Una vez pagado, el Estado dispone de él conforme a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente.

— Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva.

— Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.

— No se destinan a un servicio público específico, sino al tesoro público en general, para atender todos los servicios necesarios.

En cuanto a las contribuciones parafiscales(14), se ha señalado que:

— Tienen carácter obligatorio;

— Afectan sólo a un grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados;

— No hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación concreta y específica;

— Cuando tales recursos son administrados por órganos que forman parte del presupuesto General de la Nación, se incorporan al mismo pero únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un capítulo aparte de las rentas fiscales.

A su vez se ha dicho que se denomina “tasa” a un gravamen que cumpla con las siguientes características:

Constituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla;

Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio;

Ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales;

Un ejemplo típico son las tarifas de los servicios públicos.

La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado(15).

También suele explicarse que las tasas se diferencian de los impuestos en cuanto contrariamente a éstos no guardan relación directa e inmediata con un servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues quienes las pagan tienen la posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o servicio y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas generales como en el caso de los impuestos(16)(17) (destacado fuera de texto).

En el mismo fallo, la Corte Constitucional en cuanto a los términos de sistema y método contenidos en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política destacó lo siguiente:

“16. El anterior recuento jurisprudencial demuestra que no ha sido fácil precisar el alcance de los términos “sistema” y “método”, particularmente en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos, delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de tasas y contribuciones especiales. Sin embargo, la Corte considera que a partir de esta la Sentencia C-1371 de 2000(18) es posible armonizar dichos conceptos de manera que el artículo 338 de la Constitución sea interpretado a la luz del principio de efecto útil de las normas.

Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.

Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas.

En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes”(19). Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución.

Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria.

17. Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.

Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.

Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios.

18. Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas retóricas sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de carácter material. Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a cualquier clase de norma. En consecuencia, “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes”’(20)(21)(22).

5. Caso concreto.

5.1. Resolución del primer problema jurídico.

Por dos razones a saber, como primer interrogante a resolver se planteó cuáles son las normas cuya validez debe analizarse en esta oportunidad:

1. Porque el demandante desde los alegatos conclusión en primera instancia solicitó que no solo se declare la nulidad de los artículos 147 y 148 del Acuerdo 030 de 2008, sino también del artículo 18 del Acuerdo 015 de 2009, teniendo en cuenta que el segundo acuerdo derogó al primero, y porque el contenido del artículo 18 del Acuerdo 015 es idéntico al 148 del Acuerdo 030.

2. Porque el Distrito de Barranquilla al contestar la demanda, estimó que debía dictarse un fallo inhibitorio “por la evidente carencia de efectos legales que acaecieron sobre el artículo 148 del Acuerdo 030 de 2008”, debido a su derogatoria por el artículo 18 del Acuerdo 015 de 2009.

Sobre el particular, del análisis del Acuerdo 015 de 2009 aportado al presente trámite(23), es necesario precisar que no contiene alguna disposición que derogue el Acuerdo 030 de 2008, es más, lo que se evidencia es que a través del Acuerdo 015 de 2009 se modificaron del Acuerdo 030 de 2008 los artículos 31, 32, 33, 34, 44, 45, 52, 55, 58, 100, 101, 102, 103, 111, 114, 119, 146, 148, 150, 188, 225, 336, 348 y 382.

Lo anterior quiere decir en cuanto a la vigencia del Acuerdo 030 de 2008, que el Acuerdo 015 de 2009 no lo derogó, no lo excluyó del ordenamiento jurídico, simplemente modificó algunas de sus disposiciones, para que, en lo sucesivo y desde la vigencia del Acuerdo 015 de 2009, se aplicaran en el sentido establecido en este.

Por ejemplo, en cuanto a las normas demandas, el Acuerdo 015 de 2009, “Por medio del cual se realizan ajustes de racionalización al sistema tributario del distrito especial industrial y portuario de barranquilla para la correcta aplicación de las normas tributarias distritales vigentes”, no hizo pronunciamiento respecto del artículo 147 del Acuerdo 030 de 2008 y modificó el artículo 148 del mismo estatuto, cambiando algunos de los conceptos y tarifas que establecía.

En ese orden de ideas, se tiene que las partes confundieron la figura de la modificación con la de derogación, y por consiguiente predicaron que en virtud del Acuerdo 015 de 2009 el 030 de 2008 dejó de existir, cuando lo cierto es que el segundo solo modificó algunos artículos del primero, que permaneció vigente, pero con los cambios introducidos.

Sea esta la oportunidad para precisar que aunque la modificación y la derogación corresponden a manifestaciones de la potestad de regulación, y por consiguiente, de decidir dentro del marco legal y constitucional cómo regular determinado asunto mediante enunciados normativos, la derogación tiene como propósito dejar sin efectos una norma, expulsándola del ordenamiento jurídico(24), mientras la modificación pretende que una norma conserve su vigencia y sus efectos, pero con un alcance distinto al inicialmente previsto.

Por ende, resulta impertinente que el Distrito Judicial de Barranquilla solicite la expedición de un fallo inhibitorio por sustracción de materia argumentando que la norma acusada fue derogada por el Acuerdo 015 de 2009, cuando en realidad solo fue modificada por este, lo que resulta suficiente para descartar tal petición.

No obstante lo anterior, estima la Sala necesario aclarar, que el hecho que una norma haya sido derogada no constituye impedimento para su análisis en sede nulidad, pues “es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras el pronunciamiento no se produzca, tal norma, aún si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubieren sido expedidos durante su vigencia”(25).

Ahora bien, esclarecido este asunto, surge el interrogante de si las normas acusadas (Ac. 030/2008, arts. 147 y 148) deben analizarse en la forma en que quedaron antes o después de la expedición del Acuerdo 015 de 2009 del Concejo Distrital de Barranquilla, que se recuerda modificó el artículo 148 del Acuerdo 030 de 2008.

Frente a este asunto se tiene que (i) la acción objeto de estudio se presentó el 24 de septiembre de 2009(26) y se dirigió contra los artículos 147 y 148 del Acuerdo 030 de 2008; (ii) que el Acuerdo 015 se sancionó el 18 de diciembre del mismo año(27); (iii) que la demanda se admitió el 12 de marzo de 2010(28); (iv) que la fijación en lista de que trataba el numeral 5º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo se llevó a cabo el 16 de junio al 29 de junio de 2010(29), tiempo durante el cual la demanda no fue reformada conforme lo establecía el artículo 208 del Código Contencioso Administrativo; (v) y que el actor sólo hasta los alegatos de conclusión en primera instancia rendidos el 12 de octubre de 2010(30), solicitó que el pronunciamiento correspondiente se extendiera al artículo 18 del Acuerdo 015, porque modificó el artículo 148 del Acuerdo 030 de 2008.

Las circunstancias antes expuestas revelan que la demanda únicamente versó respecto de los artículos 147 y 148 del Acuerdo 030 de 2008, y que la misma no fue modificada por el actor en la oportunidad legalmente prevista, por ejemplo, para incluir como otra de las normas acusadas el artículo 18 del Acuerdo 015 de 2009, aunque se encontraba vigente desde antes de la admisión de la acción de simple nulidad.

Lo expuesto quiere decir, que el señor Pombo Cajaio pretendió reformar la demanda en la etapa de alegatos de conclusión, solicitando la anulación del precepto antes señalado, aunque ese no era el momento procesal pertinente, razón por la cual de aceptarse la petición del demandante, se desconocerían las normas relativas a la reforma a la demanda, a la competencia de los jueces administrativos y aún más grave, el derecho a la defensa de la contraparte, en tanto se le sorprendería con un pronunciamiento respecto de una disposición frente a la cual no tuvo la oportunidad de defender su legalidad.

En ese orden de ideas, únicamente hay lugar analizar los artículos 147 y 148 del Acuerdo 030 de 2008 en su forma original, sin tener en cuenta la modificación que surtió el segundo de ellos a partir del artículo 18 del Acuerdo 015 de 2009.

5.2. Resolución del segundo problema jurídico.

Esclarecidas las normas sobre las que debe recaer el estudio de legalidad, se procede a continuación a analizar los motivos de inconformidad.

En síntesis, el peticionario considera que las normas acusadas fijaron una tarifa sin establecer el sistema, el método y la forma de hacer el reparto de los costos y beneficios en desconocimiento del artículo 338 de la Constitución Política, y además, que tales aspectos tampoco fueron incluidos en el articulado del Acuerdo 030 de 2008 ni en su exposición de motivos.

Por otra parte, en los alegatos de conclusión de primera instancia el demandante argumentó que los artículos cuya nulidad se pretende constituyen una limitación a la circulación y a la movilidad que no superan el test de proporcionalidad, del que ha hecho uso la Corte Constitucional para analizar medidas restrictivas de derechos fundamentales.

La Sala estima pertinente comenzar por el anterior motivo de inconformidad, indicando que no puede ser analizado en esta providencia, comoquiera que constituyó un argumento nuevo que presentó la parte demandante en la etapa de alegatos de conclusión, que se itera, no está prevista para reformar la demanda, verbigracia, para formular un nuevo cargo contra los actos acusados, so pena de desconocer el derecho a la defensa de la contraparte que no tuvo la oportunidad de rebatir tal alegación.

Hecha la anterior precisión, el debate se circunscribe a establecer si la exigencia contenida en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política, consistente en establecer respecto a la fijación de tasas “el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto”, resulta aplicable a los artículos 147 y 148 del Acuerdo 030 de 2008.

Para tal efecto, se trae transcribe la mencionada norma constitucional, respecto de la cual puede apreciarse, que la obligación de establecer los anteriores parámetros (sistema, método y reparto), se consagró en el evento que a través de la ley, las ordenanzas y los acuerdos se permita que otras autoridades distintas al Congreso de la República, las asamblea departamentales y los concejos distritales o municipales, fijen la tarifa de las tasas y las contribuciones:

“ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo” (destacado fuera de texto).

En ese orden de ideas, en criterio de la Sala le asiste razón a la parte demandada al considerar que en el caso de autos la exigencia de precisar el sistema y el método para definir los costos y los beneficios y la forma de repartirlos, no resulta aplicable respecto del Acuerdo 030 de 2008, por cuanto las tarifas que se previeron en el artículo 148 de dicho estatuto, fueron fijadas directamente por el Concejo Distrital de Barranquilla, no por una autoridad distinta a la que se haya concedido tal facultad.

Pese a la claridad de la disposición constitucional y por ende, que las normas acusadas no se encuentran dentro de la hipótesis del inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política, el peticionario consideró que el hecho de que el Concejo Distrital haya fijado las tarifas mediante el artículo 148 del acuerdo antes señalado, no lo exime del deber de establecer el sistema y el método para definir los costos y los beneficios y la forma de repartirlos, para lo cual hizo referencia a varias sentencias de la Corte Constitucional.

Sin embargo, al revisar las providencias invocadas por el actor y otras de la corporación antes señalada sobre el asunto sub examine, no se advierte la tesis invocada por el demandante, y por el contrario, se confirma que la exigencia de establecer el sistema y el método para definir los costos y los beneficios y la forma de repartirlos, tiene lugar cuando las tasas y contribuciones son fijadas por órganos distintos a los representación popular, concretamente cuando estos mediante ley, ordenanza o acuerdo le permiten a otra autoridad establecer la tarifa, precisamente, a fin de limitar la facultad concedida a aquella. En tal sentido, a manera de ilustración se traen a colación las siguientes consideraciones:

— Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo:

“Hallándose, pues, la expresada atribución en cabeza de los cuerpos colegiados de elección popular, es natural que éstos, tal como lo ordena el mencionado artículo 338, sean los únicos autorizados para plasmar en las correspondientes leyes, ordenanzas o acuerdos los elementos esenciales de los tributos que introduzcan: sujetos activos y pasivos, hechos gravables, bases gravables y tarifas.

Excepcionalmente, la Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen.

(…)

Pero, además, aun tratándose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades distintas está limitada única y exclusivamente a la fijación de las tarifas de aquéllas. Está eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.

Por otra parte, las autoridades que sean facultadas por ley, ordenanza o acuerdo para fijar las tarifas de tasas y contribuciones tan sólo pueden hacerlo con el objeto de recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes o de obtener retribución por los beneficios que les proporcionen.

En consecuencia, el Constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el método para definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habrán de ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”(31) (destacado fuera de texto).

— Sentencia C-816 del 20 de octubre de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo:

“Se tiene entonces que únicamente las tarifas de tasas y contribuciones pueden ser objeto de la especial autorización prevista en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución.

Pero, por otra parte, la disposición constitucional no permite una transferencia ilimitada ni incondicionada de esa facultad, ya que exige de modo perentorio que, a falta de la previsión directa de las tarifas, la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto.

Se pretende con tal requisito —que resulta indispensable para que pueda entenderse constitucional la delegación— impedir toda forma de ejercicio abusivo de la facultad, de donde se infiere que ésta no puede entregarse por la ley, la ordenanza o el acuerdo a otras autoridades sin que los aludidos elementos se encuentren claramente definidos. Ellos constituyen a la vez directrices técnicas y limitaciones para que los contribuyentes gocen de una mínima certidumbre acerca de la manera como les serán calculadas y cobradas las tarifas de tasas y contribuciones, así como en torno a la relación entre esos gravámenes y los servicios y beneficios que reciben”(32) (el destacado es nuestro).

— Sentencia C-1171 del 17 de noviembre de 2005, C.P. Álvaro Tafur Galvis:

“El mismo artículo (338) precisa que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

(…)

Ahora bien, en relación con el mandato contenido en el segundo 2º del artículo 338 debe destacarse, para efectos de la presente sentencia que de dicho texto se desprende que las tarifas de las tasas —entendidas como recuperación de los costos de los servicios que se les presten a los contribuyentes— y las tarifas de las contribuciones —entendidas como participación en los beneficios que les proporcionen a los mismos contribuyentes—, pueden excepcionalmente ser fijadas por las autoridadesen este caso una autoridad electoral a saber el Registrador Nacional del Estado Civil (C.N., art. 266), pero previa fijación por la ley, las ordenanzas o los acuerdos del sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto.

(…)

“17. Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.

Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.

Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios”(33) (negrilla fuera de texto).

— Sentencia C-621 del 10 de septiembre de 2013, C.P. Alberto Rojas Ríos:

“De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se debe analizar caso por caso si han sido previstos elementos y directivas suficientes que permitan determinar el sistema y el método para fijar la tarifa de una tasa o de una contribuciónya sea ésta fiscal o parafiscal, en los casos de delegación a la administración(34). En este sentido ha concluido que no es posible extraer de los términos constitucionales un parámetro general sobre qué debe entenderse por sistema y por método, de manera que será un estudio del caso concreto el que permita establecer si fueron satisfechas por el legislador las exigencias derivadas del principio de legalidad tributaria.

(…)

Esta concesión establecida por la propia Constitución, consistente en que en materia de tasas y contribuciones se puede delegar la facultad para fijar las tarifas en otra autoridad diferente a los cuerpos colegiados de elección popular, se ha entendido como restringida y de interpretación estricta por parte de la jurisprudencia de esta Corte, pues i) no se trata de una facultad absoluta e ilimitada para fijar la tarifa respectiva; y ii) es una excepción al elemento de legitimidad democrática que concreta el principio de legalidad tributaria(35).

(…)

En conclusión, Congreso, asambleas y concejos deben determinar todos y cada uno de los elementos del tributo o, al menos, brindar las pautas o criterios que permitan su determinación. Mención especial merece la tarifa de las tasas y contribuciones que, aunque también se encuentra dentro de la competencia de configuración del legislador, asambleas y concejos, la determinación de la misma puede ser encomendada a las autoridades administrativas, siempre y cuando se establezcan por los cuerpos colegiados de representación el sistema y el método para realizar esta determinación”(36) (destacado fuera de texto).

En el mismo sentido, pueden apreciarse entre otros los fallos C-482 de 1996, C-243 de 2005 y C-644 de 2016 de la Corte Constitucional.

Por lo tanto, no le asiste razón al actor cuando consideró que del artículo 338 de la Constitución Política y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre esta disposición, se desprende que el Concejo de Barranquilla al fijar directamente las tarifas de una tasa, debe establecer el sistema y el método para definir los costos y los beneficios y la forma de repartirlos, pues se insiste, tal exigencia se predica cuando los órganos de representación popular permiten que otras autoridades establezcan las tarifas, situación que no tuvo lugar en esta oportunidad.

Ahora bien, lo hasta aquí expuesto en manera alguna significa que las corporaciones de representación popular cuando establecen directamente las tarifas de las tasas y contribuciones, estén exentas de exponer las razones que sustentaron aquellas, en tanto de aceptarse tal conclusión habría que predicar que sus decisiones en tales ámbitos son de naturaleza discrecional y ajenas al control ciudadano, lo que a todas luces resulta inaceptable en virtud del derecho que tienen los contribuyentes de conocer las motivaciones de los tributos que debe sufragar, la forma en que se calcularon y su destinación.

Este aspecto es señalado por el actor bajo el cargo de falta de motivación, pues estima que el acuerdo que contiene las normas demandadas ni su exposición de motivos, dan cuenta del análisis que se emprendió para establecer las tarifas.

Sobre el particular, el juez de primera instancia en el fallo controvertido señaló que las tarifas controvertidas en esta oportunidad, contenidas en el Acuerdo 030 de 2008, tuvieron como fundamento el artículo 159 del Acuerdo 022 de 2004 del Concejo Distrital de Barranquilla, y por consiguiente, que no resulta válido cuestionar que las normas cuya nulidad se pretende no cumplieron con la motivación como requisito de su creación, pues aquella está contenida en otro estatuto, el Acuerdo 022 de 2004(37).

Para tal efecto, el Tribunal Administrativo del Atlántico por una parte resaltó que el Acuerdo 030 de 2008, como se desprende de los artículos 8º y 9º del mismo, pretendió compilar las normas relativas a los tributos de la entidad distrital, y por otra, destacó la similitud que existe entre los conceptos y tarifas que preveía el artículo 159 del Acuerdo 022 con los consagrados por el artículo 148 del Acuerdo 030.

Frente a esta argumentación el actor consideró que el juez de primera instancia le reprochó no haber demandado el artículo 159 del Acuerdo 022 de 2004, aunque el mismo no se encuentra vigente para la fecha en que se presentó la demanda, apreciación que a juicio de la Sala es incorrecta, en tanto de la lectura del fallo cuestionado se aprecia que el Tribunal Administrativo del Atlántico no efectúo dicho reproche, sino resaltó que la motivación de las tarifas establecidas en las normas acusadas, están relacionadas con el Acuerdo 022 de 2004, por lo que habría que indagar alrededor de este las respectivas razones.

En cuanto a la argumentación del a quo, en efecto se aprecia que la mayoría de conceptos y tarifas contenidos en el artículo 148 del Acuerdo 030 de 2008, constituyen una reproducción de los establecidos en el otrora artículo 159 del Acuerdo 022 de 2004, por lo que a juicio de la Sala resulta razonable que se acuda a la exposición de motivos y a los estudios técnicos de este, por cuanto darían cuenta de las razones y la forma como se establecieron las tarifas controvertidas.

En ese orden de ideas, al analizar la exposición de motivos del Acuerdo 022 de 2004(38), en lo atinente a las tarifas relacionadas con la prestación de los servicios de tránsito a cargo del Distrito de Barranquilla se destaca el siguiente apartado:

“Adicionalmente, se incorpora en el título IV del libro primero la autorización y regulación de los derechos que por los servicios que presten, deberán cobrar el Instituto Distrital de Urbanismo y Control —IDUC— y la empresa Metrotránsito S.A.

A este respecto los derechos propuestos en el presente proyecto de acuerdo serán de gran ayuda para el cumplimiento de las funciones de vigilancia y control encomendadas al IDUC y de las funciones de regulación y control de tránsito distrital que le competen a la empresa Metrotránsito S.A., todo lo cual contribuirá al mejoramiento de la calidad de vida de las personas (C.N., art. 334), que se traduce en la realización del principio de la igualdad material al cual apunta la prestación de dichos servicios.

De otra parte, es necesario hacer referencia que al aplicarse la Ley 617 de 2000 en el Distrito de Barranquilla se recortaron drásticamente los gastos de funcionamiento de la administración central, debiendo ser trasladas (sic) estas funciones asignadas por el Decreto-Ley 78 de 1987, la Ley 140 de 1994, la Ley 388 de 1997, la Ley 675 de 2001 y la Ley 820 de 2003 a los distritos y municipios, a un nuevo establecimiento público como lo es el IDUC.

Específicamente, en relación con Metrotránsito S.A., esta entidad para el funcionamiento y prestación de los servicios a su cargo, debe estar dotada de los instrumentos que por la ley le permitan percibir unos ingresos para su funcionamiento, por concepto de derechos de tránsito, teniendo en cuenta que el artículo 168 del Código Nacional de Tránsito dispone que corresponde a los concejos fijar las tarifas por concepto de derechos de tránsito, determinación que debe basarse en un estudio económico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía. Anexo a esta exposición de motivos, se presente el estudio económico sobre los costos de los servicios y derechos, ello con el fin de ofrecer herramientas reales y efectivas a esa corporación administrativa a efectos de que se adopten decisiones fundamentales en la realidad social y económica de la entidad territorial” (destacado fuera de texto).

A su vez, reposa en el expediente el estudio económico a que hace alusión la anterior exposición de motivos(39), en el que se aprecian las razones y la forma cómo se precisó por qué conceptos o servicios se cobraría una tarifa y el monto de la misma, para lo cual inclusive se realizó un análisis comparativo de lo cobrado en Cartagena, Barranquilla, Cundinamarca y Bogotá.

Por lo tanto, en atención a la intención de compilación que se pretendió emprender a través del Acuerdo 030 de 2008 y a la estrecha relación de este con el Acuerdo 022 de 2004, en cuanto a las tarifas por servicios de tránsito se refiere, como se verifica de la comparación del artículo 148 del primero con el artículo 159 del segundo, resulta razonable predicar que la motivación del Acuerdo 030 en cuanto a las tarifas controvertidas, está contenida en la exposición de motivos del Acuerdo 022 de 2004 y en los estudios técnicos que soportaron este.

En ese orden ideas, contrario a lo indicado por el demandante no hay lugar a predicar la existencia de falta de motivación frente a la normas demandadas, conclusión a la que a juicio de la Sala también llegó el Tribunal Administrativo de Atlántico cuando señaló que “los artículos demandados no se constituyen en las normas que dieron origen a las tarifas por concepto de derecho de tránsito, sino que sólo las compilaron, no resulta dable cuestionarlas en el sentido de que no cumplieron los procedimientos propios de su creación, como lo denuncia el actor (…)”.

En conclusión, los argumentos relativos a la falta de motivación del Acuerdo 030 de 2008 y el desconocimiento del artículo 338 de la Constitución Política, no están llamados a prosperar.

Añádase a lo expuesto, que el demandante además de la disposición constitucional antes señalada invocó otros artículos de la Carta Política, la Ley 962 de 2005 y del Código Contencioso Administrativo, sin exponer en qué sentido fueron desconocidos por las normas acusadas.

Finalmente, sobre la petición de realizar un pronunciando atinente al alcance de la excepción de constitucionalidad frente a las normas acusadas teniendo en cuenta los argumentos de la demanda, estima la Sala que como estos en los términos expuestos fueron desestimados, no hay fundamento alguno para predicar que a partir de los mismos es viable que las autoridades administrativas se acojan la mencionada excepción, esto es, que inapliquen los artículos 147 y 148 del Acuerdo 030 de 2008 por ser contrarios a la Constitución (art. 4º).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 6 de abril de 2011 del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

2. RECONOCER personería jurídica a la abogada Sara Helena Trujillo Hernández, como representante judicial del demandante, en los términos del poder visible a folio 12, cuaderno 2 del expediente.

3. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

Notifíquese y cúmplase.

(14) El Estatuto Orgánico del Presupuesto (D. 111/96), por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, señala lo que debe entenderse por tales gravámenes:
“ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.

(15) Ver Sentencia C-1371/2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(16) Ver Sentencia C-040/93, M.P. Ciro Angarita Barón.

(17) Corte Constitucional, Sentencia C-1171 del 17 de noviembre de 2005, C.P. Álvaro Tafur Galvis.

(18) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(19) Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(20) Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 1996, ver también C-816 de 1999.

(21) Sentencia C-155/2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett.

(22) Corte Constitucional, Sentencia C-1171 del 17 de noviembre de 2005, C.P. Álvaro Tafur Galvis.

(23) Folios 258-282, cuaderno 1.

(24) Ver: Corte Constitucional, Sentencia C-159 del 24 de febrero de 2004, C.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(25) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de enero de 1991, C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, exp. S-157. Sobre la posición expuesta en el anterior fallo, también pueden consultarse: 1. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de mayo de 2005, C.P. Alier E. Hernández Enríquez, rad. 11001-03-26-000-1997-03562-01; 2. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de abril de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, rad. 11001-03-24-000-2006-00392-00; 3. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 22 de octubre de 2015, C.P. Guillermo Vargas Ayala, rad. 11001-03-24-000-2013-00319-00; 4. Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 14 de octubre de 2016, C.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-24-000-2012-00313-00; 5. Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 9 de noviembre de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala, rad. 11001-03-24-000-2016-00324-00; 6. Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 14 de diciembre de 2017, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-24-000-2017-00173-00.

(26) Folio 115, cuaderno 1.

(27) Folio 283, cuaderno 1.

(28) Folios 121-124, cuaderno 1.

(29) Folio 124 reverso, cuaderno 1.

(30) Folios 209 y 234, cuaderno 1.

(31) Corte Constitucional, Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(32) Corte Constitucional, Sentencia C-816 del 20 de octubre de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(33) Corte Constitucional, Sentencia C-1171 del 17 de noviembre de 2005, C.P. Álvaro Tafur Galvis.

(34) Entre otras, sentencias C-155 de 2003 y C-704 de 2010.

(35) Sentencias C-816 de 1999 y C-1067 de 2002.

(36) Corte Constitucional, Sentencia C-621 del 10 de septiembre de 2013, C.P. Alberto Rojas Ríos.

(37) Acuerdo disponible en: http://www.barranquilla.gov.co/conoce-a-barranquilla/indicadores/cat_view/90-normatividad/73-leyes-y-acuerdos?start=20 (página consultada el 14 de febrero de 2018).

(38) Folios 162-168, cuaderno 1.

(39) Folios 169-200, cuaderno 1.