Sentencia 2009-01012 de abril 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 760012331000-2009-01012-01 (20290)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Acción: Simple nulidad

Demandante: Pedro Enrique Sarmiento Pérez

Demandado: Municipio de Santiago de Cali

Decisión: Confirma la sentencia

Asunto: Estampilla Pro Desarrollo Urbano

Bogotá, D. C., diez de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

El problema jurídico: Conforme con las razones de la apelación, debe la Sala determinar (i) si el Concejo Municipal de Santiago de Cali excedió las facultades constitucionales y legales que le asisten en materia impositiva, al señalar los elementos esenciales de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano en el acuerdo demandado; (ii) si el acuerdo demandado, al determinar como hecho generador de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano los contratos que se suscriban entre cualquiera de las entidades del orden municipal y los particulares, está gravando objetos y actividades previamente gravados por la ley, incurriendo en la prohibición consagrada en el numeral 9 del artículo 171 de la Ley 4 de 1913 y (iii) si con la entrada en vigencia del Decreto-Ley 1333 de 1986, la citada estampilla perdió vigencia.

1. Cuestión previa.

Es importante recordar que con ocasión de la transición constitucional, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional tuvieron la oportunidad de examinar los efectos de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 en relación con el ordenamiento jurídico preexistente, y de señalar en jurisprudencia reiterada(2) que la entrada en vigencia de una nueva Constitución no implica la derogatoria de la totalidad de las normas expedidas bajo el amparo de la Constitución abolida, es decir, no trae consigo la derogación en bloque de la legislación preexistente. En otros términos, “la legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes”(3).

Respecto de las facultades constitucionales otorgadas a las asambleas departamentales y a los concejos municipales en materia tributaria, se advierte que tanto en la Constitución de 1886 —derogada— como en la Constitución de 1991 —vigente—, se confieren, en esencia, las mismas facultades impositivas y se imponen las mismas limitaciones para la determinación de los tributos por parte de estos entes territoriales.

En efecto, en la Constitución de 1886 se preveía que:

“ART. 43.—En tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer contribuciones”.

“ART. 191.—Las asambleas departamentales, para cubrir los gastos de administración que les correspondan, podrán establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley”.

“ART. 197.—Son atribuciones de los concejos que ejercerán conforme a la ley, las siguientes:

1 (…)

1. Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales;

2. (…)”.

En tanto que en la Constitución Política de 1991 se señala que:

“ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

(…)” (se subraya).

“ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:

1. (…)

4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.

(…)”.

“ART. 313.—Corresponde a los concejos:

1. (…)

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales

(…)”.

Obsérvese que en el tránsito de una constitución a otra, se mantiene la competencia que tienen los entes territoriales para que, mediante sus órganos de representación popular, ejerzan la facultad impositiva en su respectiva jurisdicción, de acuerdo con unos límites, señalados en la Constitución y en la Ley, es decir, con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se conservaron los principios de legalidad tributaria y de autonomía de las entidades municipales, consagrados en la anterior Constitución, por lo que desde esta perspectiva se deben analizar los cargos planteados por la parte apelante, a fin de determinar si los actos demandados contrarían o desconocen las facultades y los límites fijados en normas de rango superior.

2. Principio de legalidad — elementos del tributo.

2.1 Afirma la parte apelante que el Concejo Municipal de Santiago de Cali excedió las facultades constitucionales y legales atribuidas a los entes territoriales en materia impositiva, porque en el acuerdo demandado, de manera autónoma, se señalaron los elementos de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano.

2.2 El artículo 287-3 de la Constitución Política de 1991 prevé que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley tienen derecho a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

A su vez, el artículo 338 ibídem señala que en tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

2.3 Conforme con estas normas, la jurisprudencia ha entendido que para efectos de establecer un impuesto municipal se requiere siempre de una ley previa que autorice su creación —ley de autorización— y que solo cuando se ha creado legalmente el impuesto, los entes territoriales adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo(4).

2.4 Téngase en cuenta que a los entes territoriales les asiste la facultad de establecer los elementos del tributo, eso sí, dentro de los límites y conforme con las pautas fijadas por la ley.

Al respecto, ha dicho la Corte:

“(…) si la ley crea un impuesto nacional, entonces la misma ley debe definir todos los elementos de la obligación tributaria. Pero en cambio, si se trata de un tributo territorial, y en especial si la ley se limita a autorizar el tributo, entonces pueden las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, proceder a desarrollar el tributo autorizado por la ley. Esto significa que en tales eventos, ‘la ley puede ser más general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la contribución’”(5).

2.5 Del análisis de varios precedentes constitucionales respecto de la autonomía tributaria de los entes territoriales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:

“5.6. (…) En conclusión, la jurisprudencia viene orientándose en el sentido de admitir que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige al legislador reservar un espacio para el ejercicio de sus competencias impositivas, de manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos de la obligación tributaria, porque produciría un vaciamiento de las facultades de las asambleas y concejos. Ahora bien, aunque la determinación por los entes territoriales de los elementos de la obligación tributaria debe llevarse a cabo siguiendo unas pautas mínimas fijadas por el legislador, la Corte ha considerado expresamente que ‘la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la creación del tributo’(6) (negrillas fuera del original). En otras palabras, la jurisprudencia ha aceptado que la sola autorización del tributo constituye un parámetro mínimo constitucionalmente aceptable, a partir del cual puede admitirse que las ordenanzas y los acuerdos puedan fijar los elementos de la obligación tributaria. Sin embargo, también ha puesto de presente que ‘debido a que la identidad del impuesto se encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales’(7).

Así las cosas, la jurisprudencia ha admitido que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador. Estos parámetros mínimos, según se desprende de la jurisprudencia, son dos: (i) la autorización del gravamen por el legislador, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo(8) (subraya la Sala).

2.6 En esta misma línea jurisprudencial, esta Sección ha señalado que los entes territoriales tienen la facultad para establecer los elementos del tributo. Así se ha indicado en diferentes oportunidades al analizar el impuesto de alumbrado público(9).

2.7 Partiendo de esta conclusión, se analizará si en el presente caso el Concejo Municipal de Santiago de Cali excedió los parámetros mínimos señalados en la Ley 79 del 15 de diciembre de 1981 “Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los 450 años de la fundación de la ciudad de Santiago de Cali, se dictan otras disposiciones, y se otorgan unas facultades extraordinarias al Gobierno”.

2.8 El artículo 3º de la Ley 79 de 1981 prevé: “Autorízase al Concejo Municipal de Cali para disponer la emisión de una estampilla "Prodesarrollo Urbano", como recurso para contribuir al financiamiento de las obras contempladas en el plan integral de desarrollo urbano de Cali, que adopte la autoridad competente. La estampilla se cobrará sobre los contratos, cuentas de cobro y demás operaciones y gestiones que se lleven a cabo ante el Gobierno Municipal o cualesquiera de las entidades descentralizadas del orden municipal. El Concejo Municipal podrá reglamentar todo lo relacionado con el valor y uso de la estampilla a que se refiere este artículo” (subraya y negrilla fuera del texto original).

2.8.1 Se observa que la Ley 79 de 1981 cumplió con el elemento mínimo de autorización, en la medida en que el legislador facultó al Concejo Municipal de Cali para disponer la emisión de la Estampilla “Prodesarrollo Urbano”.

2.8.2 Adicionalmente, en la citada ley se delimitó el hecho gravable susceptible de ser generador del tributo a nivel territorial, es decir, se determinó el elemento que está íntimamente ligado con la identidad del tributo —estampilla— que en este caso lo constituye la celebración de contratos, la elaboración de cuentas de cobro y demás operaciones y gestiones que los particulares lleven a cabo ante el Gobierno Municipal o cualesquiera de las entidades descentralizadas del orden municipal.

Es decir, el legislador, contrario a lo dicho por la parte apelante, fijó los parámetros mínimos que debe tener toda ley de autorización.

2.8.3 Pero, adicionalmente, la ley de autorización no deja lugar a duda respecto de los sujetos activos y pasivos, como elementos esenciales del tributo, toda vez que es fácil inferirlos del contenido del artículo 3º de la Ley 79 de 1981. En este orden de ideas, el sujeto activo de la estampilla es el Municipio de Cali y los sujetos pasivos son las personas naturales o jurídicas de derecho privado que realicen el hecho gravable.

2.8.4 Esta norma también indica la destinación del tributo, en la medida en que señala que el recaudo obtenido por la estampilla debe dirigirse a contribuir al financiamiento de las obras contempladas en el plan integral de desarrollo urbano de Cali.

2.8.5 En consecuencia, es claro que: (i) el legislador cumplió con el elemento mínimo de autorización y, adicionalmente, señaló el hecho gravable, los sujetos activos y pasivos del tributo, así como la destinación del mismo y (ii) dejó un amplio margen de libertad al Concejo Municipal de Cali para determinar la base gravable y la tarifa que regiría para la Estampilla Pro Desarrollo Urbano en esa municipalidad.

2.8.6 En desarrollo de la facultad concedida al Concejo Municipal de Cali, esa corporación expidió el Acuerdo 10 del 13 de mayo de 1983, mediante el cual se acordó que, a partir del 1º de julio de 1983, se emitiría la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, con cobro obligatorio respecto de los contratos, cuentas de cobro y operaciones que se tramiten ante el Gobierno Municipal y cualquiera de sus dependencias, institutos, establecimientos públicos, departamentos administrativos y entidades descentralizadas. Asimismo, se previó que el recaudo por este concepto se destinaría al financiamiento de las obras contempladas en el plan integral de desarrollo urbano (art. 1º).

2.8.6.1 En relación con el hecho generador relacionado con la celebración de contratos, previsto en el literal c) del artículo 2º del Acuerdo 10 de 1983 —aparte demandado—, el Concejo Municipal de Cali previó que “Los contratos que se suscriban entre cualquiera de las entidades (sic) del orden municipal (sic) y los particulares, llevarán estampillas equivalentes al 1% de su valor”.

2.8.6.2 Es decir, en desarrollo de las facultades constitucionales y legales, el concejo demandado, en la norma acusada, determinó los elementos restantes del tributo, no señalados por el legislador, a saber: base gravable: el valor del contrato y tarifa: el 1% sobre el valor del contrato.

2.8.7 Por lo tanto, se concluye que no es necesario que la ley de autorización fije todos los elementos del tributo y, por ende, contrario a lo dicho por la parte apelante, el Concejo Municipal de Santiago de Cali, en ejercicio de la facultad impositiva reconocida en normas de rango constitucional y legal, bien podía señalar la base gravable y la tarifa para establecer la Estampilla Pro Desarrollo Urbano en su jurisdicción.

2.8.8 Comoquiera que el cargo de ilegalidad está planteado en relación con la necesidad de que en la ley que autoriza la creación de un gravamen en un ente territorial se señalen todos los elementos del tributo —sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa—, conllevando la imposibilidad de que alguno de estos sea fijado directamente por la asamblea o los concejos distritales o municipales, en ejercicio de la facultad impositiva que les asiste, este cargo de ilegalidad no tiene vocación de prosperar.

3. Imposición de un doble gravamen.

3.1 Afirma la parte apelante que el Concejo Municipal de Santiago de Cali, al establecer como hecho gravable de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano “Los contratos que se suscriban entre cualquiera de las entidades (sic) del orden municipal (sic) y los particulares, llevarán estampillas equivalentes al 1% de su valor”, está imponiendo un doble tributo sobre objetos o actividades previamente gravados por la ley, incurriendo en la prohibición consagrada en el numeral 9 del artículo 171 de la Ley 4 de 1913.

3.2 Como se expuso con anterioridad, en materia tributaria, de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política, a los entes territoriales les asiste la facultad de establecer los elementos del tributo, eso sí, dentro de los límites y conforme con las pautas fijadas por la ley.

3.3 Adicional a lo anterior, se debe tener en cuenta que los concejos municipales deben sujetarse a otras disposiciones de orden legal como es la Ley 4ª de 1913 “Sobre régimen político y municipal”, que en su artículo 171-9 prevé que es prohibido a los concejos “Gravar objetos ya gravados por la nación o por el departamento, salvo que se les conceda especialmente el derecho de hacerlo en un caso determinado”.

3.4 Pues bien, la Ley 79 de 1981 señaló que la Estampilla Pro Desarrollo Urbano “se cobrará sobre los contratos, cuentas de cobro y demás operaciones y gestiones que se lleven a cabo ante el Gobierno Municipal o cualesquiera de las entidades descentralizadas del orden municipal”. Es decir, delimitó el hecho generador del tributo.

3.5 En atención al parámetro fijado por la ley de autorización, el Concejo Municipal de Santiago de Cali, en el aparte demandado, previó que “Los contratos que se suscriban entre cualquiera de las Entidades (sic) del orden Municipal (sic) y los particulares, llevarán estampillas equivalentes al 1% de su valor”.

3.6 Entonces, como en el municipio de Santiago de Cali la celebración de contratos ante el Gobierno municipal o cualquiera de las entidades descentralizadas del orden municipal causa la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, le corresponde a la Sala dilucidar si este hecho generador guarda identidad con el previsto para el impuesto de industria y comercio.

3.7 El hecho gravable del impuesto de industria y comercio recae sobre todas las actividades comerciales(10), industriales(11) y de servicios(12) que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos (L. 14/83, art. 32).

Entonces, en este tributo se gravan los ingresos propios del contribuyente(13) derivados de la realización directa o indirecta de actividades industriales, comerciales o de servicios en la jurisdicción del municipio demandado.

3.8 A diferencia de lo anterior, se advierte que la estampilla es un tributo de carácter documental —debe adherirse y anularse al acto gravado—; por lo tanto, este tiene que constar en un documento(14). En consecuencia, en este caso, el hecho gravado lo constituye el documento que da cuenta de la celebración del contrato que los particulares lleven a cabo ante el gobierno municipal o cualquiera de las entidades descentralizadas del orden municipal.

3.9 Así las cosas, no es cierto que el hecho generador de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano guarde identidad con el hecho imponible del impuesto de industria y comercio. En consecuencia, no se configura la doble imposición tributaria a la que se refiriere la parte apelante.

3.10 En este orden de ideas y comoquiera que el literal c) del numeral 1 del artículo 2º del Acuerdo 10 de 1983 no señala como hecho generador de la estampilla la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios propiamente dichas, sino un documento —contrato—, la Sala no advierte que con la expedición de la norma acusada se haya desconocido el marco señalado en la Ley 79 de 1981, como tampoco se incurre en la prohibición contenida en el numeral 9 del artículo 171 de la Ley 4ª de 1913, vale decir, imponer gravámenes sobre objetos ya gravados por la nación o por el departamento.

De manera que, no le asiste la razón a la parte apelante, motivo por el cual, este cargo no tiene vocación de prosperidad.

4. Efectos del Decreto-Ley 1333 de 1986 en la Estampilla Pro Desarrollo Cultural

4.1 Afirma la parte apelante que en la sentencia de primera instancia no se analizó el efecto que tuvo el Decreto-Ley 1333 de 1986 en la vigencia de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano.

4.2 En este cargo, la discusión se centra en determinar (i) si el Acuerdo 10 del 13 de mayo de 1983 perdió vigencia con la expedición del Decreto-Ley 1333 del 25 de abril de 1986, en virtud de la codificación realizada por el ejecutivo en ejercicio de las precisas facultades que le fueran otorgadas mediante el artículo 76 de la Ley 11 de 1986 y (ii) si las tasas fueron excluidas de las facultades impositivas del municipio porque en el artículo 172 del Código de Régimen Municipal se hace referencia únicamente a los impuestos y contribuciones.

4.3 En materia impositiva, es necesario tener presente que:

4.3.1 En el artículo 171 del Decreto-Ley 1333 de 1986 —Código de régimen municipal—, se previó que “En tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer contribuciones” (artículo 43 de la Constitución Política de 1886).

4.3.2 Por su parte, en el artículo 172 se señala que “Además de los existentes hoy legalmente, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes: (i) impuesto predial; (ii) impuestos de industria y comercio y de avisos y tableros; (iii) impuesto de industria y comercio al sector financiero; (iv) impuesto de circulación y tránsito; (v) impuesto de parques y arborización; (vi) impuesto de espectáculos públicos; (vii) impuesto a las ventas por el sistema de clubes; (viii) impuesto de casinos; (ix) impuesto de degüello de ganado menor; (x) impuesto sobre billetes, tiquetes y boletas de rifas y apuestas y premios de las mismas; (xi) impuesto sobre apuestas mutuas; (xii) Estampilla Pro Electrificación Rural” (subraya y destaca la Sala).

4.3.3 Además de los tributos citados, en el artículo 233 ibídem, se prevé que los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá, “pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales”: a) Impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de ríos y arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimos de las minas y de las aguas(15); b) impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes y c) impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas.

4.3.4 Adicionalmente, en el artículo 234 se señaló como otra renta al “impuesto de valorización” establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921, como "una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local" y “se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización”.

4.3.5 En consecuenc-a, es cierto, como lo afirma la parte apelante, que dentro de los tributos reseñados en el Decreto-Ley 1333 de 1986, no se encuentra la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, pero, también lo es que, de una lectura íntegra del citado artículo 172, no cabe duda de que en dicha norma se autoriza a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá a crear los tributos —impuestos y contribuciones— enlistados en el Código de Régimen Municipal, “además de los existentes hoy legalmente”.

Sobre este particular, ha dicho esta Sección:

“De acuerdo a lo anterior, la posibilidad que tenía el Gobierno Nacional para derogar preceptos legales, estaba limitada a excluir normas que resultaran repetidas, innecesarias o que habían perdido su vigencia con anterioridad; pero en ningún caso puede interpretarse que la potestad otorgada incluía derogar disposiciones en forma absolutamente discrecional, porque ello equivale a una forma de legislar, asunto para el que no tenía competencia.

En ese orden de ideas, se entienden derogadas aquellas normas legales sobre organización y funcionamiento de la administración municipal que no fueron codificadas en el Decreto-Ley 1333 de 1986, así como las que resultaban sobrantes, reiterativos, incoherentes, pero no puede extenderse este efecto a aquellas disposiciones que no tenían estas características. Mucho menos tratándose de normas de carácter tributario.

Tratándose de normas impositivas, el artículo 172 del Código de Régimen Municipal dispuso expresamente:

‘ART. 172.—Además de los existentes hoy legalmente, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes’ (subraya la Sala).

Dentro de los tributos que se regulan en las normas posteriores no se encuentra el llamado ‘impuesto de teléfonos’, pero la expresión ‘además de los existentes hoy legalmente’ permite concluir que aquellos gravámenes que se encontraran vigentes, siguen subsistiendo conforme se encontraran descritos en la ley, como sería el caso del llamado ‘impuesto de teléfonos’”(16).

Es decir, los gravámenes que para esa fecha se encontraban vigentes seguían subsistiendo en los términos señalados en la ley, como es el caso de la Estampilla Pro Desarrollo Urbano, creada mediante la Ley 79 de 1981, de manera específica para el municipio de Santiago de Cali, a partir de la cual, el concejo de ese municipio estableció el tributo dentro de su jurisdicción, por Acuerdo 10 de 1983.

4.3.6 Ahora bien, en lo que tiene que ver con la afirmación de la parte apelante, en el sentido de que en el artículo 172 del Código de Régimen Municipal se excluyeron las tasas de las facultades impositivas del municipio, otorgadas mediante el Decreto 1333 de 1986, advierte la Sala que la citada norma prevé que “además de los existentes hoy legalmente”, refiriéndose a los tributos en general, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá podrán crear los “impuestos y contribuciones” que se enlistan en el citado artículo 172, dentro de los cuales se encuentra la Estampilla Pro Electrificación Rural; por lo tanto, carece de asidero jurídico el razonamiento hecho por la parte actora en el sentido, de que las tasas, incluida la estampilla que se analiza en esta oportunidad, están excluidas.

Por lo expuesto, este cargo de ilegalidad no tiene vocación de prosperar.

5. Conclusión.

Teniendo en cuenta que en el presente caso se comprobó que:

5.1 No es necesario que la ley de autorización fije todos los elementos del tributo y, por ende, contrario a lo dicho por la parte apelante, el Concejo Municipal de Santiago de Cali, en ejercicio de la facultad impositiva reconocida en normas de rango constitucional y legal, bien podía señalar la base gravable y la tarifa para establecer la Estampilla Pro Desarrollo Urbano en su jurisdicción.

5.2 En el literal c) del numeral 1 del artículo 2º del Acuerdo 10 de 1983 no se señala como hecho generador de la estampilla la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios propiamente dichas, sino un documento —contrato—; por lo tanto, no se desconoció el marco señalado en la Ley 79 de 1981, como tampoco se infringió la prohibición contenida en el numeral 9 del artículo 171 de la Ley 4 de 1913, vale decir, imponer gravámenes sobre objetos ya gravados por la nación o por el departamento; en consecuencia, es claro que no se incurrió en la doble tributación alegada por la parte actora.

5.3 La Estampilla Pro Desarrollo Urbano, creada mediante la Ley 79 de 1981 y establecida en el municipio de Santiago de Cali por el Acuerdo 10 de 1983, se encontraba vigente en la fecha en la que comenzó a regir el Decreto-Ley 1333 de 1986 —Código de régimen municipal—, norma que no excluyó las tasas que, como es sabido, corresponden a una clase del tributo junto con los impuestos y contribuciones.

En consecuencia, se impone confirmar la sentencia apelada porque con el literal c) del numeral 1 del artículo 2º del Acuerdo 10 del 13 de mayo de 1983, el municipio demandado no incurrió en las irregularidades alegadas por la parte apelante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 31 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

(2) Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencias 85, 87, 93, 100, 107 y 119 de 1991. Corte Constitucional, sentencias C-005, C-221, C-416, C-417, C-434, C-435 y C-465 de 1992.

(3) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 3 de junio de 2004, radicado Nº 11001-03-24-000-2001-00192-01, C. P. Camilo Arciniegas Andrade.

(4) Sentencia C-467 de 1993, M. P. Carlos Gaviria Díaz.

(5) C-084 de 1995.

(6) Sentencia C-1043 de 2003. M. P. Jaime Córdoba Triviño.

(7) Sentencia C-992 de 2004. M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(8) Sentencia C-035 de 2009. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(9) Sentencias del 6 de agosto de 2009, radicado Nº 16315 y del 11 de marzo de 2010, radicado Nº 16667, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 10 de marzo de 2011, radicado Nº 18141, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; del 19 de mayo de 2011, radicado Nº 17764, C. P. William Giraldo Giraldo y del 7 de junio de 2011, radicado 17623, C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia, entre otras.

(10) Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por esta ley, como actividades industriales o de servicios (L. 14/83, art. 35).

(11) Se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes (L. 14/83, art. 34).

(12) Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compra-venta y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánica, automoviliarias (sic) y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contengan audio y vídeo, negocios de montepios y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho (L. 14/83, art. 36).

(13) Ver la sentencia del 7 de junio de 2012, expediente Nº 2006-03068-02 (17682), C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia, en la que se cita la sentencia del 25 de abril de 1997, expediente Nº 7829, C. P. Germán Ayala Mantilla.

(14) El legislador ha previsto la posibilidad de sustitución de la estampilla física por otro sistema de recaudo del gravamen. Es el caso de la Estampilla Pro Desarrollo Fronterizo, en la que “Las asambleas departamentales podrán autorizar la sustitución de la estampilla física por otro sistema de recaudo del gravamen que permita cumplir con seguridad y eficacia el objeto de esta ley; determinarán las características y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de las estampillas en las actividades y operaciones que se realicen en el departamento y en los municipios del mismo, de lo cual se dará información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público” (L. 191/1995, art. 49 par. 1º).

(15) Mediante la Sentencia C-221 de 1997 se declaró exequible esta norma, en el entendido que las explotaciones de los recursos naturales no renovables requieren de licencia ambiental de acuerdo con las exigencias de la Ley 99 de 1993, y en forma temporal por un plazo de cinco años contados a partir de la notificación de la presente sentencia, el literal a) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986. Una vez expirado el término señalado de cinco años, y en caso de que [el] Congreso no haya establecido el correspondiente régimen de regalías para la extracción de la arena, el cascajo y la piedra del lecho de los ríos, el literal a) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 será inexequible, en el entendido de que entonces la extracción de la arena, las piedras y el cascajo de los ríos queda sometida al régimen general de regalías definido por el artículo 18 de la Ley 141 de 1994.

(16) Sentencia del 22 de febrero de 2002, radicado Nº 12591, C. P. Ligia López Díaz.