Sentencia 2009-01019 de abril 26 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01019-01 (52.375)

Actor: Sociedad Adservi Ltda.

Demandado: Municipio de Medellín

Asunto: Recurso de apelación – Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., veintiséis de abril de dos mil diecisiete.

Contenido: Descriptor: Se confirma la sentencia de primera instancia. Restrictor: Antecedentes de la actio de in rem verso - Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso – adecuación de la acción – incumplimiento contractual – no se probó el incumplimiento.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de julio de 2014, proferida por la Sala Cuarta de Descongestión del Tribunal Administrativo Antioquia, mediante la cual se decidió negar las pretensiones de la demanda(1).

I. Antecedentes

1. La demanda

El 1º de julio de 2009(2), la sociedad Adservi Ltda., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra el Municipio de Medellín – Secretaría de Transportes y Tránsito – Secretaría de Servicios Administrativos, en donde solicitó se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

“Primera: Que se declare que el MUNICIPIO DE MEDELLÍN - SECRETARÍA DE TRANSPORTES Y TRÁNSITO – SECRETARÍA DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS, se enriquecieron sin justa causa a costa del consecuente empobrecimiento de la firma ADSERVI LTDA. Por el servicio de custodia y vigilancia de automotores de acuerdo con el convenio 166 de 2.001.

Segunda: Que como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento, compensación y/o de indemnización, la entidad demandada deberá pagar a la sociedad demandante ADSERVI LTDA. La suma de $2.412´558.936 (dos mil cuatrocientos doce millones quinientos cincuenta y ocho mil novecientos treinta y seis pesos m.l.) A manera de perjuicios materiales – lucro cesante por los servicios de custodia y vigilancia de los vehículos que se relacionan a continuación, durante cinco años en el depositario de vehículos la frontera, de su propiedad (…).

Y la suma de $500´000.000 (quinientos millones de pesos m.l.) por concepto de perjuicios materiales – daño emergente, por los gastos que debió asumir la sociedad que represento para mantener los vehículos custodiados y entregados en el mismo estado en que se recibieron durante cinco años.

Tercera: Que se condene al MUNICIPIO DE MEDELLÍN – SECRETARÍA DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS - SECRETARÍA DE TRANSPORTES Y TRÁNSITO, al pago del reajuste monetario o actualización del valor de la moneda a favor de la sociedad ADSERVI LTDA. Sobre la suma invocada en el numeral anterior, de acuerdo con la certificación que el banco de la república (sic) expida mes a mes.

Cuarta: Que se condene al MUNICIPIO DE MEDELLÍN – SECRETARÍA DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS - SECRETARÍA DE TRANSPORTES Y TRÁNSITO, al pago de los intereses corrientes que certifique la superintendencia bancaría (sic) y a favor del actor, teniendo en cuenta su condición de comerciante.

Quinta: Que se condene al MUNICIPIO DE MEDELLÍN – SECRETARÍA DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS - SECRETARÍA DE TRANSPORTES Y TRÁNSITO, deberá dar cumplimiento a la sentencia, dentro de los términos estipulados en los artículos 177 y 178 del C.C.A”.

2. Hechos de la demanda

Como sustento de lo anterior, el actor refirió los siguientes hechos:

El depositario de vehículos “LA FRONTERA”, es un establecimiento de propiedad de la firma Adservi Ltda., según consta en el registro mercantil.

A finales de 2001, el Municipio de Medellín por medio de la Secretaría de Servicios Administrativos, sacó a licitación pública el servicio de custodia y vigilancia de los vehículos que fueran retenidos por las autoridades de tránsito de la ciudad por contravenciones a las normas de tránsito terrestre, por encontrarse los patios oficiales atiborrados de dichos rodantes, hecho que originó la adjudicación del convenio 166 de 18 de diciembre de 2001 a la sociedad Adservi Ltda., el cual se empezó a ejecutar el día 20 de febrero de 2002 hasta el 20 de febrero de 2007, es decir, 5 años.

Refirió la parte actora, que si bien en el convenio 166 de 2001 se estipuló que el costo del parqueadero lo cubriría el particular a quien se le retuviera el vehículo, nunca se dejó explicito que ocurriría con los automotores que no hubiesen sido retirados por sus dueños al momento de terminarse el convenio. Toda vez que cumplido el término de duración del contrato los funcionarios de la Secretaría de Transportes y Tránsito retiraron los rodantes que garantizaban el pago del valor del parqueadero, sin contraprestación alguna.

Resaltó, que solicitaron en varias oportunidades al municipio el pago del servicio prestado, a lo cual respondía la entidad aduciendo que tanto el convenio como el Código Nacional De Tránsito estipulaban que quien debía cubrir los gastos de custodia era el propietario o tenedor del vehículo que le fue retenido, de modo que lo adeudado se debía cobrar mediante un proceso ejecutivo contra el obligado a pagar. Así mismo, indicó que no había duda alguna que el detrimento en el patrimonio de la sociedad se debió a la absoluta negligencia del ente municipal, comoquiera que este pudo adelantar un procedimiento para rematar los rodantes que llevaran más de un año retenido.

Así las cosas, mediante Resolución 603 de 3 de agosto de 2007, la Secretaría de Transportes y Tránsito de Medellín negó todo pago concerniente al convenio 166 de 2001. Decisión que posteriormente fue confirmada al desatarse el recurso de reposición, por la Resolución 791 de 12 de septiembre de la misma anualidad.

Finalmente, adujo que en el caso bajo estudio se dan todos los presupuestos para adelantar la actio in rem verso por el enriquecimiento sin justa causa del Municipio de Medellín, comoquiera que no han pagado dinero alguno por el servicio de custodia de varios automotores, prestado por la sociedad demandante.

3. El trámite procesal

Por auto de 25 de marzo de 2011(3), fue admitida la demanda por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, y notificada la parte demandada, el asunto se fijó en lista y la accionada presentó contestación por escrito de 31 de enero de 2012(4), oponiéndose a todas las pretensiones y alegando en su defensa lo siguiente:

Según los términos del convenio celebrado con la parte demandante, no se trataba de un servicio de custodia prestado por el Municipio de Medellín, simplemente se trató de una autorización a un particular para custodiar vehículos inmovilizados por las autoridades de tránsito, por lo cual, el autorizado (hoy demandante) liquidaba y cobraba una tarifa de la cual jamás participó el Municipio de Medellín, por cuanto dada la modalidad de autorización solo correspondía completamente al autorizado ADSERVI Ltda., (propietario del parqueadero La FRONTERA) con cargo al usuario del servicio.

Adicionalmente, propuso como excepciones (i) Cumplimiento de deber legal, del pliego de condiciones y contrato; (ii) Cobro de lo no debido y (iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva.

Después de decretar y practicar pruebas(5), se corrió traslado(6) a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que fue aprovechada por la parte demandada, quien mediante memorial de 2 de septiembre de 2013 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. (Fols. 1791 a 1795 c.6)

Por su parte el Ministerio Público rindió concepto el 25 de septiembre de 2013(7), solicitando se negaran las pretensiones de la demanda, en consideración a que (i) no se reunían los requisitos para un enriquecimiento sin causa y (ii) porque había una indebida escogencia de la acción.

4. Sentencia de primera instancia

En providencia del 15 de julio de 2014, el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Descongestión, resolvió negar las pretensiones de la demanda. Sostuvo el Tribunal acerca de la solución del caso concreto lo siguiente:

“(...)

De conformidad con lo anterior, y de acuerdo al caso concreto, de entrada observa la Sala que no se encuentra acreditado el primer elemento anotado, es decir, el enriquecimiento del demandado-Municipio de Medellín-, hecho que se fundamenta básicamente en lo siguiente:

De las pruebas obrantes en el expediente, no se puede extraer, que evidentemente hubiera sido el ente demandado el que se enriqueció, por cuanto se observa de la prueba testimonial, que siempre para la sociedad demandante fue claro que quien debía cancelar el valor del parqueadero de los vehículos que hubieran incurrido en infracciones de tránsito era el propietario del mismo y no la entidad accionada, pues ésta era una simple intermediaria.

5. Recurso de apelación

Contra lo así resuelto y estando dentro del término legal para hacerlo, la parte demandante interpuso recurso de apelación(8), en el cual solicitó revocar el fallo proferido por el H. Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, y por lo tanto se accediera a las pretensiones de la demanda.

La base central de su inconformidad se basó en que la conducción de los vehículos a los parqueaderos autorizados se debía a una infracción de tránsito y transporte y comoquiera que el artículo 128 del Código Nacional de Tránsito fue declarado inexequible, el cual consagraba un mecanismo ágil de subasta, no quedaba otro camino que el de la jurisdicción coactiva conforme al artículo 140 de la norma citada. Sin embargo la Secretaría de Tránsito y Transporte de Medellín no se apersonó de la situación, permitiendo que los depósitos oficiales y los parqueaderos autorizados se convirtieran en cementerios de chatarra, tornándose impagables las deudas de las multas y los parqueaderos.

De tal suerte que por esa negligencia de la Secretaría de Tránsito y Transporte, no se logró el recaudo de los dineros correspondientes a los vehículos inmovilizados y que fueron consignados en el parqueadero “La Frontera”, máxime que al término del convenio, fueron retirados tanto los automotores llevados en su vigencia como los que estaban allí desde antes. No hay duda, entonces, que hay una disminución del patrimonio del demandante, quien a la postre sufrió un daño antijurídico.

Finalmente, alegó que la fuente de la reclamación quedó lo suficientemente clara, comoquiera que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Medellín retiró todos los vehículos que se encontraban en el parqueadero La Frontera en depósito por el procedimiento de los guardas municipales y que nunca se realizó gestión para a través de la jurisdicción coactiva obtener los recaudos para cubrir la deuda.

6. Trámite procesal en segunda instancia

Por auto de 11 de noviembre de 2014 (Fol. 1827 C.P.) se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante, y luego, por auto 9 de diciembre de la misma anualidad (Fol. 1828 Ib.) se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. Oportunidad que sólo fue aprovechada por el Municipio de Medellín quien reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

II. Consideraciones

Para resolver lo pertinente, retomando la problemática jurídica propuesta por la entidad demandante, la Sala precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión: 1) Antecedentes de la actio de in rem verso; 1.1) Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso; 2. Adecuación de la acción 2.1. Incumplimiento contractual; 3) pruebas y 4) El caso concreto.

1. Antecedentes de la actio de in rem verso(9) 

La Corte Suprema de Justicia de Colombia(10) haciendo eco de lo elaborado en Francia, sostuvo que la acción in rem verso para su buen suceso requería de: a) Un enriquecimiento; b) Un empobrecimiento correlativo; c) La ausencia de causa que justificara ese desequilibrio patrimonial; y d) La carencia de otra acción que permitiera la restitución.

Pero al advertir que la ley en algunos casos autorizaba el enriquecimiento a expensas de otro, tal como acontece en el artículo 1525 del Código Civil que ordena que no se puede repetir lo dado o pagado por un objeto o causa ilícitos a sabiendas, señaló que la actio de in rem verso también tenía como requisito que con ella no se pretendiera eludir una disposición imperativa de la ley.(11)

Pero por supuesto que ésta última exigencia más que fundarse en los casos especiales, y entre ellos el del artículo 1525 del Código Civil, su verdadero apoyo se encuentra en el principio general de legalidad que irradia no sólo al derecho sustantivo sino también al derecho procesal y en virtud del cual el amparo adjetivo de una pretensión depende fundamentalmente, entre otras cosas, de que el derecho que se aduce sea tal porque el ordenamiento lo reconoce, porque se tiene y porque se ajusta en un todo a él, toda vez que nadie puede aspirar a más de lo que la ley le permite.

1.1. Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso

En pronunciamiento del 19 de noviembre de 2012(12), esta corporación teniendo en cuenta que sobre el tema abordado existía multiplicidad de enfoques y a sabiendas de la importancia y repercusiones del mismo, procedió a unificar su posición al respecto, pues esto, se traduce indiscutiblemente en seguridad jurídica en las relaciones de los asociados y el Estado, de esta forma se expresó:

“12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia(13) a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831(14) del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.

Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º). En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta.

No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios.

En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia.

Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al márgen (sic) de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva.

En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las distintas fases negociales pues en estas lo relevante no es la creencia o el convencimiento del sujeto sino su efectivo y real comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección, en lo que se conoce como buena fe objetiva.

Y es que esta buena fe objetiva que debe imperar en el contrato tiene sus fundamentos en un régimen jurídico que no es estrictamente positivo, sino que se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados.

Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte(15), y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”,(16) cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.

Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.”

Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho ”constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario.”(17)

Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.

12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó.

Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes:

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

12.3.El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales.

13. Ahora, en los casos en que resultaría admisible se cuestiona en sede de lo contencioso administrativo si la acción pertinente sería la de reparación directa.

Se recuerda que, de un lado, se prohíja la tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa con fundamento en que se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración.

Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.

En efecto, recuérdese que en el derecho romano el enriquecimiento estaba vinculado a determinadas materias (donaciones entre cónyuges, petición de herencia frente al poseedor de buena fe, negocios celebrados por el pupilo sin la autorización del tutor, el provecho que una persona recibía por los delitos o por los actos de otro, etc.) y por consiguiente la restitución se perseguía mediante la condictio perteneciente a la respectiva materia, materia esta que entonces se constituía en la causa del enriquecimiento.

Ulteriormente, a partir de la construcción de la escolástica cristiana y de la escuela del derecho natural racionalista, se entendió que la prohibición de enriquecerse a expensas de otro era una regla general que derivaba del principio de la equidad y que por lo tanto resultaba aplicable también para todas aquellas otras hipótesis en que alguien se hubiera enriquecido en detrimento de otro, aunque tales casos no estuvieran previstos en la ley.

Este proceso culminó cuando Aubry y Rau entendieron y expresaron que la actio de in rem verso debía admitirse de manera general para todos aquellos casos en que el patrimonio de una persona, sin causa legítima, se enriquecía en detrimento del de otra y siempre y cuando el empobrecido no contara con ninguna otra acción derivada de un contrato, un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito para poder obtener la restitución.

Así que entonces la autonomía de la actio de in rem verso se centra en que el enriquecimiento se produce sin una causa que lo justifique y que como quiera que no hay causa justificante se carece de la correspondiente acción que daría la justa causa si esta existiere.

Esta la razón por la que se exige que no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución.

Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro.

Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental.

Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración.

Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más.

Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.

Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental.

14. Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción.

Así las cosas, cuando se formulen demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en ejercicio de la actio de in rem verso, el proceso tendrá doble instancia de acuerdo con lo establecido en los artículos 132 y 134B del C.C.A., el procedimiento aplicable será el ordinario de conformidad con el 206 ibídem y la competencia en razón del territorio se regirá por la regla de la letra f del artículo 134D de ese ordenamiento.

Por consiguiente, de la actio de in rem verso, cuya cuantía no exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales, conocerán en primera instancia los jueces administrativos(18) y en la segunda instancia los tribunales administrativos.

Ahora, de aquella cuya cuantía exceda los 500 SLMLM conocerán en primera instancia los tribunales administrativos(19) y en segunda instancia la Sección Tercera del Consejo de Estado, con la salvedad que las decisiones serán adoptadas por las respectivas subsecciones.” Negrilla fuera del texto.

2. Adecuación de la acción

Por averiguado se tiene que es deber del juez, en el marco de su autonomía funcional y siendo garante del acceso efectivo a la administración de justicia, interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda(20) extrayendo el verdadero sentido y alcance de la protección judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción.

Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración(21), eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda(22).

Siendo esto así, de la lectura integral del libelo demandatorio, particularmente la causa petendi(23) y los fundamentos jurídicos(24) en el sub judice se verifica que, pese a que la demanda dijo acudir a la acción de reparación directa, lo verdaderamente pretendido por los accionantes es que se le cancelen los servicios de parqueadero prestados al Municipio de Medellín en virtud del convenio 166 de 2001, en razón a lo cual el trámite no puede ser otro que el correspondiente a la acción de contractual, toda vez que es la acción idónea en el derecho administrativo colombiano para ventilar las controversias surgidas de las relaciones contractuales del Estado, tal como se presentó en el caso de autos.

2.1 Incumplimiento contractual

En lo que tiene que ver con el incumplimiento contractual ésta Subsección ha señalado con precisión:

“Los contratos, amén de regular o extinguir una relación jurídica de contenido económico, también pueden crear relaciones obligacionales y como quiera que en las relaciones jurídicas de esta estirpe una de las partes (el deudor) debe desplegar una conducta (la prestación) en favor de la otra (el acreedor), se sigue que el comportamiento desplegado por el deudor en favor del acreedor sólo puede ser tenido como satisfacción de la prestación (pago) en la medida en que se ajuste plenamente a lo convenido.

No otra cosa se deduce de lo preceptuado en los artículos 1626, 1627 y 1649 del Código Civil al disponer, respectivamente, que el “pago efectivo es la prestación de lo que se debe”, que “el pago se hará bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación; sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes” y que “el deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria, y sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales.”(25)

En consecuencia, se estará en presencia de un incumplimiento si la prestación no se satisface en la forma y en la oportunidad debida y si además esa insatisfacción es imputable al deudor.

Y es que si la insatisfacción no es atribuible al deudor, ha de hablarse de “no cumplimiento”(26) y esta situación, por regla general,(27) no da lugar a la responsabilidad civil.(28)

En conclusión, el incumplimiento se entiende como la inejecución por parte del deudor de las prestaciones a su cargo por causas que le son imputables a él.

3. Pruebas

Del material probatorio aportado al expediente, se destaca:

— Convenio 166 de 2001 celebrado el 18 de diciembre de esa anualidad, entre la Alcaldía de Medellín – Secretaría de Servicios Administrativos y la señora Olga Lucia García Ospina en su calidad de representante legal del establecimiento de comercio denominado Adservi Ltda., -parqueaderos La Frontera-, mediante el cual se acordó, entre otras cosas, lo siguiente: (Fols. 1593 a 1599 cuaderno 6.)

“(...).

CLAUSULA PRIMERA: OBJETO DEL CONVENIO. La empresa Adservi Ltda – PARQUEADEROS LA FRONTERA -, Por medio del presente convenio se obliga para con el Municipio de Medellín al Ejercicio de la Función Administrativa de Custodia de vehículos inmovilizados por las Autoridades de Transporte y Transito (sic) con Parqueaderos de su propiedad.

CLAUSULA SEGUNDA: VALOR DEL CONVENIO Y PRESUPUESTO OFICIAL. Para la ejecución del presente convenio no se requiere la existencia de un presupuesto oficial, toda vez que no causará erogación alguna al erario público, ya que por cada servicio por EL AUTORIZADO, será a cargo del Usuario del Servicio, no obstante para efecto fiscales el valor del presente contrato, será para su primer año de ejecución el de $233´570.400,00 y para los años subsiguientes el valor será el que resulte de multiplicar el valor de servicios prestados por la tarifa autorizada, siendo el valor final del contrato el que resulte de la sumatoria de los cinco años correspondientes.

(...).

CLAUSULA CUARTA: PLAZO. El convenio se realiza por un plazo de cinco años contados a partir de la suscripción del acta de iniciación (…).

(...).

CLAUSULA DECIMA PRIMERA: VINCULACIÓN LABORAL. El Municipio de Medellín, no adquiere con el contratista ni con las personas que este ocupe para la ejecución del convenio, ninguna vinculación de carácter laboral ni administrativo (...)”.

— Copia simple del acta de inicio de ejecución del convenio suscrita por el interventor el 20 de febrero de 2002. (Fols. 1600 y 1601 cuaderno 6.)

— Certificado de registro mercantil de la sociedad Adservi Ltda., en la cual se consigna que posee un establecimiento de comercio denominado “Depositario de Vehículos La Frontera” destinado para el depósito de vehículos para su custodia. (Fols. 1602 a 1605 cuaderno 6.)

— Oficio 200700005724 de 10 de enero de 2007, por medio del cual la Secretaria de Transportes y Tránsito (E) le comunica al señor Raúl Mario Castaño Hoyos (representante legal de Adservi Ltda.) que el señor Diego Marín seria el funcionario encargado de recibir, tramitar y realizar todo lo relacionado con el traslado de los vehículos que se encuentran inmovilizados en el parqueadero la frontera, con ocasión de la terminación del Convenio 166 de 2001.(Fol. 1606 cuaderno 6.)

— Acta de recibo del convenio 166 de 2001, en donde se certificó que el interventor recibió los vehículos inmovilizados por las autoridades que eran objeto de custodia en el parqueadero la frontera, previa elaboración y verificación del inventario físico y documental de los vehículos. (Fol. 1607 cuaderno 6.)

— Resolución 791 de 12 de septiembre de 2001, per medio de la cual se resolvió un recurso de reposición contra la Resolución No. 603 de 3 de agosto de 2007 mediante la cual se liquidó unilateralmente el convenio 166 de 2001 (Fls. 1608 a 1616 cuaderno 1.)

“(...).

4. Que para resolver el recurso EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – SECRETARIA DE TRASNPORTES Y TRANSITO considera, en relación con los argumentos antes señalados, lo siguiente:

a. Sobre el valor final del convenio y naturaleza jurídica del contrato.

En la liquidación bilateral y unilateral planteada por la administración se deja ver como no hay contraprestaciones pendientes para las partes, basados en las estipulaciones precontractuales y contractuales y en las condiciones de ejecución y desarrollo del objeto del convenio. Sería un desacierto cambiar dichas condiciones y estipulaciones única y exclusivamente para la etapa de liquidación, máxime cuando para la época de celebración del convenio la figura contractual propuesta y aceptada por las partes, no implicaba erogación económica alguna para el Municipio de Medellín, razón por la cual desde el inicio de los trámites contractuales y en la definición del modelo contractual a seguir se dejó claramente establecido que no se trataba de un contrato de prestación de servicios y que la modalidad consistiría en una autorización (…)”

4. El caso concreto

En el asunto en cuestión el actor apoyó su petitum en el hecho de que la entidad demandada no le canceló el costo del servicio de custodia de vehículos inmovilizados por las autoridades de tránsito transporte causados bajo el amparo del convenio 166 de 2001 celebrado entre el Municipio de Medellín – Secretaría de Servicio Administrativos- y la sociedad Adservi Ltda. –Parqueadero La Frontera-.

Lo anterior, comoquiera que cumplido el término de duración del convenio, los funcionarios de la Secretaría de Transporte y Tránsito adscrita al municipio de Medellín, retiró los rodantes del parqueadero sin contraprestación alguna, y que a juicio del demandante garantizaban el valor del servicio.

Así las cosas, tiene probado la Sala que en el precitado convenio, las partes acordaron lo siguiente: (Fls. 1593 a 1599 cuaderno 6.)

“(...).

CLAUSULA PRIMERA: OBJETO DEL CONVENIO. La empresa Adservi Ltda – PARQUEADEROS LA FRONTERA -, Por medio del presente convenio se obliga para con el Municipio de Medellín al Ejercicio de la Función Administrativa de Custodia de vehículos inmovilizados por las Autoridades de Transporte y Transito (sic) con Parqueaderos de su propiedad.

CLAUSULA SEGUNDA: VALOR DEL CONVENIO Y PRESUPUESTO OFICIAL. Para la ejecución del presente convenio no se requiere la existencia de un presupuesto oficial, toda vez que no causará erogación alguna al erario público, ya que por cada servicio por EL AUTORIZADO, será a cargo del Usuario del Servicio, no obstante para efecto fiscales el valor del presente contrato, será para su primer año de ejecución el de $233´570.400,00 y para los años subsiguientes el valor será el que resulte de multiplicar el valor de servicios prestados por la tarifa autorizada, siendo el valor final del contrato el que resulte de la sumatoria de los cinco años correspondientes.

(...).

CLAUSULA CUARTA: PLAZO. El convenio se realiza por un plazo de cinco años contados a partir de la suscripción del acta de iniciación (…).

(...).

CLAUSULA DECIMA PRIMERA: VINCULACIÓN LABORAL. El Municipio de Medellín, no adquiere con el contratista ni con las personas que este ocupe para la ejecución del convenio, ninguna vinculación de carácter laboral ni administrativo (…)” .

Adicionalmente, tenemos que el Código de Transporte y Tránsito (Ley 769 de 2002 vigente para la época de los hechos) en su artículo 125, prevé:

ART.125. Inmovilización. La inmovilización en los casos a que se refiere este código, consiste en suspender temporalmente la circulación del vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público. Para tal efecto, el vehículo será conducido a parqueaderos autorizados que determine la autoridad competente, hasta que se subsane o cese la causa que le dio origen, a menos que sea subsanable en el sitio que se detectó la infracción.

(…)

PAR. 6º El propietario del vehículo será el responsable del pago al administrador o al propietario del parqueadero por el tiempo que estuvo inmovilizado el vehículo. 

(…)” Negrilla fuera del texto.

De conformidad con lo anterior, es decir el texto del convenio suscrito por las partes y la Ley 769 de 2002, encuentra la Sala que no le asiste razón a la parte demandante en ninguno de los fundamentos expuestos en la demanda y el recurso de apelación, comoquiera que en el asunto sub examine no se ha presentado ningún incumplimiento contractual.

Lo anterior, comoquiera que la administración no tenía la obligación de pagar dinero o contraprestación alguna a la sociedad Adservi Ltda., por el servicio de parqueadero de vehículos retenidos con ocasión de infracciones de tránsito. Pues, como se observa, dicha obligación recaía única y exclusivamente sobre quien acreditara ser el propietario del vehículo que se encontrara en las instalaciones del parqueadero.

De hecho, especial relevancia cobra el estudio de los términos en que se realizó el convenio, puesto que de lo que se trató simple y llanamente fue de una autorización a la sociedad Adservi Ltda., para custodiar vehículos inmovilizados por las autoridades de tránsito, y con ocasión de dicha actividad el custodio liquidaba y cobrara una tarifa a los propietarios de los vehículos retenidos, de la cual nunca participó el municipio de Medellín, toda vez que, se reitera, sólo concernía al autorizado en los términos de la ley y el convenio, cobrar los servicios de parqueadero al usuario del servicio.

Expuestas las consideraciones que anteceden, la Sala negará las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: CONFIRMAR la sentencia de 15 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Descongestión, por las razones expuestas en ésta providencia.

Segundo: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

ACLARACIÓN DE VOTO

Aunque comparto la decisión que se adoptó en la providencia del 26 de abril de 2017, como el contrato celebrado entre Adservi Ltda. y el municipio de Medellín fue liquidado de manera unilateral mediante acto administrativo, la Sala no podía pronunciarse sobre el cumplimiento de las prestaciones mutuas del contrato, pues de ello daba cuenta el acto de liquidación, que no fue objeto de reproche en la demanda.

Guillermo Sánchez Luque 

1 Fols. 1796 a 1813 cuaderno 1.

2 Fols.1620 a 1655 cuaderno 6.

3 Fols. 1678 a 1681 C.6.

4 Fols. 1685 a 1691 del C.6.

5 Fols. 1703 a 1706 del C.6.

6 Fols. 1785 del C.6.

7 Fols. 1786 a 1790 C.6.

8 Fols. 1815 a 1822 del Cuaderno principal.

9 Reiteración Consejo de Estado. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. Exp. 24.897.

10 Cfr: Sala de Negocios Generales: Sentencia de septiembre 6 de 1935, G. J. No. 1901 y 1902 Tomo XLII, p. 587-606. Sala de Casación Civil: Sentencia de 19 de septiembre de 1936, G. J. No. 1914 y 1915 Tomo XLIV, p. 431-437, Magistrado Ponente Ricardo Hinestrosa Daza;

11 Este mismo requisito lo menciona L: JOSSERAND. Op. cit., p. 456.

12 Consejo de Estado. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. Exp. 24.897

13 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322.

14 Artículo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro.

15 En este sentido cfr. M.L. Neme Villarreal. Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. No. 17. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p. 73.

16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836.

17 Inciso final del artículo 768 del Código Civil.

18 Numeral 6 del artículo 134B del C.C.A.

19 Numeral 6 del artículo 132 del C.C.A.

20 Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias de 19 de agosto de 2011 (20144) y 13 de febrero de 2013 (24612).

21 Compendio de derecho procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Dike. Duodécima edición. Pág. 436.

22 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, sentencia de 16 de marzo de 2015, Exp. 31.429, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

23 Cfr. Fls 1-16, c1

24 Donde el actor se refiere a la teoría del enriquecimiento sin causa. Cfr. Fls 16-17, c1.

25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 22 de octubre de 2015. Exp.: 48.061

26 F. Hinestrosa. Tratado de las obligaciones. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, p. 237

27 Se exceptúa el caso, por ejemplo, en el que el deudor conviene en responder aún en el evento de fuerza mayor o caso fortuito, tal como se desprende de los incisos finales de los artículos 1604 y 1616 del Código Civil

28 Artículos 1604, inc. 2º, y 1616, inc. 2º, ibídem.