Sentencia 2009-01056 de noviembre 29 de 2012

 

Sentencia 2009-01056 de noviembre 29 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: expediente 080012331000200901056 01

Número interno: 1715-2012

Consejero ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Actor: Sady Rafael Santana Villa

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintinueve de noviembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Antes de abordar el asunto de fondo por resolver, esta Sala considera oportuno precisar la materia objeto de análisis, de cara a establecer si es viable en el presente asunto efectuar un pronunciamiento de fondo.

Para efectos metodológicos, la Sala desarrollará i) el proceso de supresión en el ente demandado; y, ii) del caso concreto.

Con tal objeto, a continuación se relatan algunos de los supuestos fácticos y jurídicos acreditados dentro del proceso:

I. Del proceso de supresión

Por medio del Decreto No. 2479 de 1999, el Presidente de la República modificó la planta de personal del Instituto Nacional de adecuación de Tierras, INAT, para el efecto consideró (fls. 47 a 50):

“Que el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, presentó los estudios de que trata los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 y 155 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, para efectos de modificar su planta de personal el cual obtuvo concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública;

Que la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, otorgó el certificado de viabilidad presupuestal mediante oficio número 0022214 del 16 de febrero de 1999,

DECRETA:

ART. 1º—Suprimir los siguientes empleos de la planta de personal como resultado del estudio técnico realizado por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, así:

Número de empleosDependencia y denominación del empleoCódigoGrado

 

PLANTA GLOBAL

3 (tres)Jefe de oficina204523
2 (dos)Profesional especializado301020
2 (dos)
Profesional especializado301019

 

(…).

21 (veintiunoAuxiliar administrativo512013

 

(…).

ART. 2º—Las funciones propias del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, serán cumplidas por la planta de personal que se establece a continuación, así:

Número de empleosDependencia y denominación del empleoCódigoGrado

 

DESPACHO DEL DIRECTOR GENERAL

1 (uno)Director general de entidad descentralizada001523
2 (dos)Asesor102010

 

(…).

PLANTA GLOBAL

1 (uno)Secretario general de entidad descentralizada003721
4 (cuatro)Subdirector general de entidad descentralizada004021
1 (uno)Jefe de oficina013721
1 (uno)Jefe de oficina asesora de prensa104509
1 (uno)Jefe de oficina asesora de jurídica104509

 

(…).

5 (cinco)Auxiliar administrativo512013

 

(…).

ART. 3º—El Director mediante resolución, distribuirá los cargos de la planta global y ubicará el personal teniendo en cuenta la estructura, los planes, los programas y las necesidades del servicio.

ART. 4º—La incorporación de los empleados a la planta de personal establecida en el artículo 21 del presente decreto, se efectuará dentro de los 60 días siguientes a la fecha de su publicación, teniendo en cuenta lo dispuesto en el Decreto 1173 de 1999 y demás normas vigentes sobre la materia.

ART. 5º—Los cargos de carrera vacante de la planta de personal se proveerán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 1572 de 1998 modificado por el Decreto 2504 de 1998.

ART. 6º—Los empleados de carrera administrativa a quienes se les suprima el cargo en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º del presente decreto, tendrán derecho a optar por la indemnización o por la incorporación a empleo equivalente, de conformidad con lo consagrado en la Ley 443 de 1998, y en los decretos reglamentarios 1572 de 1998 y 1173 de 1999, con la sujeción al procedimiento establecido en el Decreto-Ley 1568 de 1998.

(…)”.

Posteriormente, mediante Resolución 37 de 31 de enero de 2000, el director general del Instituto Nacional de de adecuación de Tierras, INAT, incorporó a algunos funcionarios a la planta de personal. Al respecto precisó:

“ART. 1º—Incorpórese a la planta de personal establecida por el Decreto 2479 del 15 de diciembre de 1999, a los siguientes funcionarios que vienen prestando sus servicios en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, de acuerdo con los cargos establecidos en el citado decreto:

Denominación del cargoCargoNombre
Secretario general0037 21Mario Malo Armando Mario
(…)  
Auxiliar administrativo5120 13Aguilera Padilla Juan Carlos Manuel
Auxiliar administrativo5120 13Díaz Díaz Diego Daniel
Auxiliar administrativo5120 13Fajardo Reyes Agustín
Auxiliar administrativo5120 13Oviedo Tovar Nubia Liliana
Auxiliar administrativo5120 13Ramírez Useche Juan José
(…)  

 

ART. 2º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición”.

A su turno, el coordinador grupo de recursos humanos del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, le comunicó al señor Sady Rafael Santana Villa lo siguiente (fl. 21, cdno. 2):

“Me permito comunicarle que en desarrollo del Decreto 2479 del 15 de Diciembre de 1999 “Por el cual se modifica la planta de personal del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT”, el cargo de auxiliar administrativo código 5120 grado 13 del cual usted es titular fue suprimido; en consecuencia labora hasta el 31 de enero de 2000.

En virtud de los establecido por los artículos 44 y 45 del Decreto 1568 del 5 de agosto de 1998, se le pone en conocimiento que le asiste el derecho de optar entre percibir la indemnización señalada por el Gobierno Nacional o tener tratamiento preferencial para ser incorporado a un empleo equivalente conforme las reglas contenidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y demás normas complementarias.

Su decisión al respecto deberá ser manifestada por escrito al director general del INAT, dentro de los cinco (5) días calendario siguientes a la fecha del recibo de la presente comunicación.

Si dentro del término antes señalado no se ha manifestado decisión al respecto, se entenderá que opta por la indemnización.

(…)”.

II. Del caso en concreto

1. La Sala en este acápite, deberá advertir que, los procesos de supresión de cargos y/o de restructuración de las entidades públicas, suponen un trámite que debe ceñirse a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que establecen la competencia, requisitos, etapas y formalidades a los que están supeditados. Dichos procesos, debido a su naturaleza y a los derechos laborales que se encuentran de por medio son bastante complejos y, con ocasión de los mismos se profieren actos administrativos de diversa índole: generales e individuales, y de trámite, definitivos y de ejecución.

En efecto, en los procesos de reestructuración de entidades públicas que conlleve la supresión de empleos, se expiden actos tanto de contenido general como particular. Son de contenido general, aquellas decisiones que disponen la supresión de algunos de los empleos de la planta de personal lo cual se traduce en la reducción numérica de los mismos. En este caso, la medida que así lo disponga es objetiva e indeterminada y en ese orden, el acto de contenido particular viene siendo la comunicación u oficio que informa al servidor sobre la no continuidad en el servicio.

No obstante, es importante precisar de igual modo, que dada la naturaleza de los procesos de supresión y/o restructuración de cargos, para determinar los actos administrativos demandables, el juez debe analizar las circunstancias particulares de cada caso concreto sin que sea posible establecer reglas generales que podrían conducir a decisiones injustas o contradictoras, en futuros casos con supuestos fácticos distintos. Si bien existen criterios jurisprudenciales que se han venido decantando y que constituyen parámetros para resolver casos similares, su aplicación debe estar antecedida de un juicioso análisis de la controversia, de lo que pretende el demandante y las pruebas allegadas legal y oportunamente al proceso.

2. Es propio sostener, que en casos de reestructuración y supresión de empleos los actos administrativos a demandar varían de acuerdo con las censuras que formule la parte actora. De suerte que, si se endilga algún vicio al acto administrativo que reestructura la planta de personal creando y suprimiendo empleos, como por ejemplo, haber sido expedido por móviles políticos o sin que previamente se hubieran elaborado los estudios técnicos o de viabilidad presupuestal, es obvio que el mismo puede atacarse por vía del contencioso subjetivo de nulidad y restablecimiento del derecho pues se trata de un acto de contenido mixto que, siendo en principio general, afecta las situaciones particulares y concretas de quienes desempeñan los cargos que son suprimidos, por lo que debe entenderse que la actora demanda el acto general en cuanto le produce efectos particulares.

Sobre este tópico llama la atención de la Sala, que esta jurisdicción(4) por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que propuso el actor, tuvo conocimiento del Decreto 2479 de 15 de diciembre de 1999 “por el cual se modifica la planta de personal del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT”¸ por lo que entonces, cualquier cargo adicional encausado a cuestionar el proceso de restructuración en general, no podrá ser estudiado en el caso sub-examine, pues ya tuvo la oportunidad de abordarse en ese momento.

Siendo así y para el caso que nos convoca, es claro que en el presente caso solamente se puede examinar el presunto derecho preferencial del actor frente a las personas que fueron incorporadas a la nueva planta de personal por medio de la Resolución 37 de 31 de enero de 2000. En ese sentido se puede afirmar que este acto de incorporación tiene un efecto bifronte pues, por un lado, genera un derecho al empleado incorporado y, por otro, le extingue una situación jurídica al que no lo fue. En otras palabras, es un acto general para aquel funcionario de carrera que no entra a formar la nueva planta de personal, pero es particular, en la medida que tiene implicaciones para el funcionario que es seleccionado.

En ese orden de ideas, no puede considerarse que la administración esté en la obligación de notificar el citado acto, como lo pretende hacer entender el actor, primero, porque el mecanismo idóneo, incluso para aquellos casos en donde se efectúan incorporaciones, es el oficio o comunicación donde se le informa que ha sido seleccionado para ocupar algún cargo en la nueva planta de personal, o en su defecto, que su empleo ha sido suprimido; y en segundo lugar, por cuanto al tener las implicaciones de un acto general no requiere de la notificación personal.

Empero, si es su intención, como en el presente caso, reprochar la incorporación, es obligación del demandante aportar los actos administrativos, o en su defecto, solicitar al juez de conocimiento que sean aportados; lo anterior, en aras a integrar la proposición jurídica completa y efectuar el estudio de legalidad correspondiente.

En otras palabras, a modo de ejemplo, si se pretende analizar, i) el proceso de supresión, se allegar tanto el Decreto 2479 de 15 de diciembre 1999 como la comunicación; pero si por el contrario si se quiere debatir, ii) su mejor derecho frente a los que fueron incorporados, debe entonces aportar la Resolución 37 de 31 de enero de 2000 en compañía de la citada comunicación.

3. Una vez que se han efectuado las anteriores consideraciones se puede concluir dos aspectos en particular que hace imposible el estudio del presente asunto:

a) Si bien es cierto el señor Santana Villa demandó la Resolución 37 de 31 de enero de 2000 y la comunicación que data de la misma fecha, con la intención de que fuese estudiado su mejor derecho en la incorporación en la nueva planta de personal, también es cierto que, encuentra la Sala que estos actos se encuentran caducados, como quiera que, tal y como lo sostuvo el a quo, la oportunidad para enjuiciarlos ante esta jurisdicción feneció el 31 de mayo de 2000.

b) Lo que se pretendió el demandante con el derecho de petición que radicó el 16 de diciembre de 2008, en el que solicitó la notificación de la Resolución 37 de 31 de enero de 2000, es revivir términos, pues como se advirtió anteriormente, si la intención era debatir las incorporaciones efectuadas, debió, oportunamente, cuestionar dicho acto.

Al respecto, ha sostenido la Sala en casos similares al sub exámine, que encontrándose en firme las resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, se deduce que el propósito perseguido por el actor no es más que el de la revocatoria de las decisiones administrativas adoptadas en tiempo anterior, por lo cual no puede reconocérsele fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así las cosas al demostrarse, por un lado, que frente a la Resolución 37 de 31 de enero y la comunicación de la misma operó la caducidad, y por otro, existe inepta demanda respecto del acto ficto o presunto del oficio radicado bajo en(sic) número 20093110005091 el 19 de enero de 2009, la Sala confirmará la sentencia del a quo, pero por las razones expuestas en esta providencia.

Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 16 de diciembre de 2011, por la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, declaró probadas las excepciones de caducidad y de inepta demanda; y, negó las demás súplicas de la demanda formulada por Sady Rafael Santana Villa en contra de la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(4) Expediente 08001-23-31-06-2000-01787-00, actor: Sady Rafael Santa Villa, demandada: Nación —Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural— Instituto de Adecuación de Tierras.