Sentencia 2009-01075 de mayo 2 de 2013

 

Sentencia 2009-01075 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Ref.: Expediente 08001233100020090107501

Nº interno: 0781-12

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Apelación sentencia

Actor: Ruby Roxana Bolívar Caballero

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Cuestión Previa

La entidad demandada junto con el recurso de apelación, solicitó la declaratoria de nulidad de todo lo actuado con fundamento en la causal de falta de jurisdicción, aduciendo para tal efecto que el juez ordinario o administrativo carece de competencia y jurisdicción para conocer del asunto, pues lo que pretende el actor es el pago de una suma de dinero por concepto de indemnización moratoria que no fue incluida en el acuerdo de restructuración, siendo la Superintendencia de Sociedades la competente para conocer de las diferencias entre las personas y la entidad intervenida, al tenor del artículo 37 de la Ley 550 de 1999.

Al respecto, la norma en cita preceptúa lo siguiente:

“ART. 37.—Solución de controversias. La Superintendencia de Sociedades en ejercicio de funciones jurisdiccionales y de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política, en única instancia y a través del procedimiento verbal sumario, será la competente para dirimir judicialmente las controversias relacionadas con la ocurrencia y reconocimiento de cualquiera de los presupuestos de ineficacia previstos en esta ley. Las demandas relacionadas con la existencia, eficacia, validez y oponibilidad o de la celebración del acuerdo o de alguna de sus cláusulas, solo podrán ser intentadas ante la Superintendencia, a través del procedimiento indicado, por los acreedores que hayan votado en contra, y dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de celebración.

También será la Superintendencia de Sociedades la competente para resolver, en única instancia, a través del procedimiento verbal sumario, cualquier diferencia surgida entre el empresario y las partes, entre estas entre sí, o entre el empresario o las partes con los administradores de la empresa, con ocasión de la ejecución o terminación del acuerdo, distinta de la ocurrencia de un presupuesto de ineficacia de los previstos en esta ley. Entre tales diferencias se incluirán las que se refieran a la ocurrencia de causales de terminación del acuerdo.

La Superintendencia, en ejercicio de las funciones previstas en este artículo, podrá, si lo considera oportuno, de oficio o a petición de parte, sin necesidad de caución, decretar el embargo y secuestro de bienes o la inscripción de la demanda, o cualquier otra medida cautelar que a su juicio sea útil en atención al litigio. Estas medidas también se sujetarán a las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil”.

Por su parte el artículo 38 ibídem dispone:

“ART. 38.—Incumplimiento de acreedores. Sin perjuicio de lo dispuesto en relación con el incumplimiento de los convenios temporales laborales previstos en esta ley, para el cual se estará a lo dispuesto en las leyes laborales, el incumplimiento de alguna obligación derivada del acuerdo a cargo de algún acreedor, dará derecho a demandar su declaración ante la Superintendencia de Sociedades a través del procedimiento verbal sumario, en única instancia. Las demandas ejecutivas se adelantarán ante la justicia ordinaria. (...)”.

Basta una simple lectura de la norma para establecer que la presente controversia no es de conocimiento de la Superintendencia de Sociedades, como lo sostiene la entidad demandada, toda vez que no versa sobre la existencia de un presupuesto de ineficacia del acuerdo, su ejecución, cumplimiento o terminación.

Problema jurídico

El problema jurídico por resolver se contrae a determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por la consignación tardía de sus cesantías, o si por el contrario, en atención al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, la Universidad del Atlántico podía sustraerse de tal obligación.

En ese orden, la Sala examinará el asunto de acuerdo con el siguiente derrotero:

Los regímenes aplicables en el sector público territorial son: (i) régimen de cesantías con retroactividad, (ii) régimen administrado por el Fondo Nacional de Ahorro, y (iii) régimen de liquidación de cesantías por anualidad. Este último régimen adquirió aplicabilidad en el sector público en virtud de la entrada en vigencia, el 31 de diciembre de 1996, de la Ley 344 de 27 de diciembre del mismo año, la cual consagró en su artículo 13:

“ART. 13.—Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente ley, las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías:

a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral;

b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo.

(...)”.

Posteriormente, mediante Decreto 1582 de 5 de agosto de 1998 se reglamentó para el nivel territorial, el artículo 13 anteriormente referido, en los siguientes términos:

“ART. 1º—El régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5º y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998”.

PAR.—Cuando los servidores públicos del nivel territorial con régimen de retroactividad se afilien al Fondo Nacional de Ahorro, los aportes al mismo se realizarán por la respectiva entidad en la forma prevista en el artículo 6º de la Ley 432 de 1998”.

Entonces, cabe precisar, que por remisión legal dentro del régimen de cesantías anualizado del sector público se aplican las disposiciones de la Ley 50 de 1990.

Esta última normatividad, de conformidad con lo establecido en el artículo 99, ordena que a 31 de diciembre de cada año se liquide el auxilio de cesantía por la respectiva anualidad y que dicho valor se consigne antes del 15 de febrero del año siguiente en una cuenta individual a nombre del trabajador en el Fondo que él haya escogido. Expresamente consagra la norma en comento:

“3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo”.

En el sub lite, se encuentra acreditado que la accionante ingresó al servicio de la Universidad del Atlántico en condición de docente, a partir del 13 de marzo de 1972 y, además, que el 24 de septiembre de 1999 solicitó su traslado al régimen anualizado de cesantías (fl. 27).

De igual manera se encuentra que la entidad demandada liquidó anualmente las cesantías de la actora (fl. 27), pero el pago de esta obligación se llevó a cabo mediante carta de instrucción 200704-0518-0521 el 26 de abril de 2007. La liquidación se elaboró en los siguientes términos:

AñoB. SalarialC. Total12% interés
19993.541.613.76.951.3809.234.166
20003.620.8843.620.884462.477
20013.853.9743.853.974462.477
20024.293.6784.293.678515.241
20034.521.2964.521.296542.556
20043.808.4603.808.460457.015
20054.001.7964.001.796480.216
20063.277.3523.277.3523.932.082

De conformidad con lo anterior, se encuentra demostrado que la Universidad del Atlántico, consignó las cesantías correspondientes a los periodos 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006 solo hasta el 26 de abril de 2007, luego es procedente el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 previamente transcrito.

Ahora bien, sobre el tema de la aplicación de la Ley 550 de 1999, en lo que tiene que ver con la reestructuración de pasivos, la Sección Segunda ha desarrollado el tema de la siguiente manera:

La Subsección B mediante providencia de 22 de octubre de 2009. Exp 1268-08, Consejero Ponente Gerardo Arenas Monsalve, abordó el tema indicando que el cumplimiento de los acuerdos de reestructuración de pasivos es obligatorio siempre y cuando se haya concertado y aún para quienes no hayan participado en el trámite, negando el pago de la indemnización moratoria, habida consideración de que la misma no se había pactado en el respectivo acuerdo.

En sentencia posterior del 25 de marzo de 2010, Expediente 0928-07, esta Subsección A, con ponencia de quien redacta la presente, indicó que los acuerdos de reestructuración no pueden cercenar los derechos de los trabajadores que no consintieron en su aprobación y porque dichos pactos no pueden estar orientados a evadir el pago de las correspondientes obligaciones. Al respecto, se dijo:

“... el Estado no puede dejar que el acuerdo quede bajo la autonomía absoluta de la voluntad de los particulares, por eso lo somete a pautas contenidas en disposiciones legales, con el fin de evitar que los acreedores queden sometidos a la voluntad unilateral e indiscriminada del empresario deudor.

(...).

Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550, son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (L. 550/99, art. 34).

También lo es que en el expediente no existe prueba que determine si el demandante en calidad de acreedor del municipio, hubiera participado en el acuerdo o habiéndolo hecho hubiera consentido en la condonación del pago de la indemnización por mora en el pago de sus cesantías.

Con todo, la Sala considera que la administración no debió desconocer la obligación preexistente que tenía con el actor en cuanto a la sanción por mora en el pago de las cesantías, por la potísima razón de que en los acuerdos de reestructuración “Todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor...” (L. 550/99, art. 34, num. 8º).

Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se atienden y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.

(...)” (destacado del texto).

Así mismo, por medio de la sentencia del 10 de noviembre de 2010, Expediente 0508-09, Consejero Ponente Gustavo Gómez Aranguren, se mantuvo la tesis según la cual las obligaciones de los trabajadores no pueden ser desconocidas por los acuerdos de restructuración, empero indicó que para el caso particular la entidad pública (municipio de Buenaventura) informó a los acreedores la apertura del proceso previsto en la Ley 550 de 1999, así como la determinación de la obligación a pagar, sin que la parte actora hubiera manifestado reparo alguno, lo que a juicio de la Sala suspendió la contabilización de la sanción moratoria con la ejecutoria de la decisión que estableció el pago de tal acreencia.

Entre tanto, a través de la sentencia de 10 de febrero de 2011, esta subsección condenó al pago de la sanción moratoria en proceso de reestructuración de pasivos, pero sin sujetar el pago de la obligación a la fecha de inicio del proceso de reestructuración. En dicho proveído se expresó(1):

“Así las cosas, si bien la Ley 550 de 1999, prevé la posibilidad de que las entidades territoriales celebren convenios de reestructuración de pasivos con la finalidad de hacerlas viables en su sostenimiento económico y financiero, es claro que tales acuerdos se suscriben con el titular de la persona jurídica y los acreedores internos y/o externos, sin que ello implique obligatoriamente la presencia de los trabajadores o servidores públicos en la negociación del pago de sus acreencias y prestaciones laborales.

(...).

Que para esta corporación es evidente que la administración desconoció u omitió cancelar la sanción por la mora en el pago de las cesantías definitivas del señor Fabio Guerrero Salgado de conformidad con lo establecido en la Ley 244 de 1995, dado que por ningún lado se observa constancia o certificación de que dicha obligación hubiera sido saldada.

(...).

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada y en su lugar se condenará a la entidad demandada a que reconozca y pague un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías definitivas reconocidas, desde el 24 de julio de 2001, es decir 45 días después de notificada la Resolución 1727, que reconoció el derecho hasta el 9 de junio de 2003, fecha en que se hizo efectivo el pago de sus cesantías definitivas”.

Precisado lo anterior, se encuentra que esta corporación respecto del reconocimiento de la sanción moratoria de las cesantías, ha establecido los siguientes lineamientos que serán tenidos en cuenta para la solución del presente caso:

1) Los acuerdos de reestructuración de pasivos laborales deben contar con la aprobación de los trabajadores, sin que puedan desconocer derechos ciertos e indiscutibles; 2) No pueden cercenar los derechos de los trabajadores que no consintieron en su aprobación y no pueden orientarse a evadir el pago de las obligaciones sino a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas y 3) Debe obrar prueba de que el trabajador haya consentido en la aprobación del acuerdo de reestructuración o que la entidad haya dispuesto su citación para que se hiciera parte y manifestara lo que considerara oportuno respecto de la liquidación de las cesantías y su moratoria.

Así las cosas, si bien la Ley 550 de 1999, prevé la posibilidad de que las entidades territoriales celebren convenios de reestructuración de pasivos con la finalidad de hacerlas viables en su sostenimiento económico y financiero, es claro que tales acuerdos se suscriben con el titular de la persona jurídica y los acreedores internos y/o externos, sin que ello implique obligatoriamente la presencia de los trabajadores o servidores públicos en la negociación del pago de sus acreencias y prestaciones laborales.

En el caso concreto de la Universidad del Atlántico, se encuentra que acogiéndose a los mandatos de la Ley 550 de 1999, los días 22, 25 y 26 de agosto de 2006 suscribió un acuerdo de restructuración de pasivos, proceso que había iniciado desde el 2 de marzo de 2005, mediante Resolución 454, proferida por la directora general de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. No obstante, no obra prueba alguna que acredite que la demandante consintió en la aprobación del acuerdo de restructuración de pasivos de la universidad ni que se hizo parte en el proceso.

Finalmente, para efectos de analizar la prescripción trienal, se dirá lo siguiente:

Con el fin de agotar la vía gubernativa, se encuentra acreditado que el 5 de agosto de 2009 (fls. 18-23) la demandante solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación tardía de sus cesantías, con su respectiva indemnización moratoria e indexación de que trata la Ley 50 de 1990.

La rectora de la Universidad del Atlántico, mediante oficio suscrito el 25 de agosto de 2009 negó las pretensiones al considerar que la institución no incumplió con la obligación impartida en la Ley 550 de 1999, por cuanto el valor correspondiente a las cesantías, fue cancelado.

La prescripción de derechos del régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales se encuentra regulado en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, el cual establece lo siguiente:

“Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.

A su turno, el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, por medio del cual se dispuso la integración de la seguridad social entre el sector privado y público, en el artículo 102, dispuso:

“Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.

De esta manera, de acuerdo con la fecha de reclamación de la sanción moratoria (ago. 5/2009), encuentra la Sala que las acreencias que hubieren podido causarse antes del 5 de agosto de 2006 se encuentran prescritas.

Lo anterior teniendo en cuenta que este caso atañe al régimen anualizado de cesantías, el cual impone su consignación oportuna y —como su nombre lo indica— año a año, se concluye que las cesantías sobre las cuales no ha operado el fenómeno prescriptivo son las correspondientes a las causadas a partir del año 2006 y cuya consignación debía realizarse a más tardar el 15 de febrero del año 2007, de ahí que la sanción moratoria originada respecto de dicha prestación tampoco haya prescrito.

Bajo este marco, la sanción moratoria se tendrá que liquidar a partir del 16 de febrero del año 2007 hasta el 30 abril de 2007, fecha en que se verificó la consignación de las cesantías, tal como se especificará en la parte resolutiva(2).

De otro lado, es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la Sentencia C-448 del 19 de septiembre de 1996, concluyó que no era razonable que un trabajador que tenga derecho a una sanción moratoria, por el mismo hecho y por el mismo periodo de tiempo, reclame también la indexación. Con fundamento en el anterior criterio se negará la indexación de las cesantías acumuladas hasta el año 1999, a partir del cual la actora solicitó su cambio al régimen anualizado de cesantías.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia de 28 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Ruby Roxana Bolívar Caballero contra la Universidad del Atlántico EXCEPTO el numeral 3º que se MODIFICA el sentido de precisar que el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 99 numeral 3º de la Ley 50 de 1990, se efectuará, por prescripción trienal, entre el 16 de febrero de 2007 y el 30 de abril de 2007, fecha en que se verificó la consignación de las cesantías a favor de la actora.

En firme devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 10 de 2011, Rad. 08001-23-31-000-2005-02156-01(0910-10), Actor: Fabio Guerrero Salgado.

(2) Esta tesis también fue sostenida en la sentencia de 23 de junio de 2011, C.E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Exp. 050012331000200405321 01 (2000-2010), Actor: José Romaña Palacio.