Sentencia 2009-01352 de agosto 24 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad.: 11001-03-15-000-2009-01352-00(PI)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Darío Martínez Marrugo

Demandado: Manuel José Vives Henríquez

Bogotá, D.C., veinticuatro de agosto de dos mil diez.

Procede la Sala a decidir la solicitud de pérdida de investidura presentada por el ciudadano Darío Martínez Marrugo, a través de apoderado, contra el representante a la Cámara por la circunscripción internacional, Manuel José Vives Henríquez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Competencia

De conformidad con lo establecido en los artículos 184 y 237-5 de la Constitución Política y 37-7 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de la presente acción, por tratarse de la solicitud de pérdida de investidura de un congresista.

La calidad de representante a la Cámara que ostenta el ciudadano Manuel José Vives Henríquez, está probada con el certificado expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil(6).

Causal invocada

El actor invocó como causal de pérdida de investidura la violación del régimen de conflicto de intereses, establecida en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política, así:

“ART. 183.—Los congresistas perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.

2. (...)”.

Análisis normativo y jurisprudencial de la causal invocada

El artículo 182 de la Constitución Política obliga a los congresistas a poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en los asuntos sometidos a su consideración. Esta misma norma constitucional dispuso que la ley determinaría lo relacionado con el conflicto de intereses y las recusaciones.

El propósito del Constituyente fue impedir que en los asuntos sometidos al conocimiento de los congresistas se sobreponga el interés particular al interés general, de manera que se consulten siempre la justicia y el bien común, como lo ordena el artículo 133 de la Carta.

La Ley 5ª de 1992 en la sección IV, reguló el conflicto de intereses y en el artículo 286 estableció:

“ART. 286.—Aplicación. Todo congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas” (negrillas fuera de texto).

Por su parte, los artículos 287 a 295 de la misma ley prescribieron algunas situaciones relativas al conflicto de intereses, los impedimentos y las recusaciones. El artículo 16 de la Ley 144 de 1994 tipificó una situación especial de conflicto de intereses.

Ahora bien, al tenor del artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, para la aplicación del régimen sobre conflicto de interés de los congresistas deben concurrir varios elementos, como son: (i) un interés, (ii) que este sea directo y (iii) que afecte de alguna manera al congresista o a las personas que esta norma relaciona.

Esta Sala ha definido el interés como “el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus circunstancias, derivarían el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto”(7). El interés debe ser directo, “debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediación alguna. En otro giro, de la ley al congresista”(8).

Con base en los elementos antes mencionados, para la configuración del conflicto de intereses esta Corporación ha precisado las circunstancias de orden objetivo y subjetivo que estructuran la causal:

• La participación efectiva del congresista en el procedimiento legislativo o en los mecanismos de control propios del Congreso;

• La existencia, cierta y demostrada, de los beneficios económicos o de cualquier otra índole, que de las deliberaciones, votaciones y aprobación de un determinado proyecto o decisión se derivan para el congresista, sus familiares o sus socios, en los grados predeterminados;

• Que el beneficio que se persiga u obtenga con el proyecto o decisión no pueda ser catalogado como general, sino particular; y

• Que el congresista tenga la intención de beneficiar a su familiares, a sus socios o a sí mismo(9).

Así pues, con los anteriores lineamientos normativos y jurisprudenciales, se puede concluir que el conflicto de intereses se configura cuando el congresista interviene en un asunto sometido a su conocimiento y él o alguna de las personas señaladas en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, tienen un interés particular o recibirían un beneficio directo y real.

Análisis del caso concreto

El demandante afirma que el representante a la Cámara por la circunscripción internacional, Manuel José Vives Henríquez violó el régimen de conflicto de intereses por haber firmado y radicado el proyecto de acto legislativo 129 del 2008 Cámara, sin declarar su impedimento. El proyecto proponía modificar el artículo 176 de la Carta, que regula las circunscripciones territoriales y especiales, las minorías étnicas y políticas.

En relación con este proyecto, obra en el expediente el Oficio SG.2-0252.10 del 9 de marzo del 2010 del secretario general de la Cámara de Representantes(10), en que certifica:

“(...) que el Proyecto de Acto Legislativo 129 de 2008 - Cámara, (...) fue acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo 106/2008 —Cámara— 012/2008 Senado “Por medio del cual se modifican o adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia” (reforma política), el cual fue aprobado y promulgado como Acto Legislativo 01 de 2009, publicado en el Diario Oficial 47.410 de julio 14 de 2009.

“Revisado el Acto Legislativo 01 de 2009, se constató que la modificación del artículo 176 de la Constitución Política, propuesta por el proyecto de Acto Legislativo 129/2008 Cámara, no fue aprobada por las cámaras legislativas”(11) (negrillas fuera de texto).

El hecho de no haberse tramitado(12) o aprobado el proyecto no impide a la Sala pronunciarse sobre la causal de pérdida de investidura invocada por el actor, pues de la normativa constitucional y legal de esta causal no se desprende que sea presupuesto del conflicto de intereses, que el trámite legislativo en que haya intervenido el congresista, a pesar de su impedimento, culmine con la aprobación del proyecto o decisión.

El actor fundamenta la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, por haber presentado el demandado el Proyecto de Acto Legislativo 129/2008, pese a tener impedimento en la medida en que resultarían afectados los intereses privados del congresista.

En el proyecto se proponía modificar el artículo 176 de la Constitución Política, así:

“Proyecto de Acto Legislativo 129 de 2008

Cámara

“Por el cual se modifica el artículo 176 de la Constitución Política, para fortalecer la representación en el Congreso de la República de los colombianos residentes en el exterior”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—El artículo 176 de la Constitución Política quedará así:

ART. 176.—La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.

Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000.

Para la elección de representantes a la Cámara, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial.

La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas.

Mediante esta circunscripción se podrán elegir hasta cuatro representantes.

Para los colombianos residentes en el exterior existirá una circunscripción internacional mediante la cual se elegirá por el sistema de distritos electorales uninominales y de conformidad con las normas electorales vigente tres (3) representantes a la Cámara, así: uno (1) por los colombianos residentes en Norteamérica, uno (1) por los colombianos residentes en Centro y Suramérica, y uno (1) por los colombianos residentes en el resto del mundo. En ella solo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior, quienes se podrán inscribir de manera permanente al censo electoral en los lugares que determine para el efecto el organismos electoral (sic) y sufragarán dentro y para el distrito electoral en que se encuentren.

Los aspirantes a ser elegidos por la circunscripción internacional, deberán haber residido legalmente en el distrito electoral que pretendan representar, un tiempo mínimo de tres (3) años continuos anteriores a la inscripción, en actividades distintas a la del servicio exterior de la República de Colombia.

PAR. 1º—A partir de 2014, la base para la asignación de las curules adicionales se ajustará en la misma proporción del crecimiento de la población nacional, de acuerdo con lo que determine el censo. Le corresponderá a la organización electoral ajustar la cifra para la asignación de curules.

PAR. 2º—Si como resultado de la aplicación de la fórmula contenida en el presente artículo, una circunscripción territorial pierde una o más curules, mantendrá las mismas que le correspondieron a 20 de julio de 2002.

PAR. 3º—La Cámara de Representantes, con cargo a su presupuesto, garantizará el desplazamiento de los representantes por la circunscripción Internacional a las regiones del mundo donde hubiesen sido elegidos, hasta dos veces por mes durante el período de sesiones ordinarias sin que ello implique ausentarse de las sesiones plenarias y de las comisiones a las que pertenezcan. Así mismo, proveerá todos los recursos que sean requeridos dentro y fuera del país, para una eficaz representación de los colombianos residentes en el exterior.

El representante elegido podrá disponer que parte de su unidad de trabajo legislativo preste sus servicios en el exterior, atendiendo directamente a los ciudadanos colombianos residentes en el distrito electoral correspondiente.

ART. 2º—El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación y modifica, adiciona y suprime el parágrafo transitorio del artículo 176 de la Constitución Política (negrillas fuera de texto)(13).

Las reformas planteadas tenían por finalidad (i) aumentar la representación de los ciudadanos residentes en el exterior en el Congreso, (ii) crear un sistema de distritos electorales uninominales (unipersonales), (iii) establecer la obligación de la Cámara de Representantes de garantizar, con cargo a su presupuesto, el desplazamiento de los representantes por la circunscripción internacional a las regiones del mundo donde hubieran sido elegidos y (iv) autorizar al representante elegido para disponer que algunos miembros de su UTL prestaran sus servicios en el exterior.

Según el artículo 374 de la Constitución(14), esta podrá ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo. La Constitución establece en el artículo 375 quiénes tienen iniciativa para proponer actos legislativos(15) y su trámite en el Congreso, así:

“ART. 375.—Podrán presentar proyectos de acto legislativo el gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente.

El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara.

En este segundo período solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero (negrillas fuera de texto).

Así pues, la presentación del proyecto de reforma por el representante demandado fue el ejercicio de una de las funciones del Congreso(16) y dentro de uno de los mecanismos establecidos para reformar la Constitución. Por tanto, es claro que el congresista demandado hizo uso de una facultad constitucional para proponer reformas a la Carta, por medio de un acto legislativo, sin que se observe que la norma constitucional transcrita establezca limitaciones en cuanto a las materias sobre las cuales pueden versar los proyectos de reforma de los miembros del Congreso(17).

Ahora bien, teniendo cuenta que la causal invocada se analiza respecto de la participación del representante demandado en un proyecto de reforma constitucional, esta corporación ha tenido la oportunidad de analizar la configuración del conflicto de intereses en los congresistas que intervienen en el trámite de actos legislativos que buscan reformar la conformación de partidos políticos y ha concluido que frente a este tipo específico de reformas no se configura un conflicto de intereses(18), pero podría presentarse en casos particulares un conflicto de esta naturaleza. Esta conclusión ha sido fundamentada, así:

“Estima la Sala que el caso sub examine guarda estrecha relación con el que se dilucidó en la providencia transcrita, respecto del tema del referendo, habida consideración de que las circunstancias de las que eventualmente podrían derivar provecho los demandados son generales y comunes frente a las de cualquier ciudadano que en desarrollo del derecho constitucional fundamental consagrado en el artículo 40, numeral 3º, de la Carta Política, puede constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas y beneficiarse de las prerrogativas previstas para esas instituciones, tales como el reconocimiento de la personería jurídica, la postulación de candidatos a cualquier cargo de elección popular, la financiación estatal y privada, etc. (L. 130/94, arts. 3º, 9º y 12 a 17).

(...).

Cabe igualmente advertir que debido al carácter eminentemente político y, por ende, de interés público y general, de las decisiones adoptadas en el Acto Legislativo 1º de 2003, contentivo de los parágrafos en cuyo trámite intervinieron los demandados, no puede admitirse la prevalencia de un supuesto interés particular que obligue a la declaración de impedimento, pues en tal circunstancia podrían estar involucrados no solamente aquellos sino los demás congresistas lo que, eventualmente, afectaría el quórum requerido para emprender reformas de este tipo, lo cual, de contera, tornaría nugatorio el mandato conferido por el pueblo al órgano legislativo para el ejercicio cabal de sus competencias, viéndose sacrificado el interés general, ya que no existe la posibilidad de que este último sea reemplazado por congresistas “ad hoc”. De manera que, frente a la dualidad planteada, en términos de que el Congreso ejerza sus indelegables competencias respecto del tema tratado en el aludido acto legislativo, o de que se declare impedido para hacerlo, con base en el eventual interés que pueda tener en el asunto, debe la Sala pronunciarse privilegiando la primera opción por ser la que mayor garantía ofrece al normal desenvolvimiento de la actividad legislativa.

Por lo demás, no sobra resaltar que la reforma política en general, incluyendo los parágrafos transitorios controvertidos, necesariamente debió ser aprobada por la mayoría del Congreso, tanto en comisiones como en plenarias, durante las dos vueltas reglamentarias, de manera que dicho acto legislativo no puede estimarse como resultado exclusivo de la participación que en el trámite respectivo pudieron tener los demandados, cuyo eventual interés en el asunto, por lo mismo, no es distinto del eventual interés predicable de las mayorías del congreso frente al ejercicio de competencias que le son propias.

Ello es así por cuanto todos los congresistas que participaron en el trámite del proyecto de acto legislativo y, en particular, de los parágrafos transitorios del artículo 2º, tenían la misma posibilidad que los demandados de acogerse a sus prescripciones. De modo que el interés con que todos actuaron era predicable de la integridad de los miembros de la corporación y si ello, como lo sugiere el demandante, les generaba impedimento, tal reforma constitucional no se hubiese podido tramitar”(19).

Por su parte, la Corte Constitucional(20) al analizar los posibles vicios de procedimiento en que se incurrió en el trámite del Acto Legislativo 2º de 2004, concretamente frente al trámite y la forma en que se votaron los impedimentos manifestados por los congresistas y si en la decisión de cada uno de ellos podían participar quienes también se habían declarado impedidos por similares motivos, con apoyo en la jurisprudencia antes reseñada de esta corporación, consideró que aunque la regla general es la improcedencia de conflictos de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional, en casos excepcionales puede existir un interés privado en cabeza del congresista, pero para ello deben demostrarse que los beneficios o perjuicios que se derivan de la reforma constitucional, puedan llegar a ser de naturaleza directa, inmediata y extraordinaria(21). Esta conclusión ha sido fundamentada en las siguientes razones:

“En primer lugar, porque como se explicó con anterioridad, para que exista un conflicto de intereses, es necesario demostrar que la participación del congresista en el trámite legislativo le reporta un beneficio particular, directo e inmediato (L. 5ª/92, art. 286). De manera que pueda confrontarse el interés general al cual se encuentra obligado por razón de sus funciones, y el interés particular o privado que pretende obtener con su participación en el proceso legislativo, logrando con ello una posición especial de desigualdad no solo en relación con los demás parlamentarios sino frente a todos los ciudadanos en general. Como por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condición o no de parlamentario, es inusual que algún congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de él se predique un conflicto de intereses(22).

En segundo término, porque no se deben confundir, de un lado, los intereses políticos —inevitables en el ámbito parlamentario y sobre todo cuando se trata de reformar la Constitución— los cuales pueden concurrir con los intereses generales, con los denominados intereses meramente privados que, de otro lado, sí están excluidos por la figura del conflicto de intereses —tales como los intereses económicos particulares del congresista o los intereses meramente personales y subjetivos de orden no político—. De admitirse que los intereses políticos a favor o en contra de una reforma constitucional inhiben a los congresistas de participar en su tramitación, muchas normas de la Carta se tornarían irreformables o pétreas, como por ejemplo todas las normas sobre el Congreso de la República, las elecciones, los partidos, la relación entre el gobierno y la oposición y las entidades territoriales. En estos temas fundamentales para la actividad política, todos los congresistas tienen algún interés político, a favor o en contra de un cambio, lo mismo que cualquiera de los candidatos que les siguen en la lista de elegidos al Congreso. Aplicar entonces las reglas del conflicto de intereses a una reforma constitucional por razón del móvil político que envuelve su trámite, como ocurre con el acto legislativo sometido a revisión, implicaría en la práctica enervar el poder de reforma reconocido al Congreso de la República en la Constitución, contrariando el principio de la no intangibilidad de sus disposiciones, en los términos previstos en esta providencia.

En tercer lugar, porque (...), para que exista un conflicto de intereses en la votación y deliberación de dicha reforma constitucional, como ocurre con la mayoría de ellas, es necesario que se surtan varios hechos difícilmente anticipables y de los cuales depende que la reforma en realidad tenga incidencia sobre la vida de un congresista o de sus familiares, como por ejemplo, que se profieran las leyes que la desarrollan, que se surta la aplicación de la misma, o que se adopten las decisiones políticas que conduzcan a poner en riesgo la objetividad y transparencia de un congresista; circunstancias que, entre otras, impiden calificar el interés de un parlamentario como directo e inmediato, y por ello, constitutivo de conflicto de intereses”.

Por consiguiente, tanto los criterios jurisprudenciales de la Corte Constitucional como de esta corporación, no permiten establecer una regla general e incondicional, en el sentido de afirmar que en los trámites de reformas constitucionales no hay lugar a la configuración de un conflicto de intereses, entonces, será necesario analizar, en cada caso concreto, las circunstancias personales del congresista frente a la reforma que se somete a su consideración o, como en este caso, la iniciativa de reforma.

En estas condiciones, teniendo en cuenta los presupuestos que la jurisprudencia de esta corporación ha indicado para que se configure la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses, en el asunto en estudio, no se observa que el proyecto de reforma al artículo 176 de la Constitución, de haber sido aprobada, hubiera representado para el congresista demandado un beneficio o interés directo, particular y real por las siguientes razones:

En primer término, no existe en este caso un interés particular porque la reforma propuesta por el demandado sería aplicable a todos los ciudadanos que participaran en las elecciones para ser representantes a la cámara por la circunscripción internacional y que, además, resultaran elegidos. Además, no generaría a su favor una posición de desigualdad frente a los demás congresistas o ciudadanos.

Por otra parte, no se configura un beneficio directo porque para la aplicación de la reforma, tendrían que expedirse reglamentaciones por diferentes autoridades a través de las cuales se regulara lo relacionado con las circunscripciones electorales, los pagos de los tiquetes aéreos para los representantes elegidos y de los sueldos de los miembros de las UTL que prestarían eventualmente sus servicios en el exterior. En todo caso, el pago de gastos de transporte, los viáticos y el pago de la UTL no pueden verse como beneficios directos a favor de los congresistas, pues son gastos que pretenden solventar el funcionamiento de la curul y no van dirigidos a aumentar el patrimonio del congresista.

Además, es claro que la reforma constitucional, tal y como fue presentada, no tendría aplicación para el período constitucional 2006-2010 para el que fue elegido el representante Vives Henríquez, sino para los períodos posteriores, o sea que, para que le fuera aplicable al demandado este tendría que presentarse nuevamente a los siguientes comicios electorales, evento incierto que descarta un provecho real y directo.

Incluso en la hipótesis de que el demandado volviera a presentarse como candidato por la circunscripción internacional, con las reglas planteadas en el proyecto de reforma, el alegado beneficio se trasladaría a un plano puramente eventual, porque dependería de aspectos que escapan a su control, como el apoyo de los votantes. Tampoco es lógico afirmar que el señor Vives Henríquez contaría con los mismos votos que obtuvo en el distrito electoral de Norteamérica cuando fue elegido para el período 2006-2010 y, por ello, que tenga una ventaja frente a otros candidatos.

Por último, esta corporación también ha analizado como presupuesto para la configuración de la causal en estudio, que el interés sea actual. Sobre este punto debe precisarse que si bien el demandado tiene un interés en la medida en que representa la circunscripción que pretendía reformar, ese solo hecho no hace que el conflicto de intereses sea actual porque la pretendida reforma entraría a regir para el futuro y así quisiera ser elegido ello no depende de su voluntad sino del electorado. De lo contrario, ningún congresista podría participar de reformas políticas y electorales, tales como las de 2003 y 2009, porque estarían impedidos.

En tales condiciones, resulta evidente que el supuesto interés planteado por el actor no encaja en la causal invocada, que exige la existencia de un interés directo, particular o concreto y específico de tipo privado, que no aparece en este caso.

Las anteriores razones son suficientes para concluir que la acusación contra el demandado no tiene sustento.

Ahora bien, el Ministerio Público sostiene que el conflicto de intereses se presenta únicamente cuando el congresista participa en las etapas de debate y votación de los asuntos sometidos a su consideración, sin que el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992 haya indicado que el conflicto de interés también se configura, como en este caso, en la etapa de presentación de un proyecto o iniciativa legislativa.

La Sala observa que tal tesis permitiría sostener que quien está impedido para debatir o votar no tendría impedimento para proponer, lo que resultaría contrario al interés supremo y constitucional que da sustento a la existencia del conflicto de intereses, desarrollado por la Ley 5ª de 1992, que tiene por finalidad que todas las actuaciones de los miembros del congreso se realicen consultando la justicia y el bien común y dentro de cánones estrictos de probidad y transparencia.

No cabe duda que el congresista que presenta un proyecto de ley o de reforma, en ejercicio de sus funciones, plasma en su iniciativa o en la exposición de motivos, argumentos favorables para su aprobación. Entonces, puede ocurrir que el trámite del proyecto resulte influido por los intereses personales del congresista, quien, de acuerdo con la tesis que se analiza, podría declararse impedido para su discusión y aprobación, lo cual no evitaría que en la práctica el proyecto, que podría convertirse en ley, contenga los beneficios directos y personales que se persiguen con su aprobación, a pesar de que el congresista haya acatado lo dispuesto en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1995, en su tenor literal.

Desde esta perspectiva, es claro que el conflicto de intereses puede surgir con el ejercicio de la iniciativa legislativa, sin que ello constituya una aplicación extensiva de la causal, pues el espíritu del conflicto de intereses es que el congresista no sobreponga su interés particular en detrimento del interés general, lo cual debe ser observado en cualquiera de las funciones que les han sido asignadas a los congresistas por la Constitución y por la ley, entre ellas, la de presentar proyectos de ley, reformas legislativas o constitucionales, incluidas las distintas etapas de los procedimientos pertinentes a esos actos.

La situación de conflicto de interés puede presentarse en cualquier asunto o materia de conocimiento de los congresistas(23), por esta razón, ha dicho la Sala(24) que debe analizarse cada caso específico, para determinar si las particulares circunstancias del congresista, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o sus parientes, o socios, se contraponen con el interés general.

En tales condiciones, no puede aceptarse que los únicos eventos en que puede surgir el alegado conflicto sean al momento de la discusión y votación de determinado asunto, porque de una parte, se reitera, la imparcialidad y el interés general son principios superiores que deben regir la actuación del congresista en todos los actos del ejercicio de su investidura. Y de otra parte, la declaración de impedimento(25) se exige del congresista para conocer y participar de los asuntos sometidos a su consideración, cuando se observe un conflicto de intereses, es decir, que su análisis no se limita a la votación y aprobación sino a todas las actuaciones de las que haga parte en ejercicio de sus funciones(26).

Temeridad

El demandado solicitó en la contestación de la demanda que se impongan al actor y a su apoderado las sanciones a que haya lugar, por haber interpuesto la acción sin sustento probatorio, lo que lesiona sus derechos a la dignidad humana y al buen nombre, así como, su credibilidad frente a sus electores.

El artículo 13 de la Ley 144 de 1994 establece la posibilidad de declarar la temeridad de la solicitud de pérdida de la investidura. Al respecto el artículo 74 del Código de Procedimiento Civil enumera los casos en que se considera que ha existido temeridad o mala fe, por parte de los apoderados, así:

1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición, incidente o trámite especial que haya sustituido a este.

2. Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad.

3. Cuando se utilice el proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a este o recurso, para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos.

4. Cuando se obstruya la práctica de pruebas.

5. Cuando por cualquier otro medio se entorpezca reiteradamente el desarrollo normal del proceso.

La Sala no encuentra en la actuación de la parte actora una conducta irregular que encuadre dentro de las previstas en la ley, y si bien la solicitud de pérdida de la investidura no tuvo prosperidad esta sola circunstancia no configura temeridad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGASE la pérdida de la investidura que como representante a la Cámara por la circunscripción internacional ostenta el señor Manuel José Vives Henríquez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Comuníquese lo dispuesto en esta sentencia a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, a la presidencia del Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior, para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha».

(6) Folio 11.

(7) Sentencia de 17 de octubre de 2000, antes citada.

(8) Sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 19 de julio de 1991, Exp. AC-1433, Consejero Ponente: Diego Younes Moreno.

(9) Sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 20 de noviembre del 2001, Exp. 2001-00130 (PI), Consejero Ponente: Germán Rodríguez Villamizar. Reiterada en sentencias de 5 de agosto del 2003, Exp. 2003-0580 (PI), Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez y de 9 de noviembre del 2004, Exp. 2003-0584 (PI), Consejero Ponente: Juan Angel Palacio Hincapié, entre otras.

(10) En idéntico sentido obra certificación de la jefe de leyes del Senado de la República (fl. 87).

(11) Folio 80.

(12) No existe prueba en el expediente de que el proyecto radicado haya sido sometido a debate.

(13) Los apartes subrayados son los que adiciona y modifica el proyecto de acto legislativo del artículo 176 de la Carta.

(14) Título XIII De la reforma de la Constitución.

(15) El artículo 221 de la Ley 5ª/92 dispone que “Las normas expedidas por el Congreso que tengan por objeto modificar, reformar, adicionar o derogar los textos constitucionales, se denominan actos legislativos, y deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en este reglamento”.

(16) Artículos 114 Constitución Política y 6º numeral 1º de la Ley 5ª de 1992.

(17) Sobre la competencia reformadora de la Constitución, la Corte Constitucional ha señalado que “Al Congreso de la República le está vedado sustituir la Constitución, en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por supuesto, le está prohibido reemplazar la Constitución de 1991 por una completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede sustituir la Carta mediante un cambio parcial de tal magnitud que haga imposible, de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria, lo cual no obsta para que el Congreso efectúe reformas importantes para adaptar la Carta a la evolución de la sociedad y responder a las expectativas de los ciudadanos”. C-1040 del 19 de octubre del 2005.

(18) Sentencia de 3 de agosto de 2004, Exp. PI-20013-01314, Consejero Ponente: Gabriel E. Mendoza Martelo.

(19) En esta sentencia se acogió la tesis expuesta, en la sentencia del 17 de octubre de 2000, Exp. AC-1116, Consejero Ponente: Mario Alario Méndez, oportunidad en la que se discutió la posible configuración de un conflicto de intereses en los congresistas que tramitaron el proyecto de ley 261 de 2.000, radicado por el Gobierno Nacional y “por la cual se convoca al pueblo soberano de Colombia a un referendo constitucional”, en cuyo artículo 17, incisos primero y segundo, se dispuso convocar a elecciones generales de senadores y representantes el 29 de octubre de 2.000 para integrar un nuevo Congreso de la República que se instalaría el 1 de diciembre de 2.000 y que el actual entraría en receso y solo podría reunirse por convocación del Presidente de la República para el ejercicio de sus facultades constitucionales. En esta oportunidad se precisó que: “No hay impedimento, entonces, para participar en la discusión y votación de los asuntos a cargo del Congreso, cuando las circunstancias de que derivarían provecho los congresistas sean generales y comunes por igual a todos ellos”.

(20) C-1040 del 19 de octubre del 2005. En esta oportunidad la Corte Constitucional realizó el control de constitucionalidad respecto del Acto Legislativo 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

(21) En esta sentencia la Corte Constitucional analizó la demanda contra el Acto Legislativo 2 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”, con el que se introdujo la reelección presidencial.

(22) Véase, al respecto, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de agosto de 2004, Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Rad.: 11001-03-15-000-2003-1314-01 (PI).

(23) Los miembros del Congreso tienen otras funciones de naturaleza administrativa, electoral, judicial, de control político y fiscal, atribuidas por la Constitución y la ley. Sentencia de 10 de noviembre de 2001, Exp. PI-0130, Consejero Ponente: Germán Rodríguez Villamizar.

(24) Sentencia de 17 de octubre de 2000, Exp. AC-11116, Consejero Ponente: Mario Alario Méndez.

(25) Como mecanismo legal que busca precaver el conflicto de intereses.

(26) Ley 5ª de 1992. Artículo 291. Declaración de impedimento. Todo senador o representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés.