Sentencia 2009-01489 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dr. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Rad.: 050012331000200901489 01

Núm. int.: 19806

Demandante: Banco Caja Social, BCSC S.A.

Demandado: Municipio de Bello - Antioquia

Bogotá D.C., diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado contra la sentencia del 31 de mayo de 2012, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia anuló los actos administrativos acusados.

La entidad territorial manifestó que el propósito de la notificación de la Resolución 1496 del 3 de julio de 2009 se cumplió, al poner en conocimiento del interesado su contenido y que los actos demandados, al ordenar el pago de una suma líquida a favor del fisco, constituyen un título valor que ordena su pago.

Notificación de los actos que resuelven recursos

Sobre la notificación de los actos que resuelven recursos, el inciso segundo del artículo 565 del estatuto tributario determinó la notificación personal como forma de notificación preferente, y la notificación por edicto como mecanismo supletorio, al señalar:

“Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”. (resalta la Sala).

La anterior previsión fue adoptada por el municipio demandante en el literal b) del artículo 6º del Acuerdo 13 del 9 de febrero de 2007, que precisó:

Notificaciones y representación legal: Formas de notificación de la Administración de Impuestos Municipal: (...) b. Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto, si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de recibo del aviso de citación (...)”.(subraya la Sala).

Las normas transcritas enseñan que para surtir la notificación personal de las providencias que resuelven recursos, es necesario el envío de una citación al contribuyente para que éste comparezca ante la administración y se notifique de su contenido, lo que no debe entenderse como una notificación por correo, pues esta figura está destinada para los actos referidos en el inciso primero del artículo 565 señalado(3), dentro de los que no se encuentran las decisiones aludidas, y consiste en la entrega de una copia del acto administrativo en la última dirección informada por el contribuyente.

Los actos susceptibles de notificación por correo tienen como mecanismo de notificación residual la publicación por aviso, en un periódico de amplia circulación nacional, el cual no se aplica para las providencias que deciden recursos pues, como se dijo, en este último caso el mecanismo secundario consiste en la notificación por edicto.

La Sala observa que en el caso concreto, para notificar la Resolución 1496 del 3 de julio de 2009 que resolvió el recurso de apelación interpuesto, el municipio demandado remitió una copia de la misma a la dirección de la ciudad de Bogotá que el contribuyente informó.

Tal circunstancia se advierte en la certificación del 9 de diciembre de 2009, expedida por Servientrega S.A.(4), en la cual indicó que según la “...guía Factura de venta 7137600192 del 7 de julio de 2009. (sic) Se entregaron el día ocho (8) de julio de 2009 en el domicilio de BCSC S.A. documentos remitidos por el señor Alberto Zuluaga Municipio de Bello Secretaría de Hacienda con destino al señor Leonardo Contreras González Banco Caja Social, en la dirección: Carrera 7 Nº 7765 de la ciudad de Bogotá”, documentos que corresponden a la resolución mencionada.

Lo anterior evidencia que el municipio demandado omitió el deber de notificar, al Banco, la resolución que resolvió el recurso de apelación, en la forma prevista en el artículo 6º del Acuerdo 13 del 9 de febrero de 2007, esto es, mediante el envío de una citación para que el representante legal o el apoderado, compareciera ante la administración con el fin de notificarse personalmente del acto mencionado.

No obstante lo anotado, la Sala observa que el 6 de octubre de 2009(5), estando dentro del término de cuatro meses previsto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el banco interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otras, contra la Resolución 1496 del 3 de julio de 2009, que entendió notificada el 7 de julio de 2009, como se lee en el numeral 2 de la demanda, relativo al “Agotamiento de vía gubernativa”.

Así las cosas, si bien es cierto que la notificación por correo practicada por el municipio demandado no es la legalmente prevista para los actos que deciden recursos, para la Sala esta irregularidad no implica la nulidad de la actuación adelantada, pues el fin de la notificación, que es poner en conocimiento de los administrados el contenido de los actos que los afecten, se cumplió, lo que le permitió al contribuyente ejercer su derecho a la defensa mediante la oportuna interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así lo precisó la Sala(6):

“(...) Consecuencia lógica de la falta o indebida notificación del acto administrativo, es la ineficacia del título ejecutivo, pues como lo predica el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, “Sin el lleno de los anteriores requisitos (notificación en debida forma) no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales.

El incumplimiento del requisito de la debida identificación del contribuyente prevista en el artículo 712 del estatuto tributario y, por ende, la ilegal notificación de los actos de determinación conllevan la carencia de fuerza ejecutiva de los actos que fundamentan el mandamiento de pago”. (se subraya).

Actos administrativos demandados

En lo que respecta a los actos administrativos demandados, la Sala advierte que las motivaciones expuestas en la Resolución 378 del 18 de marzo de 2009, son idénticas a las contenidas en la Resolución 379 de la misma fecha, mediante las cuales el municipio de Bello declaró morosas a las sociedades Banco Caja Social BCSC S.A. y Banco Colmena

En efecto, se dice allí:

“RESOLUCIÓN 378 DE 2009

(Marzo 18)

“Por medio de la cual se declara deudor moroso a un contribuyente”

El secretario de Hacienda del Municipio de Bello (Antioquia) (...)

CONSIDERANDO:

“1. Que el Secretario de Hacienda y los jefes de Impuestos Municipales están obligados a exigir el pago puntual de los impuestos.

2. Que el Impuesto de Industria y comercio fue creado por ley.

3. Que la sociedad BCSC S.A. Banco Caja Social identificada con NIT. 860.007.335-4 y dirección de cobro carrera 49 Nº 49-03 aparece inscrita en la División de Impuestos como contribuyente del Impuesto de Industria y Comercio y complementarios.

4. Que al mes de febrero del presente año debe al Municipio Bello (Antioquia) un valor de $49.064.148 por concepto de su actividad gravable desempeñada en la jurisdicción del Municipio de Bello (...).

RESUELVE:

ART. 1º—Declarar deudor moroso del tesoro Municipal de Bello (Ant.) a la sociedad BCSC S.A. Banco Caja Social identificada con NIT. 860.007.335-4 y con una deuda de cuarenta y nueve millones sesenta y cuatro mil ciento cuarenta y ocho pesos ($49.064.148)por concepto de Impuesto (sic) Industria y Comercio. (...)”.

En idénticos términos, la Resolución 379 se refiere a la sociedad Colmena BCSC, identificada con NIT. 860.038.717-7, con una deuda de ciento veintidós millones noventa y ocho mil veintisiete pesos ($122.098.027).

Acorde con lo anterior, en la Resolución 1131 del 26 de mayo de 2009, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición contra los actos señalados anteriormente, la administración afirmó que “...cuenta con las herramientas jurídicas para que mediante acto administrativo logre hacer efectivo el recaudo del impuesto que se cause sobre determinado contribuyente, cuando este entre en mora para sufragarlo”.

En el mismo sentido, la Resolución 1496 del 3 de julio de 2009, con la que se resolvió el recurso de apelación, explicó que para la declaratoria de morosidad de un contribuyente “...solo basta que haya 1. Un sustento Jurídico del cobro (el impuesto de industria y comercio es de creación legal en favor de los municipios); 2. Que se ejerza una actividad comercial, industrial o de servicios dentro de la comprensión territorial del municipio; 3. Que el establecimiento de comercio se haya matriculado en la oficina encargada de la función impositiva del contribuyente; 4. Que se haya emitido el documento de cobro de la contribución. 5. Que el contribuyente omita el pago de sus obligaciones por varios periodos”(7).

De lo anteriormente expuesto, la Sala evidencia que el municipio demandado pretendió, en un solo acto administrativo, determinar la obligación tributaria a cargo de los Bancos Colmena y Caja Social, es decir, constituir el título ejecutivo objeto del cobro y, a su vez, declararlos deudores morosos de la misma, lo cual no es viable jurídicamente, pues esta última declaratoria es propia del procedimiento de cobro coactivo, que exige la existencia previa de un acto denominado título ejecutivo.

El artículo 221 del Acuerdo Municipal 13 de 2007, del municipio de Bello, que reprodujo el artículo 828 del estatuto tributario, precisó(8):

“ART. 221.—Títulos ejecutivos, prestan mérito ejecutivo:

a. Las liquidaciones privadas y sus correcciones contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

b. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 

c. Los demás actos de la administración municipal debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco municipal.

d. Las garantías y cauciones prestadas a favor del municipio para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

e. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones (obligaciones fiscales), sanciones e intereses que administra el municipio de Bello, igualmente las que correspondan a demandas presentadas por otros conceptos diferentes de Impuestos y que condenen costas u otras órdenes de pago a favor del municipio de Bello.

PAR.—Para efectos de los numerales a) y b) del presente artículo, bastará con la certificación de la Secretaría de Hacienda o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales. Para el cobro de los intereses será suficiente la liquidación que de ellos haya efectuado el funcionario competente”. (subraya la Sala).

De conformidad con la disposición indicada, prestan mérito ejecutivo para el cobro respectivo, las liquidaciones privadas, y sus correcciones, contenidas en las declaraciones privadas, las liquidaciones oficiales ejecutoriadas y los demás actos de la administración debidamente ejecutoriados.

Por lo tanto, el municipio demandado ha debido referirse, en las resoluciones 378 y 379, a los títulos ejecutivos con base en los cuales exigía el pago de las deudas pendientes, esto es, a las declaraciones en que constaran las sumas de dinero a cargo de las demandantes, que aún no habían sido pagadas, o a las liquidaciones oficiales en las se hubieran determinado mayores valores por el gravamen de que se trata.

Según el artículo 50 del acuerdo mencionado, el valor del impuesto de industria y comercio se “...ajustará con la declaración privada o cuando la administración determine el impuesto por el período mediante una liquidación oficial”.

Los artículos 71, 72 y 73 ibídem, consagraron el procedimiento administrativo para determinar las obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes, en el que se debe proferir un requerimiento especial y, una vez respondido, una liquidación oficial en la que se plasmen las modificaciones efectuadas, con las explicaciones que las sustenten, como se observa a continuación:

“ART. 71.—Actos de liquidación oficial. La Secretaría de Hacienda a través de la oficina de impuestos municipal estará facultada para practicar tres clases de liquidación: Liquidación de revisión, liquidación de corrección y liquidación de aforo. (...)

ART. 72.—Liquidación de revisión. Es el acto por medio del cual se liquida el impuesto, a aquellos contribuyentes que hubiesen presentado la declaración correspondiente, teniendo en cuenta las investigaciones, los informes y demás elementos de juicio a que hubiere lugar. La oficina de impuestos municipal podrá modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los contribuyentes o responsables, mediante una liquidación de revisión.

ART. 73.—El requerimiento especial como requisito previo a la liquidación de revisión: Antes de efectuar la liquidación de revisión, la oficina de impuestos municipal enviará al contribuyente o declarante, por una sola vez, un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar con la explicación de las razones en que se sustenta” (subraya la Sala).

Por lo tanto, la declaración privada y la liquidación de revisión son los actos que constituyen el título ejecutivo para el cobro de las obligaciones tributarias a cargo del contribuyente, y facultan a la administración para iniciar el procedimiento respectivo.

En ese orden de ideas, la Sala observa, como lo hizo el tribunal, que el municipio omitió completamente el procedimiento que debe seguirse para cobrar las sumas exigidas, comoquiera que no profirió el correspondiente mandamiento de pago, respecto del cual la actora podía haber presentado las objeciones que considerara pertinentes, las que, resueltas mediante resolución, daban paso a la demanda de nulidad de los actos de cobro.

De las normas transcritas se extrae que si bien los actos de la administración de impuestos que fijan sumas líquidas a favor de la administración prestan mérito ejecutivo, tal situación no debe confundirse con el procedimiento de cobro propiamente dicho, pues una cosa es el título que sirve de soporte para la ejecución y otra la ejecución propiamente dicha.

Y es que el procedimiento de cobro coactivo no tiene por objeto la declaración o constitución de títulos que sirvan para la ejecución de las obligaciones tributarias, sino el de hacer efectivas las obligaciones claras, expresas y exigibles previamente definidas a favor de la administración y a cargo de los contribuyentes. Entonces, la ejecución parte de la existencia cierta de un título ejecutivo en que conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, lo que para el caso bajo estudio se concreta en el procedimiento de cobro coactivo previsto en los artículos 215(9) y siguientes del Acuerdo 13 de 2007.

Conviene aclarar, además, que la expedición de los actos administrativos que fijan sumas líquidas a favor de la Administración no puede suplir el ejercicio de una actividad reglada, como lo es el procedimiento de determinación del tributo, que para el caso de marras se encuentra regulado en los artículos 71, 72 y 73 del Acuerdo 13 del 9 de febrero de 2007.

De lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que el municipio de Bello (Antioquia), debió adelantar el proceso de determinación del tributo para establecer el monto de la obligación tributaria a cargo del contribuyente, proceso que finaliza con la liquidación oficial que, a su vez constituye el título cuya ejecución puede hacerse efectiva mediante el procedimiento de cobro coactivo, o precisar, en las resoluciones mediante las que declaró morosos a los Bancos Colmena y Caja Social, que las deudas que se cobraban correspondían a los saldos a cargo determinados en las declaraciones privadas, que estaban pendientes de pago.

En ese orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia del 31 de mayo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 31 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Banco Caja Social BCSC S.A. contra el Municipio de Bello - Antioquia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase».

Magistrados: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, presidente, ausente con excusa—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Martha Teresa Briceño de Valencia—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(3) El inciso primero del artículo 565 del estatuto tributario dispuso que los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas deben notificarse por correo o personalmente.

(4) Certificación visible en los folios 57 y 58.

(5) Sello de presentación visible en el folio 13.

(6) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 27 de enero de 2011, expediente 18108, C.P. William Giraldo Giraldo.

(7) Visible en el folio 21.

(8) El artículo 828 del estatuto tributario fue adoptado por el Acuerdo 13 de 2007, en virtud de lo dispuesto por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, que previó: “Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales”.

(9) El artículo 215 del citado acuerdo señala: “ART. 215.—Procedimiento Administrativo de Cobro. Para el cobro coactivo de las deudas fiscales por todo concepto; multas, derechos y demás recursos territoriales, deberá seguirse el procedimiento administrativo de cobro que se establece en los artículos siguientes”.