Sentencia 2009-90766 de diciembre 4 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Radicación numero: 080012331000200990766-01

Número interno: 19301

Demandante: Municipio de Soledad – Atlántico

Demandado: UAE DIAN

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Fallo

Bogotá, D.C., cuatro de diciembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el agente del Ministerio Público y por el municipio de Soledad, parte demandante, la Sala decide sobre la nulidad i) de la Resolución 90002 del 14 de enero de 2009, mediante la cual, la DIAN resolvió en sentido desfavorable una petición de prescripción de obligaciones tributarias, ii) de la Resolución 9007 del 16 de marzo de 2009, que confirmó la Resolución 90002 del 14 de enero de 2009 y iii) del Oficio 102201244-1993 del 16 de abril de 2009, que aclaró la Resolución 9007 del 16 de marzo de 2009.

De manera concreta, la Sala decidirá si estaban prescritas las obligaciones tributarias respecto de las cuales el municipio de Soledad presentó la solicitud de declaratoria de prescripción.

Para el efecto, se hará una breve referencia a la regulación de la prescripción, como marco de referencia para decidir posteriormente el caso concreto.

a. De la prescripción de las obligaciones tributarias.

Las obligaciones tributarias nacen con la vocación de ser cumplidas mediante el pago efectivo, que es la forma general de extinguir las obligaciones(1). Pero, las obligaciones fiscales se pueden extinguir por otros modos como la prescripción, en concordancia con lo estipulado en el artículo 1625 del Código Civil(2).

La prescripción, según el artículo 2512 ibídem, “es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales”.

En cuanto a las condiciones para que opere la prescripción, el artículo 2535 del Código Civil precisa que “La prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones”.

El artículo 817 estatuto tributario, antes del año 2002, establecía que la acción de cobro de las obligaciones tributarias prescribían en cinco años, contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles tales obligaciones.

El artículo 86 de la Ley 788 de 2002 modificó el artículo 817 ibídem para precisar los eventos y las fechas a partir de las que se debe contabilizar el plazo de la prescripción(3). Así, a partir del año 2002, la acción de cobro de obligaciones tributarias prescribe en cinco años, contados a partir de: i)la fecha de vencimiento del término para declarar, cuando la declaración se presenta oportunamente; ii)la fecha de presentación de la declaración, en el caso de presentación extemporánea; iii) la fecha de la presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores, y iv)la fecha de ejecutoria del acto administrativo de determinación o discusión.

Por su parte, el artículo 818 del estatuto tributario(4) dispone que el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe: i) con la notificación del mandamiento de pago, ii) con el otorgamiento de facilidades de pago, iii) con la admisión de la solicitud de concordato y iv) con la declaratoria oficial de liquidación forzosa administrativa.

De acuerdo con la norma referida, interrumpida la prescripción, el término correrá de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, la terminación del concordato o la terminación de la liquidación forzosa administrativa, según sea el caso.

Asimismo, el artículo 818 ibídem prevé que el término de prescripción se suspende desde que se dicta el auto de suspensión de la diligencia de remate y hasta: i) la ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria; ii) la ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 estatuto tributario, y iii) el pronunciamiento definitivo de la jurisdicción en el caso en que se hubiesen demandado los actos administrativos a que alude el artículo 835 del estatuto tributario. Aunque en este caso la norma no es explícita, de la lectura de la disposición se entiende que el término de suspensión se reanudará por el tiempo que falte(5).

Por tanto, la prescripción de las obligaciones tributarias tiene lugar como consecuencia de la extinción del derecho de la administración a hacerlas efectivas, por no ejercer las acciones de cobro dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que fueron exigibles, según las precisiones del artículo 817 del estatuto tributario.

En todo caso, pagadas las obligaciones prescritas, estas no pueden ser objeto de repetición como lo estipula al artículo 819 del estatuto tributario(6).

b. El caso concreto.

Para decidir el caso concreto se tienen como relevantes y ciertos los siguientes hechos:

1. Es un hecho no controvertido que el municipio de Soledad reconoce que adeuda obligaciones fiscales a la DIAN que datan de los años 1991 a 2002.

2. Precisamente por lo anterior, el 10 de octubre de 2005, el municipio de Soledad le solicitó a la DIAN: (i) declarar la prescripción de las obligaciones tributarias a su cargo, causadas antes de 1998, por un monto de $997.551.000 y (ii) suscribir un acuerdo de pago sobre las obligaciones no prescritas por valor de $1.131.529.000. Para efectos de la facilidad de pago, ofreció una garantía en los siguientes términos(7):

2.4. Garantía de pago: Constitución de fondo a favor de la DIAN, en el Encargo Fiduciario – Fiduciaria de Occidente “Fiduoccidente”, con cargo a los impuestos recaudados por dicha fiducia, básicamente predial unificado e industria y comercio, que son de propiedad de municipio de Soledad, para los cuales la administración municipal imparte orden irrevocable de cesión de rentas (…).

3. En el expediente no obra prueba de que la petición de prescripción haya sido resuelta por la DIAN.

En los folios 48 a 53 del cuaderno principal, tan solo obra como prueba un documento que se denomina «simulación de facilidad de pago», con corte a 25 de octubre de 2005, en el que se relacionan una serie de obligaciones correspondientes a retenciones en la fuente de los años 1991, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997 (obligaciones presuntamente prescritas), 2002, 2003, 2004 y 2005 (obligaciones sobre las que se habría solicitado el acuerdo de pago) de los periodos que se detallan a continuación, más sanciones e intereses por ese concepto, cuyo valor asciende a $2.350.693.732.

ConceptoAñoPeriodo
Retención19914 y 6.
Retención199310 y 11.
Retención19942, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.
Retención19951, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.
Retención19961, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.
Retención19971, 2, 3, 4 y 5.
Retención20027.
Retención20031, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 10.
Retención20041, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.
Retención20051, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9.

Además, el documento aludido contiene una proyección de pagos de 59 cuotas de $54.100.000 y una cuota de $54.082.732, para un total de $3.245.982.372, a realizarse entre el 25 de noviembre de 2005 y el 25 de octubre de 2010.

4. Como prueba del compromiso de pago que asumió el municipio demandante, también obra en el expediente un documento que data del 25 de octubre de 2005, en el que consta que el Municipio de Soledad le impartió a la Fiduciaria de Occidente —con quien tenía suscrito un contrato de fiducia mercantil— una orden irrevocable de cesión de rentas a favor de la DIAN, por un término de 60 meses por un monto de $3.245.982.732. Al tiempo, le dio instrucciones para constituir un fondo a favor de la DIAN, que debía ser alimentado con los impuestos recaudados por el municipio, por un monto mensual hasta de $54.082.732(8).

5. El 4 de abril de 2006, el municipio demandante le solicitó a la Fiduciaria de Occidente incrementar el valor de las cuotas apropiadas a $80.738.311, para un total de $4.603.050.735(9).

6. El 9 de mayo de 2006, mediante la Resolución 200-880002, la DIAN le concedió al municipio de Soledad una facilidad de pago por valor de $4.512.012.000, correspondiente a retenciones en la fuente de los años 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996 (obligaciones presuntamente prescritas), 2002, 2003, 2004 y 2005 de los periodos que se detallan a continuación, cuyo importe ascendía a $1.271.751.000, más sanciones por $1.592.316.000 e intereses por $1.084.670(10).

ConceptoAñoPeriodo
Retención19914, 5, 6, 7, 9, 10, 11 y 12.
Retención199310 y 11
Retención19942, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.
Retención19951, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.
Retención19961, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.
Retención19971, 2, 3, 4 y 5.
Retención20027.
Retención20031, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 10.
Retención20041, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.
Retención20051, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.

7. El 24 de marzo de 2008, mediante el requerimiento 8099004, y «con el objeto de verificar el cumplimiento de la facilidad para el pago de las obligaciones concedidas mediante la Resolución 200-880002 del 9 de mayo de 2006», la DIAN le solicitó al municipio demandante remitir información sobre las obligaciones vencidas, so pena de dejar sin efectos la facilidad de pago otorgada(11).

8. Habida cuenta de que el municipio de Soledad incumplió la facilidad de pago, el 11 de junio de 2008, mediante la Resolución 900001, la DIAN dejó sin efecto la Resolución 200-880002 del 9 de mayo de 2006(12).

9. El 21 de julio de 2008, el municipio demandante reiteró la solicitud de prescripción presentada el 10 de octubre de 2005, en el siguiente sentido(13):

Desde el día 10 de octubre de 2005, mediante memorial que adjunto, la administración municipal de Soledad a través de apoderado, solicitó a la DIAN la prescripción de obligaciones hasta por un monto de $997.551.000., simultáneamente con esta solicitud, también se propuso la facilidad de pago que más tarde fuera aprobada.

Para la fecha en que fuera formulada esta solicitud, octubre 4 de 2.005, el monto de la obligación a cargo del municipio de Soledad ascendía a la suma de $4.199.080.423.

Como producto de la solicitud de la facilidad de pago, la DIAN en fecha octubre 25 de 2.005, entregó una simulacion (sic) de facilidad de pago, y en esta, el monto de la obligación asciende a la suma de $3.245.982.732, cifra ésta que comparada con la solicitud de prescripción formulada, ($997.551.000), no arrojaba una diferencia sustancial, por lo que la administración y este apoderado judicial entendimos que efectivamente había sido concedida la prescripción de las obligaciones solicitadas.

10. El 21 de noviembre de 2008, el municipio demandante reiteró la solicitud de prescripción del 10 de octubre de 2005 y la del 21 de julio de 2008(14).

11. El 14 de enero de 2009, mediante la Resolución 90002 (acto demandado), la DIAN resolvió negativamente la solicitud de prescripción formulada por el municipio demandante, para lo cual señaló(15):

Se observa que el contribuyente solicita la prescripción de las obligaciones causadas con anterioridad al año 1998, y sin embargo estas obligaciones se encuentran dentro de la Resolución 200-880002 del 9 de mayo de 2006, por las que no presentó objeción alguna al notificarse de dicha resolución.

Así mismo el contribuyente ofreció como garantía para el pago de estas obligaciones el contrato 4-1-170 de encargo fiduciario de recaudo celebrados entre el municipio de soledad y la fiduciaria de occidente, existiendo por parte del municipio el reconocimiento y la obligación y la intención de cancelarla, y es por ello que en la misma resolución se ordena suspender el proceso de cobro coactivo.

12. El 19 de enero de 2009, el municipio de Soledad interpuso recurso de reposición contra la Resolución 90002 del 14 de enero de 2009. Insistió en los hechos expuestos en las peticiones formuladas el 21 de julio y el 21 de noviembre de 2008 y señaló que sí interpuso recursos contra la Resolución 200-880002 del 9 de mayo de 2006(16).

13. El 16 de marzo de 2009, mediante la Resolución 9007 (acto demandado), la DIAN confirmó la Resolución 90002 del 14 de enero de 2009(17). Explicó que mediante la Resolución 182 del 31 de marzo de 1999, la administración le otorgó al municipio demandante una facilidad de pago en la que se incluyeron las siguientes obligaciones:

ConceptoAñoPeriodo
Retención199310
Retención199412
Retención19951, 8, 9, 10, 11 y 12
Retención19961, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.
Retención19971, 2, 3, 4 y 5.

Que mediante la Resolución 4 del 2 de agosto de 1999, ejecutoriada el 15 de septiembre de 1999, se dejó sin efectos la facilidad de pago concedida en la Resolución 182 del 31 de marzo de 1999, razón por la cual, libró el mandamiento de pago 20000302000275 del 20 de octubre de 2000(18), notificado el 14 de noviembre de 2000.

Además, que la notificación del mandamiento de pago interrumpió la prescripción de las obligaciones según lo estipulado en los artículos 817 y 818 del estatuto tributario, de tal forma que el término de prescripción de 5 años se cumpliría el 14 de noviembre de 2005, contado a partir del 14 de noviembre de 2000, fecha en que se notificó el mandamiento de pago 20000302000275.

14. El 24 de marzo de 2009, el municipio de Soledad le solicitó a la DIAN aclarar la Resolución 9007 del 16 de marzo de 2009(19).

15. El 16 de abril de 2009, mediante el Oficio 102201244-1993, la DIAN aclaró la Resolución 9007 del 16 de marzo de 2009(20). Reiteró que mediante la Resolución 004 del 2 de agosto de 1999, ejecutoriada el 15 de septiembre de 1999, la DIAN dejó sin efectos la facilidad de pago que le había otorgada al municipio de Soledad.

Que la administración libró el mandamiento de pago 20010302002533 del 1º de octubre de 2001, para ejecutar las sanciones impuestas por la DIAN al municipio demandante por la comisión de conductas sancionables relacionadas con las retenciones en la fuente de los periodos 1º al 12 de año 1995, acto que quedó ejecutoriado el 21 de enero de 2002.

Que de igual manera, la DIAN libró el mandamiento de pago 20020302003825 del 2 de abril de 2002, para ejecutar las liquidaciones oficiales mediante las que la administración determinó las retenciones en la fuente de los periodos 1º al 12 de año 1995 a cargo del municipio de soledad, acto que quedó ejecutoriado el 2 de agosto de 2002.

Precisados los hechos del caso, la Sala pasa a decidir si están prescritas las obligaciones causadas antes del año 1998, por un monto de $997.551.000, tal como lo alegan el Ministerio Público y el municipio de Soledad.

a) Obligaciones tributarias correspondientes a los años 1991 y 1993

En relación con las obligaciones correspondientes a los años 1991 y 1993, la Sala considera que prescribieron, respectivamente, en los años 1996 y 1998.

Habida cuenta de que la DIAN otorgó la primera facilidad de pago en el año 1999, mediante la Resolución 182 del 31 de marzo de 1999, indiscutiblemente, las obligaciones tributarias de los años 1991 y 1993 están prescritas.

b) Obligaciones tributarias correspondientes a los años 1994, 1996 y 1997

Respecto de estas estas obligaciones, es menester precisar que prescribían, inicial y respectivamente, en los años 1999, 2001 y 2002.

Habida cuenta de que la primera facilidad de pago por estas obligaciones se otorgó mediante la Resolución 182 del 31 de marzo de 1999, es claro que la prescripción se interrumpió.

Ahora bien, dado que el municipio de Soledad incumplió la facilidad de pago, es un hecho no controvertido que mediante la Resolución 004 del 2 de agosto de 1999, la DIAN dejó sin efectos la facilidad de pago concedida en la Resolución 182 del 31 de marzo de 1999 y que, además, libró el mandamiento de pago 20000302000275 del 20 de octubre de 2000, notificado el 14 de noviembre de 2000.

De manera que, la prescripción se interrumpió una vez más por 5 años más, hasta el 14 de noviembre de 2005. Dado que a esa fecha la DIAN no hizo las gestiones necesarias para ejecutar las obligaciones de los años 1994, 1996 y 1997 deben entenderse prescritas.

La inclusión de esas obligaciones en la Resolución 880002 del 9 de mayode 2006 no desvirtúa el hecho de que, para ese año, las obligaciones tributarias de los años 1994, 1996 y 1997 se encontraban prescritas. Tampoco es relevante que el municipio de Soledad no haya controvertido la Resolución 880002 pues, las obligaciones tributarias de los años 1994, 1996 y 1997 mutaron a ser obligaciones naturales que no se vuelven exigibles por el hecho de la suscripción del acuerdo de pago.

c) Obligaciones correspondientes al año 1995.

Estas obligaciones prescribían inicialmente en el año 2000. Sin embargo, como en el año 1999 la DIAN otorgó la facilidad de pago mediante la Resolución 182 del 31 de marzo, es claro que la prescripción se interrumpió.

Adicionalmente, se reitera que es un hecho no controvertido que el municipio de Soledad incumplió la facilidad de pago, y que, por eso, mediante la Resolución 4 del 2 de agosto de 1999, la DIAN la dejó sin efectos y que, además, libró tres mandamientos de pago: el 20000302000275 del 20 de octubre de 2000, notificado el 14 de noviembre de 2000, el 20010302002533 del 1º de octubre de 2001 y el número 20020302003825 del 2 de abril de 2002.

Por tanto, la Sala revocará la sentencia apelada. Y, en su lugar, declarará probada la excepción de prescripción de las obligaciones tributarias correspondientes a los años 1991, 1993, 1994, 1996 y 1997 y ordenará terminar los procesos de cobro coactivo que se hayan iniciado respecto de esas obligaciones.

No obstante, la Sala precisa que el municipio demandante no tiene derecho a repetir lo pagado en atención a lo dispuesto en el artículo 819 del estatuto tributario(21).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRESE probada la excepción de prescripción de las obligaciones tributarias a cargo del municipio de Soledad, correspondientes a los años 1991, 1993, 1994, 1996 y 1997.

2. En consecuencia REVÓCASE la sentencia apelada.

En su lugar,

3.NIÉGASE la nulidad de las resoluciones 90002 del 14 de enero de 2009 y 9007 del 16 marzo 16 de 2009 y el oficio 102201244-1993 del 16 de abril de 2009, aclaratorio de la Resolución 9007 del 14 de enero de 2009, en cuanto declararon no prescritas las obligaciones correspondientes al año 1995.

4. ANÚLANSE PARCIALMENTE las resoluciones 90002 del 14 de enero de 2009 y 9007 del 16 marzo 16 de 2009 y el oficio 102201244-1993 del 16 de abril de 2009, aclaratorio de la Resolución 9007 del 14 de enero de 2009, en cuanto declararon no prescritas las obligaciones correspondientes a los años 1991, 1993, 1994, 1996 y 1997.

5.QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRANSE terminados los procesos de cobro coactivo que la DIAN haya iniciado por las obligaciones correspondientes a los años 1991, 1993, 1994, 1996 y 1997.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Código Civil: ART. 1626.—El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.

(2) ART. 1625.—Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.

Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte:

1) Por la solución o pago efectivo.

2) Por la novación.

3) Por la transacción.

4) Por la remisión.

5) Por la compensación.

6) Por la confusión.

7) Por la pérdida de la cosa que se debe.

8) Por la declaración de nulidad o por la rescisión.

9) Por el evento de la condición resolutoria.

10) Por la prescripción.

De la transacción y la prescripción se tratará al fin de este libro; de la condición resolutoria se ha tratado en el título De las obligaciones condicionales.

(3) ART. 817.— Término de prescripción de la acción de cobro. Artículo modificado por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002. El nuevo texto es el siguiente: La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.

2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.

3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.

4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.

Inciso 2º—modificado por el artículo 8º de la Ley 1066 de 2006. El nuevo texto es el siguiente: La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, y será decretada de oficio o a petición de parte.

(4) "ART. 818.—Interrupción y suspensión del término de prescripción. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.

Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.

El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta:

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, 28 de febrero de 2013. Referencia: 25000232700020080016301. Número interno: 17935. Demandante: Reyes Armando Rodríguez Palma Demandado: UAE DIAN

(6) ART. 819.—El pago de la obligación prescrita, no se puede compensar, ni devolver. Lo pagado para satisfacer una obligación prescrita no puede ser materia de repetición, aunque el pago se hubiere efectuado sin conocimiento de la prescripción.

(7) Folios 54 al 56 del C.P.

(8) Folios 80 y 81 del C.P.

(9) Folios 80 y 81 del C.P.

(10) Folios 151 al 157 del C.P.

(11) Folio 187 del C.P.

(12) Folios 159 al 162 del C.P.

(13) Folio 57 al 61 del C.P.

(14) Folios 63 al 67 del C.P.

(15) Folios 30 al 33 del C.P.

(16) Folios 67 al 95 del C.P.

(17) Folios 34 al 39 del C.P.

(18) Según la DIAN, el mandamiento de pago librado correspondía a las retenciones en la fuente de los siguientes periodos:

AñoPeriodo
199310
199412
19951, 9, 11 y 12
19961, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8. 9, 10, 11 y 12
19971, 2, 3, 4 y 5

(19) Folios 240 al 242 del C.P.

(20) Folios 40 al 46 del C.P.

(21) Artículo 819. El pago de la obligación prescrita, no se puede compensar, ni devolver. Lo pagada para satisfacer una obligación prescrita no puede ser materia de repetición, aunque el pago se hubiere efectuado sin conocimiento de la prescripción.