Sentencia 2010-000001 de mayo 28 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Ref.: 76001233100020100000101

Número Interno: 19599

Actor: Henry Bryon Ibañez y Otro

Demandado: Municipio de Vijes-Valle del Cauca

Fallo

Bogotá, D.C., veintiocho de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Debe decidir la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad parcial interpuesta contra el Acuerdo 135 de 2005, del municipio de Vijes, Valle del Cauca

Sostiene el recurrente que el impuesto predial recae sobre el derecho de propiedad y que el único sujeto pasivo del impuesto predial es el dueño o propietario, por lo que resulta ilegal que se direccione el impuesto a personas diferentes que no ostentan esa calidad.

También indicó que la facultad normativa para crear o establecer tributos es del Congreso de la República y que la autonomía de los entes territoriales es restringida.

Consideró que el concejo municipal no está autorizado para instituir una tasa cuyo hecho generador es la expedición de paz y salvos y certificados.

Impuesto predial

De conformidad con lo dispuesto en la Ley 44 de 1990, el hecho generador del impuesto predial unificado está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quien, a su vez, tiene la obligación, según corresponda, de declarar y pagar el impuesto, al tenor de lo dispuesto por el artículo 13 de la mencionada ley.

Establece la disposición lo siguiente:

“ART. 13.—Contenido de la declaración. Cuando el respectivo municipio adopte la decisión de establecer la declaración del Impuesto Predial Unificado, los propietarios o poseedores de predios deberán presentar anualmente dicha declaración en los formularios que prescriba el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, indicando como mínimo los siguientes datos:

….”.

Como lo ha indicado la Sala(4), “Este impuesto es de tipo real en cuanto recae sobre el valor del inmueble, sin consideración a la calidad del sujeto pasivo (propietario o poseedor) y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta”.

La Corte Constitucional en la sentencia C-876 de 2002(5), precisó: “….. El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc...”

En el mismo sentido, en la Sentencia C-304 del 25 de abril de 2012(6), hizo referencia a ciertos apartes de la sentencia C-822 de 2011, en la que señaló:

“…es necesario señalar con relación al impuesto predial, que éste no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere, al indicar que “lo único relevante es la existencia del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio”. Así, es frecuente encontrar en la legislación referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo, como lo reconoce la propia demandante y, por lo mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores solo requiere de la existencia del bien inmueble, independientemente de la relación entre el sujeto pasivo y el bien.

Por esta razón, no le está vedada al legislador la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anotó anteriormente, no es la naturaleza de la relación que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relación con un sujeto vinculado económicamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación jurídica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales han acogido esta interpretación, determinando que, por ejemplo, el usufructuario sería un sujeto pasivo del impuesto.” (7) (Resalta la Sala)

En este caso no es preciso hacer demasiadas consideraciones adicionales para concluir que la Constitución, tal y como ha sido interpretada por esta Corte, no le prohíbe al legislador incluir como sujetos pasivos de gravámenes sobre la propiedad inmueble a quienes no son propietarios de los mismos, sino que cuentan con un título de concesión en virtud del cual son tenedores de los mismos.

32. Por consiguiente, la Sala no comparte la interpretación acerca de que el artículo 317 de la Carta autoriza a gravar sólo a los propietarios de bienes inmuebles, y prohíbe cualquier clase de gravamen sobre personas como los tenedores, que tienen un título distinto al de dominio sobre dichos bienes.(8) (Se subraya)

De acuerdo con lo anterior, el propietario no es el único sujeto pasivo del impuesto predial ya que por ser este tributo de carácter real, recae sobre los inmuebles, respecto de los cuales pueden identificarse varias clases de sujetos pasivos posibles, en atención a la relación jurídica que tengan con el bien, que en principio puede ser el propietario o el poseedor, como lo señalan los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 1990.

Es por eso que puede predicarse la solidaridad en el pago del gravamen, entre el propietario y el poseedor, como lo dispone el artículo 14 del Acuerdo 135, pues si ambos son sujetos pasivos del impuesto, también son responsables del pago del mismo.

Por lo tanto, en el caso que se analiza, las expresiones “recae sobre los bienes raíces” y “se genera por la existencia del predio”, contenidas en el artículo 13 del Acuerdo 135 demandado, así como la referencia a la persona “poseedora” de predios, como sujeto pasivo del impuesto predial y las expresiones “Responderán solidariamente por el pago de este impuesto, el propietario y el poseedor de este predio” contenidas en el artículo 14, se ajustan a las normas invocadas como violadas, teniendo en cuenta que, como antes se dijo, el impuesto predial es un gravamen real que se genera por la simple existencia del predio o propiedad raíz, cuyo sujeto pasivo puede ser el propietario o el poseedor del inmueble, dada la relación existente con el bien.

No prospera el cargo

Constancias y certificaciones

En el numeral 7º del artículo 83 del acuerdo demandado se establece:

“Expedicion de constancias y certificados. Es la expedición de constancias y certificados, expedido por las diferentes dependencias de la administración sobre: vecindad, buena conducta, propiedad de bienes inmuebles, tiempos de servicio, actos de posesión, paz y salvo municipal, declaraciones extraprocesos, (sic) etc. se cobrará el 30% de 1 SMLVD (sic), las (sic) supervivencias se cobrará el (10%) de un SMLVD (sic), los certificados expedidos por Planeación Municipal tendrán un costo de 35% de 1 SMLVD (sic).”.

Los demandantes solicitan que se declare la nulidad de los apartes resaltados porque, en su sentir, el Concejo atribuyó a los certificados y constancias el carácter de tributo. Sostienen, también, que el Tribunal desvió el argumento porque lo que se discute no es la facultad para regular la tarifa de una tasa, sino la imposibilidad de establecer un tributo por la expedición de los certificados o constancias, sin que exista un fundamento legal.

Sobre este punto, la Sala reitera el criterio expuesto en la sentencia 17220 de 2014(9).

“En nuestro ordenamiento es posible identificar por lo menos tres clases de tributos, a saber, los impuestos, las tasas y las contribuciones, cada uno con características propias que los diferencian.

Se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) la misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o un servicio público; (iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; (iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente; (vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales.(10)

2.2. Teniendo en cuenta que necesariamente la tasa debe originarse en una imposición legal y sólo se puede transferir la competencia para que la autoridad territorial determine las tarifas correspondientes, se precisa que el Concejo Municipal de Morales (Cauca) expidió el Acuerdo 026 de 2008, con fundamento en los artículos 287, 294, 313, 338 y 363 de la Constitución Política; 171, 172, 258, 259 y 261 del Decreto 1333 de 1986; 32 de la Ley 136 de 1994 y 59 de la Ley 788 de 2002.

2.3. Si bien no se citó la Ley 57 de 1985, para la Sala, la tasa por el cobro de fotocopias, constancias, certificaciones y paz y salvos fue creada por esa ley, por las siguientes razones(11):

2.3.1. La Ley 4ª de 1913, en el artículo 320, estableció que todo individuo tiene derecho a que se le den copias de los documentos que existan en las Secretarías y en los archivos de las oficinas del orden administrativo, siempre que no tengan carácter de reserva; que el que solicite la copia deberá suministrar el papel que debe emplearse y pagar al amanuense, y que las copias pueden sacarse bajo la inspección de un empleado de la Oficina y sin dificultar los trabajos de ésta.

2.3.2. Dicha disposición fue reiterada por el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo(12), subrogado por la Ley 57 de 1985(13), en los artículos 17 y 24.

El artículo 17 de la referida ley, señala:

“Artículo 17. La expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique.

El pago se hará a la tesorería de la entidad o en estampillas de timbre nacional que se anularán, conforme a la tarifa que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición.

En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción”. (Resalta la Sala)

A su vez, el artículo 24 ordena:

“Artículo 24.—Las normas consignadas en los artículos anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimiento”.

2.3.3 De conformidad con lo anterior, la Ley 57 de 1985 autorizó el cobro de copias, certificaciones y constancias que expidan la Nación, los departamentos y los municipios(14) y dispuso que dicho cobro estuviera sujeto a la cantidad de copias solicitadas, según la tarifa que fije el funcionario competente, sin exceder, en todo caso, el costo de la reproducción.

2.3.4 Ahora bien, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-099 del 31 de enero de 2001(15), con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 17 de la Ley 57 de 1985, declaró exequible la norma acusada y para el efecto precisó:

“En síntesis, como el legislador en la Ley 57 de 1985, art. 17, subrogó el art. 24 del Decreto 01 de 1.984, se ajustó a lo dispuesto en los artículos 338 en concordancia con los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 superiores pues el Congreso de la República ejerció una función propia de su ámbito constitucional al establecer una modalidad de tasa a favor de una entidad pública cuando autorizó el cobro de las copias, cuando la cantidad así lo justifique, tendientes a la recuperación de los costos de la producción de las publicaciones por parte de los organismos públicos; en virtud del derecho de petición de un ciudadano, todo lo cual, en criterio de esta Corporación procura una finalidad protegida constitucionalmente, pues, la disposición cuestionada contiene un elemento de discrecionalidad que le otorga al servidor público que autoriza la expedición de las copias determinar si la cantidad solicitada justifica el cobro de las mismas, tarifa que además no podrá exceder el costo económico material de la reproducción, lo que torna justo, razonable y proporcional la disposición cuestionada, pues la norma acusada contiene un criterio equitativo, repárese que los gastos del Estado deben estar fundamentados en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, eficacia, economía, celeridad y equidad” (Se resalta)

2.3.5 De esta forma, la Corte Constitucional señaló que la tasa por expedición de copias y certificados está ajustada a la Constitución y precisó que conforme a la ley, los municipios están autorizados para determinar la tarifa correspondiente, siempre y cuando no exceda el costo de la reproducción.

Si bien en el recurso de apelación se discutió el sistema y el método para definir los costos y beneficios de la tasa, este aspecto no fue objeto de la demanda y, por lo tanto, no puede ser avocado en esta instancia, so pena de desconocer el derecho de defensa de la parte demandada.

2.4 En cuanto al argumento según el cual el artículo 16 de la Ley 962 de 2005(16) prohíbe establecer tarifas por servicios o realización de funciones que la ley no contemple, observa la Sala que, como quedó anotado, la tasa correspondiente fue creada por la Ley 57 de 1985, cuya constitucionalidad fue reconocida por la Corte Constitucional mediante sentencia C-099 del 31 de enero de 2001; adicionalmente, la Ley 962 de 2005 no es aplicable a los municipios por no pertenecer a la Administración Pública Nacional(17) (18).

2.5 Sin embargo, observa la Sala que el numeral 4 del artículo 223 del Acuerdo 026 de 2008 dispone como parámetro para el cobro de los costos:

“4. Constancias, certificaciones y demás, lo que corresponda a la recuperación de los costos más un 25% como gastos administrativos”, y en dicho sentido, la expresión subrayada excede la autorización del artículo 17 de la Ley 57 de 1985, según la cual: “En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción” y, además, desconoce que el gravamen nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Municipio(19), razón por la cual se declarará la nulidad de ese aparte.

Caso concreto

El Concejo Municipal de Vijes-Vallle de Cauca expidió el Acuerdo 135 del 5 de diciembre de 2005(20) con fundamento en los artículos 313 de la Constitución Política, la Ley 14 de 1983, el Decreto 1333 de 1986, la Ley 136 de 1994 y el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, con lo cual atendió el mandato según el cual para que la autoridad territorial pueda fijar la tarifa de una tasa, ésta debe originarse en una imposición legal.

Como se dijo en la sentencia a la que se aludió para resolver este cargo, la Ley 57 de 1985 autorizó el cobro de copias, certificaciones y constancias que expidan la Nación, los departamentos y los municipios y dispuso que dicho cobro estuviera sujeto a la cantidad de copias solicitadas, según la tarifa que fije el funcionario competente, sin exceder, en todo caso, el costo de la reproducción.

En el Acuerdo 135, demandado, el concejo municipal de Vijes fijó las siguientes tarifas por la expedición de constancias y certificados:

— Sobre vecindad, buena conducta, propiedad de bienes inmuebles, tiempos de servicio, actos de posesión, paz y salvo municipal y declaraciones extraproceso, entre otros, el 30% de un salario mínimo legal diario vigente.

— Por las certificaciones correspondientes a las supervivencias, el 10% de un salario mínimo legal diario vigente.

— Por los certificados expedidos por Planeación Municipal, el 35% de un salario mínimo legal diario vigente.”

Los demandantes alegan que no existe disposición legal que respalde el cobro de una tasa por los certificados y constancias que el municipio expida y que la Ley 962 de 2005 prohíbe a las entidades fijar tarifas por los servicios que presta, como la expedición de paz y salvos, o por la realización de sus funciones.

Como se concluyó en la sentencia 17220 de 2014, a que ha venido haciéndose referencia, la Ley 57 de 1985 autorizó el cobro por las copias, certificaciones y constancias que expidan la Nación, los departamentos y los municipios(21). Es así como en el artículo 17 dispuso que la expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique y en el artículo 24, que las normas consignadas en los artículos anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimientos.

El artículo 24, a su vez, señaló que las normas consignadas en los artículos anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimiento.

Asimismo, la Corte Constitucional señaló que la tasa por expedición de copias y certificados está ajustada a la Constitución y precisó que conforme con la ley, los municipios están autorizados para determinar la tarifa correspondiente, siempre y cuando no exceda el costo de la reproducción.

No prospera el cargo.

La Sala no se pronunciará sobre el tema de la fijación del sistema y método para definir costos y beneficios de la tasa, que se presentó como argumento en la apelación, porque no fue propuesto en la demanda y, por lo tanto, el municipio demandado no tuvo oportunidad de ejercer el derecho de defensa, el que resultaría transgredido si se hiciera el análisis del mismo.

Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de diecinueve (19) de abril de 2012, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Especial de Descongestión, dentro de la acción de nulidad instaurada por los señores Henry Bryon ibañez y Fernando Yepes Gómez contra el Municipio de Vijes- Valle del Cauca.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

1 Folio 211 a 217 cuaderno principal

2 Folio 231 a 240 cuaderno principal

3 Folio 242 a 275 cuaderno principal

4 Sentencia de 7 de mayo de 2009.Expediente 17248. C.P. Dr. William Giraldo Giraldo.

5 M.P. Álvaro Tafur Galvis

6 M.P. María Victoria Calle Correa

7 Sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

8

9 C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez

10 Sentencia C-402 del 26 de mayo de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

11 Véase la sentencia del 4 de abril de 2013 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, radicación: 2010 00007 01 [18834], actor: Fernando Yepes Gómez y Henry Bryon Ibáñez, demandado: Municipio de Miranda (Cauca)

12 ARTÍCULO 24. COSTO DE LAS COPIAS. Para atender las peticiones de que trata este Capítulo, los reglamentos internos a que se refiere el artículo 1o., de la Ley 58 de 1982 señalarán la tarifa que deba pagarse por las copias, pero las autoridades no podrán, en ningún caso, cobrar valores superiores al costo de tales copias.

13 Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales.

14 ARTÍCULO 12.- Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional.
 ARTICULO 14.- Para los efectos previstos en el artículo 12, son oficinas públicas las de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, las Superintendencias y las Unidades Administrativas Especiales; las de las Gobernaciones, Intendencias, Comisarías, Alcaldías y Secretarías de estos Despachos, así como las de las demás dependencias administrativas que creen las Asambleas Departamentales, los Consejos Intendenciales o Comisariales y los Concejos Municipales o que se funden con autorización de estas mismas Corporaciones; y las de los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales o Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta en las cuales la participación oficial sea superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital social, ya se trate de entidades nacionales, departamentales o municipales y todas las demás respecto de las cuales la Contraloría General de la República ejerce el control fiscal.
Artículo 27º.- Para los efectos de la presente ley, también son oficinas públicas las de las corporaciones de elección popular.

15 M.P. Fabio Morón Díaz.

16 ARTÍCULO 16. COBROS NO AUTORIZADOS. Ningún organismo o entidad de la Administración Pública Nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto.

17 Ley 489 de 1998, artículo 39: “La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración.
Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el Sector Central de la Administración Pública Nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento Administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el Sector Descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley. “

18 En este sentido se pronunció la Sección en la sentencia del 4 de abril de 2013 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, radicación: 2010 00007 01 [18834], actor: Fernando Yepes Gómez y Henry Bryon Ibáñez, demandado: Municipio de Miranda (Cauca)

19 Sentencia C-402 del 26 de mayo de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

20 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE VIJES VALLE DEL CAUCA”.

21 Difiere este caso del analizado en el proceso 20152, en el cual se dictó sentencia el 7 de mayo de 2015, en cuanto allí no existía ley que hubiera autorizado la creación del gravamen.