Sentencia 2010-00002 de abril 6 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Radicación número: 05001-23-31-000-2010-00002-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Yime Ferney Leal Hernández

Demandado: Juzgado 9º Administrativo de Medellín

Bogotá, D.C., seis de abril de dos mil diez .

Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 19 de enero de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que denegó por improcedente la solicitud de tutela.

I. Antecedentes

El señor Yime Ferney Leal Hernández, a través de apoderado, interpone acción de tutela con el fin de lograr la protección de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Juzgado 9º Administrativo de Medellín.

Los hechos fundamento de la acción de tutela son los siguientes:

Interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Policía Nacional, por su retiro del servicio, ante el Juez 9º Administrativo de Medellín, la cual quedó radicada con el número 2009-0084.

El despacho de conocimiento decidió rechazar de plano la demanda bajo el argumento de que adolece del requisito de la conciliación prejudicial, el cual, expresa, fue subsanado durante el término de traslado de la demanda, a pesar de no ser exigible por tratarse de derechos irrenunciables

El Juzgado repuso la decisión únicamente para conceder el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien consideró que mal hizo el a quo al haber concedido un recurso que no se había pedido.

Afirma que tratándose de derechos laborales, el requisito de la conciliación prejudicial no es exigible, del mismo modo, cuando se pretenda demostrar la ilegalidad de un acto administrativo. Precisa que en todo caso, el requisito, aunque no era obligatorio, se aportó cuando aún no estaba en firme la decisión de rechazar la demanda.

Finalmente, aduce que el Código Contencioso Administrativo, únicamente prevé el rechazo de plano la demanda, ante el fenómeno de la caducidad de la acción.

II. Objeto de tutela

Pretende que se ordene al Juzgado 9º Administrativo de Medellín, admitir la demanda de nulidad y restablecimiento de carácter laboral iniciada contra la Policía Nacional.

III. La sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 19 de enero de 2010, denegó por improcedente la acción de tutela.

Sostuvo que la providencia objeto de tutela, que dispuso el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el actor contra la Policía Nacional, era susceptible de los recursos de ley. De otro lado, sostuvo que no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable que hiciera excepcionalmente procedente la acción.

IV. La impugnación

La parte actora, inconforme con la decisión de instancia, la impugna. Manifiesta que la acción de tutela es el único medio con el que se cuenta para la protección de sus derechos y para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable reflejado en impedírsele el acceso a la administración de justifica.

Reitera que a pesar de que el requisito de la conciliación prejudicial no es exigible en el caso concreto, el mismo fue aportado al despacho judicial de conocimiento después de haber sido rechazada la demanda, sin embargo, no fue tenido en cuenta para reconsiderar la decisión. De otro lado, aduce que no era procedente rechazar la demanda, sino que debió inadmitirse, en ejercicio de la primacía del derecho sustancial.

Para resolver, se

V. Considera

El actor acude al mecanismo constitucional de tutela con el fin de que sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados por el Juzgado 9º Administrativo de Medellín, al disponer el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada contra la Policía Nacional por su retiro del servicio, en vista de que no acreditó haber realizado la audiencia de conciliación prejudicial.

El tribunal de instancia denegó dicha pretensión por improcedente, en tanto el solicitante contó con otro medio de defensa judicial y no probó la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Por su parte, el actor, en el escrito de impugnación, reitera que no debió hacerse exigible el requisito que echó de menos el juzgado demandado, en tanto el asunto no es conciliable por tratarse de derechos laborales. Argumenta que, en todo caso, el requisito quedó subsanado por cuanto presentó el memorial que acreditaba la realización fallida de la audiencia de conciliación, por lo que es procedente continuar el juicio ordinario.

En vista de que la pretensión de tutela se encamina a dejar sin efectos una providencia judicial, la Sala efectuará un recuento de la procedencia de la acción de tutela en tal evento para, posteriormente, realizar un análisis de esta en el caso concreto.

1. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

El artículo 86 de la Carta Política establece la posibilidad de instaurar la acción de tutela para reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la referida acción se utilice como un instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse.

Así mismo, ha sido copiosa la jurisprudencia de la Corte Constitucional en manifestar que las acciones de tutela contra providencias judiciales son improcedentes cuando el demandante tenga a su alcance otro medio de defensa judicial o cuando teniéndolo no lo haya utilizado.

Por ello es preciso advertir que la acción de tutela no tiene por objeto revivir términos judiciales expirados, ni constituye una instancia más dentro de un proceso ordinario, máxime cuando la persona afectada ha tenido a su disposición los recursos de ley y ha agotado las instancias existentes.

Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación viene afirmando su improcedencia(1) fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos.

Ha dicho la Sala que de aceptar la procedencia podrían quebrantarse pilares fundamentales del Estado social de derecho, como la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela.

Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta subsección. No obstante, es aceptable acudir mediante acción de tutela para controvertir una providencia judicial, cuando con ella se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, caso en el cual se podrían tutelar los derechos vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión.

Dicha posición es procedente en tanto los pilares que se pretenden proteger con la improcedencia de la tutela en el caso de providencias judiciales, no han sido afectados por no haber sido adelantado el proceso, caso en el cual no es posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica, etc.

En atención a lo expuesto, estima la Sala necesario precisar que la procedencia de la acción de tutela, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 238), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza.

En el presente caso, como quiera que los alegatos de la acción de tutela superan los requisitos de procedibilidad esbozados, se procederá al estudio de fondo del asunto.

2. La conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.

La Ley 1285 de 2009, “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia”, en su artículo 13 impuso como requisito de procedibilidad para iniciar las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, el adelantamiento del trámite de la conciliación prejudicial.

Por regla general, son materia de conciliación aquellos derechos transables que tengan el carácter de “inciertos y discutibles”. Empero, la posición de la Sala referente a la exigibilidad del requisito de la conciliación prejudicial en los términos de la Ley 1285 de 2009, debe ser analizado en cada caso concreto, atendiendo la calidad de los derechos reclamados y la posibilidad de su debate en el escenario conciliatorio.

El anterior precepto general debe ser concretado con las normas que lo regulen en relación con las entidades de naturaleza pública, para el caso los artículos 70 y 71 de la Ley 446 de 1998, en atención a los cuales sólo puede entenderse conciliable aquella cuestión: i) de naturaleza económica, ii) que verse sobre un acto administrativo de carácter particular, iii) que incurra además en alguna de las causales de revocación directa establecidas en el artículo 69 del código contencioso administrativo, es decir, entre otros cuando la situación de ilegalidad o inconstitucionalidad resulta a todas luces manifiesta.

Lo expuesto significa que no todo evento que involucra la nulidad de un acto administrativo puede ser “un asunto conciliable” en los términos del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, modificatorio de la ley estatutaria administración de justicia., en todo caso, el juez de la causa debe efectuar una ponderación de la necesidad de la exigencia del requisito de la conciliación prejucidial, a la luz de las normas aplicables.

3. El caso concreto.

Se tiene que el actor, a través de mandatario judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de lograr la anulación del acto administrativo que lo retiró del servicio activo de la Policía Nacional. Dicha demanda fue repartida al Juzgado 9° Administrativo de Medellín, quien mediante auto de 28 de mayo de 2009, rechazó de plano la demanda, en vista de que no se cumplía con el requisito de que habla el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, relativo a la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Posteriormente, el 3 de junio de 2009, dentro del término de ejecutoria del auto que rechazó la demanda, el apoderado judicial de la parte actora presentó un memorial en el que manifestó allegar, para los efectos necesarios, la diligencia de conciliación fallida realizada ante la Procuraduría 30 Judicial II para asuntos administrativos, el 22 de mayo de 2009 (fl. 50).

Ante tal situación, el Juzgado de conocimiento determinó por auto de 10 de junio de 2009, que como la audiencia de conciliación no fue celebrada prejudicialmente, dado que la demanda había sido radicada el 19 de marzo de 2009, que el asunto sometido a consideración de la jurisdicción no estaba excluido de los temas conciliables, y que como quiera el auto que rechazó la demanda no había sido objeto de apelación, la decisión de rechazo se ratificaba (fl. 48).

Ante escrito del actor solicitando la reposición o reconsideración de la decisión anterior, el Juzgado, mediante proveído de 26 de junio de 2009, repuso su decisión, pero para efectos de tener como recurso de apelación la solicitud elevada, a fin de proteger los derechos de ambos extremos de la litis, por consiguiente, concedió el recurso ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, para que fuera dicha corporación quien definiera la controversia suscitada en torno a la acreditación del requisito de la conciliación prejudicial y la necesidad de mantener la determinación de rechazar la demanda (fl. 51).

Según lo afirma el tutelante en el escrito introductorio de la demanda, el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió no conocer el recurso de apelación, en vista de que “mal hizo (el  a quo) en conceder un recurso que no se había pedido” (fl. 3).

4. Análisis de la Sala.

A fin de determinar la vulneración de los derechos invocados en el sub lite, es necesario abordar el tema de la necesidad de la conciliación prejudicial en caso de que el asunto verse sobre la legalidad del acto administrativo que originó el retiro del servicio del señor Leal Hernández, y la oportunidad con que esta fue presentada en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.

Frente al primero de los tópicos señalados, la Sala es del criterio que el asunto sí es conciliable. Lo anterior por cuanto si bien se pretende dejar sin efectos un acto administrativo que está revestido de presunción de legalidad, la administración está en la capacidad de reconsiderar su existencia en el escenario conciliatorio, siempre que se den los presupuestos del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, como se dejó visto en el acápite 2º de esta parte considerativa. Así las cosas, además de poder revocar directamente su decisión, puede transar el contenido económico que del acto administrativo se derive.

Por virtud de lo dicho anteriormente, era viable la exigencia del requisito de la conciliación prejudicial en el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de marras.

No obstante lo anterior, y reiterando la posición sostenida por esta Sala de Decisión, el requisito aludido debe entenderse subsanado, en tanto fue acreditada la ocurrencia de la audiencia de conciliación fallida entre las partes en contienda en el juicio ordinario, durante su trámite, como consta en el acta leíble a folio 50 del expediente, según la cual la audiencia se celebró ante la Procuraduría 30 Judicial II para asuntos administrativos, el 22 de mayo de 2009.

En otras palabras, como el requisito que echa de menos el juez de la causa fue subsanado antes de finalizar la actuación judicial, en tanto esta se presentó al despacho incluso durante el término de ejecutoria del auto que rechazó la demanda, según lo reconoce el propio juez, es posible continuar el proceso por haber fallido el intento conciliatorio.

En ese orden de ideas, impedir al demandante acceder al aparato jurisdiccional por la inexistencia de un requisito que actualmente se encuentra acreditado, no cumple con el mandato superior de la prevalencia del derecho sustancial frente al material(2), que no es otra cosa que la adecuación e interpretación de la norma procesal con miras a la efectividad de los derechos sustanciales de los administrados. Jurisprudencialmente se ha indicado que tal interpretación debe efectuarse “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”(3).

En igual sentido manifestó la Corte Constitucional mediante la sentencia C-664 de 2000, que: “El principio de prevalencia del derecho sustancial debe entenderse en su verdadero sentido, esto es, las formas y el contenido deben ser inseparables para la efectividad del derecho material. Por lo tanto, la interpretación adecuada de los procedimientos legales, adquiere su sentido pleno en la prevalencia de los derechos de las personas” (negrillas de la Sala).

La Sala hace especial claridad en que no se trata de avalar el desconocimiento de una norma como excusa para la protección de un derecho, por el contrario, en el sub lite no se desconoce la necesidad de la conciliación en el caso planteado, pero ante el cumplimiento del requisito, se habilita a la parte actora para continuar el proceso a fin de enervar los efectos del acto adverso a sus intereses, a su paso que lo contrario, implica que el administrado asuma las consecuencias de su negligencia y pierda la oportunidad de acudir al juez de lo Contencioso Administrativo.

Tampoco se observa que las actuaciones del funcionario judicial accionado puedan enmarcarse en una actuación judicial de hecho, en tanto obedecieron a un análisis exegético de la norma y en su intento por garantizar una correcta impartición de justicia para ambas partes en contienda, efectuó las actuaciones que consideró pertinentes; no obstante, es menester dejar sin dichas actuaciones, a fin de garantizar el acceso a la administración de justicia del tutelante y la prevalencia del derecho sustancial.

A partir de todo lo dicho, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, objeto de impugnación, y en su lugar se concederá el amparo de tutela solicitado del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia invocado por el señor Yime Ferney Leal Hernández. En consecuencia, se dejará sin efectos la actuación surtida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento adelantado por aquel en contra de la Policía Nacional ante el Juzgado 9º Administrativo de Medellín radicado con el 2009-0084, desde el auto de 28 de mayo de 2009, que rechazó de plano la demanda y, en su lugar, se ordenará a ese despacho judicial considerar la admisibilidad de la misma, teniendo en cuenta que el requisito de la conciliación prejudicial de la causa se encuentra actualmente subsanado. Para todos los efectos legales, deberá tenerse como fecha de presentación de la demanda, aquella en la que fue radicada ante el Juzgado 9º Administrativo de Medellín.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

VI. Falla

REVÓCASE la providencia impugnada, proferida por el Tribunal Administrativo Antioquia que denegó la acción de tutela por improcedente. En su lugar, se dispone:

CONCÉDESE el amparo de tutela del derecho al acceso a la administración de justicia, del señor Yime Ferney Leal Hernández. En consecuencia, DÉJASE sin efectos  la actuación surtida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento adelantado por aquel en contra de la Policía Nacional ante el Juzgado 9° Administrativo de Medellín radicado con el número 2009-0084, desde el auto de 28 de mayo de 2009, que rechazó de plano la demanda. ORDÉNASE a ese Despacho Judicial considerar la admisibilidad de la misma, teniendo en cuenta que el requisito de la conciliación prejudicial de la causa se encuentra actualmente subsanado. Para todos los efectos legales, deberá tenerse como fecha de presentación de la demanda, aquella en la que fue radicada ante el Juzgado 9° Administrativo de Medellín.

Notifíquese esta providencia en la forma indicada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este proveído.

Envíese copia de ésta providencia al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Gustavo Gómez ArangurenAlfonso Vargas RincónLuis Rafael Vergara Quintero.

(1) Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado.

(2) Artículo 228 de la Constitución Política: “La administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (...)” (negrillas fuera de texto).

(3) Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.