Sentencia 2010-0003 de julio 25 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Radicación: 76001233100020100000301 [19420]

Actor: Fernando Yepes Gómez y Henry Bryon Ibáñez

Demandado: Municipio de la Unión-Valle

Acción de nulidad

Bogotá, D.C., veinticinco de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones dela Sala

Atendiendo a los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandante, corresponde decidir sobre la legalidad de las expresiones “que recae sobre los bienes raíces” y “se genera por la existencia del predio” del artículo 13 y “o poseedora”, “solidariamente” y “y el poseedor” del artículo 14 del Acuerdo 11 del 1º de diciembre de 2004, expedido por el Concejo Municipal de La Unión-Valle.

Sea lo primero precisar que el fallo impugnado fue parcialmente desfavorable al demandante y al demandado, motivo por el cual ambas partes tenían interés para recurrir. Sin embargo, solo apeló la actora, por lo que en acatamiento del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(2), aplicable a este asunto por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la Sala se referirá exclusivamente al motivo de inconformidad del apelante único.

Sostiene el recurrente que el impuesto predial recae sobre el derecho de propiedad y no sobre el predio y que el único sujeto pasivo del impuesto predial es el dueño o propietario, por lo que resulta ilegal el acuerdo demandado en cuanto fija como hecho generador del impuesto la sola existencia del predio y como sujeto pasivo, a personas diferentes al dueño o propietario.

De conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley44 de 1990(3), el hecho generador del impuesto predial unificado está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación, según corresponda, de declarar y pagar el impuesto al tenor de lo dispuesto por el artículo 13 de la mencionada ley.

Se trata de un gravamen real que recae sobre la propiedad raíz o inmuebleo los bienes raíces ubicados en la jurisdicción del municipio correspondiente. Así, el derecho de las autoridades locales para el cobro del tributo no proviene de su inscripción sino de la existencia del inmueble(4).

Además, la obligación del contribuyente frente al impuesto nace por la propiedad nuda o plena, el usufructo y la posesión de un bien inmueble dentro del perímetro del respectivo municipio.

Sobre el particular, al referirse a las diferencias entre el impuesto predial y el impuesto al patrimonio(5)la Corte Constitucionalen Sentencia C-876 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis precisó:

“(...).

Ahora bien, cabe recordar que el impuesto predial(6) es un gravamen real constituido a favor del municipio donde está ubicado el bien. Como gravamen real no puede confundirse con el impuesto sobre el patrimonio que es un gravamen personal.

En efecto, el impuesto predial se funda en la ocupación que hace el bien del espacio en el municipio al cual se paga el tributo, mientras que en el caso del impuesto establecido sobre el patrimonio los inmuebles integran el patrimonio líquido gravable porque están en capacidad de generar un aprovechamiento económico para su propietario. En un caso es directamente el bien el que se encuentra al origen del tributo, mientras que en el otro es simplemente uno de los elementos con base en los cuales se determina el patrimonio gravable del contribuyente.

(...).

El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc., quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de patrimonio es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de derechos reales sobre el inmueble, en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, debe incluir el valor del bien en su patrimonio fiscal” (resalta la Sala).

En el mismo sentido, la Corte Constitucional al declarar exequible el artículo 54 de la Ley 1430 de 2011, que previó como sujetos pasivos del impuesto predial y valorización a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión, precisó(7):

“(...) es necesario señalar con relación al impuesto predial, que este no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere, al indicar que “lo único relevante es la existencia del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio”. Así, es frecuente encontrar en la legislación referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo(8), como lo reconoce la propia demandante(9) y, por lo mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores solo requiere de la existencia del bien inmueble, independientemente de la relación entre el sujeto pasivo y el bien.

Por esta razón, no le está vedada al legislador la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anotó anteriormente, no es la naturaleza de la relación que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relación con un sujeto vinculado económicamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación jurídica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales(10) han acogido esta interpretación, determinando que, por ejemplo, el usufructuario sería un sujeto pasivo del impuesto (resalta la Sala).

Así pues, el impuesto predial es un gravamen que recae sobre el predio. Por lo mismo, los propietarios de los predios no son los únicos sujetos pasivos del impuesto en mención, como erróneamente lo sostiene el apelante, puesto que también los poseedores son sujetos pasivos del tributo, como se advierte de los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 1990.

A su vez, la solidaridad entre el propietario y el poseedor para el pago del impuesto se deriva del artículo 13 de la Ley 44 de 1990, del cual se desprende que son sujetos pasivos del tributo los propietarios y poseedores, quienes, por tanto, tienen la obligación de declarar y pagar el tributo como obligados principales. En idéntico sentido se pronunció la Sala en sentencia de 4 de abril de 2013, Expediente 18834.

En consecuencia, las expresiones “que recae sobre los bienes raíces” y “se genera por la existencia del predio”del artículo 13; “o poseedora”, “solidariamente” y “y el poseedor” del artículo 14 del Acuerdo Municipal 11 del 1º de diciembre de 2004 expedido por el Concejo Municipal de La Unión-Valle, se ajustan a las normas invocadas como violadas, teniendo en cuenta que, como quedó anotado, el impuesto predial es un gravamen real que se genera por la simple existencia del predio o propiedad raíz.

En cuanto al argumento del apelante según el cual conforme con el artículo 317 de la Constitución Política el impuesto predial recae sobre el derecho de propiedad que se tiene sobre un bien inmueble y no sobre el bien inmueble, mismo, observa la Sala que dicha norma no prevé lo que el demandante sostiene, pues, por el contrario, precisa que “solo los municipios podrán gravarla propiedad inmueble”.

En Sentencia C-304 de 2012, la Corte Constitucional señaló que el entendimiento del artículo 317 de la Constitución Política depende no solo de su propio texto, sino también de lo que establecen las normas que hacen de Colombia una República unitaria (C.P., art. 1º), le confían al Congreso la labor de “hacer las leyes” (C.P., art. 114) y, en especial, la de “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales” (C.P., art. 150-12).

Sobre el particular, señalóla Corte Constitucional:

“(...).

Desde luego, eso no significa restarle valor al precepto que les confía a los municipios la potestad para “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus propios fines” (C.P., art. 287-3), pero sí implica que es necesario darle algún nivel de eficacia también a la precisión adicional de acuerdo con la cual los municipios deben ejercer esa competencia “dentro de los límites de la Constitución y la ley” (ídem). Esta posición tampoco insinúa que pueda juzgarse irrelevante el precepto en virtud del cual se les reconoce a los concejos la competencia para votar los tributos (C.P., art. 313-4), aunque sí exige que en el entendimiento de ese enunciado también se le asigne algún valor a la especificación constitucional siguiente, según la cual dicha atribución debe ser ejercida “de conformidad con la Constitución y la ley” (C.P., art. 313-4).

Si se interpreta el artículo 317 de la Constitución apropiadamente en este contexto normativo, puede concluirse que no le impone al legislador un límite para regular asuntos generales en materia de tributos sobre la propiedad inmueble. De hecho, así lo ha sostenido la Corte por ejemplo en la Sentencia C-944 de 2003(11). En ese caso, la corporación dispuso en específico que aun cuando los municipios son por regla general los únicos autorizados para gravar la propiedad inmueble con impuesto predial, “el legislador está facultado porla Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial” (resalta la Sala).

Toda vez que, como quedó anotado, de los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 1990 se desprende que el hecho generador del impuesto predial unificado está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación de declarar y pagar el impuesto (art. 13 ib.), encuentra la Sala que el hecho generador y los sujetos pasivos previstos en la norma acusada están de acuerdo con la referida ley, el artículo 317 de la Constitución Política y las demás normas constitucionales concordantes.

Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre dela República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(2) ART. 357.—Competencia del superior.<Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1º de enero de 2014, en los términos del numeral 6º del artículo 627<Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 175 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

(...)”.

(3) ART. 13.—Contenido de la declaración. Cuando el respectivo municipio adopte la decisión de establecer la declaración del impuesto predial unificado, los propietarios o poseedores de predios deberán presentar anualmente dicha declaración en los formularios que prescriba el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, indicando como mínimo los siguientes datos:

a. Apellidos y nombres o razón social y NIT del propietario del predio;

b. Número de identificación y dirección, del predio;

c. Número de metros de área y de construcción del predio;

d. Autoavalúo del predio;

e. Tarifa aplicada;

f. Impuesto predial autoliquidado por el contribuyente;

g. Impuesto para la corporación regional respectiva, cuando sea del caso.

‟ART. 14.—Base mínima para el autoavalúo. El valor del autoavalúo catastral,efectuado por el propietario o poseedor en la declaración anual, no podrá ser inferior al resultado de multiplicar el número de metros cuadrados de área y/o de construcción, según el caso, por el precio del metro cuadrado que por vía general fijen como promedio inferior, las autoridades catastrales, para los respectivos sectores y estratos de cada municipio. En el caso del sector rural, el valor mínimo se calculará con base en el precio mínimo por hectáreas u otras unidades de medida, que señalen las respectivas autoridades catastrales, teniendo en cuenta las adiciones y mejoras, los cultivos y demás elementos que formen (...)”. Resalta la Sala.

(4) En sentencia del 7 de mayo de 2009, Expediente 17248, C.P. William Giraldo Giraldo, la Sala precisó: “Este impuesto es de tipo real en cuanto recae sobre el valor del inmueble, sin consideración a la calidad del sujeto pasivo (propietario o poseedor) y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta.

(5) Decreto 1838 de 2002.

(6) Sobre los antecedentes y características del impuesto predial ver la Sentencia C-467/93, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(7) Sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

(8) Por ejemplo, el artículo 14 de la Ley 44 de 1990 referido a la base mínima para el autoevalúo, indica que “El valor del autoevalúo catastral, efectuado por el propietario oposeedor en la declaración anual, no podrá ser inferior al resultado de multiplicar el número de metros cuadrados de área y/o de construcción, según el caso, por el precio del metro cuadrado que por vía general fijen como promedio inferior, las autoridades catastrales, para los respectivos sectores y estratos de cada municipio (...)”.

(9) Folio 20 del Expediente D-8495: “Para efectos catastrales y consiguientemente prediales, la posesión es el otro derecho real que junto con el dominio o plena propiedad, deben ser inscritos en el catastro o censo de inmuebles (...) dicha inscripción de posesión reconoce una riqueza aparente y el disfrute de derechos posesorios que son manifestaciones de riqueza aptas para el gravamen territorial”.

(10) Ver por ejemplo el régimen tributario municipal de Ibagué (D. 1.1-0073 del 6 de febrero de 2009) que dispone en su artículo 10 numeral 1º, que el hecho generador del impuesto predial “lo constituye la posesión o propiedad, o usufructo de un bien inmueble urbano o rural (...)”. Ver también el Acuerdo 41 del 29 de diciembre de 2008 “por medio del cual se establece el estatuto tributario del municipio de Duitama” en donde se dice que “el impuesto predial unificado es un gravamen que recae sobre la propiedad, posesión o usufructo de toda clase de bienes inmuebles (...)”.

(11) (M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Unánime).