Sentencia 2010-00004/20049 de abril 7 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 76001-23-31-000-2010-00004-01 (20049)

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Actor: Fernando Yepes Gómez

Demandado: municipio de Andalucía

Fallo

Bogotá, D. C. siete de abril de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad parcial interpuesta contra el artículo 1º del Acuerdo 022 de 2008.

2.1. Respecto del sujeto pasivo del impuesto predial. Reiteración jurisprudencial.

Sostiene el recurrente que el impuesto predial recae sobre el derecho de propiedad y que el único sujeto pasivo del impuesto predial es el dueño o propietario del inmueble.

Por lo tanto, a su juicio, resulta ilegal que se grave la propiedad inmueble y no el derecho de propiedad y que se fije, en el acuerdo demandado, como sujeto pasivo al poseedor o usufructuario de predios ubicados en el Municipio de Andalucía.

La Sala parte de reiterar(2) que si bien el artículo 317 de la Carta Política dice expresamente que “Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble (…)”, las leyes que venían rigiendo en lo concerniente al impuesto predial desde antes de la Constitución de 1991 siguen siendo aplicables, pues el Congreso de la República ha sido el que se ha encargado de regularlo mediante la expedición de un sinnúmero de leyes que datan del año de 1887.

El impuesto predial surgió en nuestro ordenamiento jurídico con la expedición de la Ley 48 de 1887, siendo posteriormente objeto de algunas modificaciones mediante las leyes 1ª y 4ª de 1913 y 34 de 1920, consolidándose como renta municipal únicamente a partir del año de 1951 por obra de los decretos legislativos 3185 y 4133; posteriormente se expidió la Ley 14 de 1983, denominada “de fortalecimiento de los fiscos municipales” y la Ley 44 de 1990.

Con la entrada en vigencia de la Ley 44 de 1990 -norma que cita el Acuerdo demandado-, se reformó nuevamente el citado gravamen sobre la propiedad raíz, al fusionar el impuesto predial con otros tres, a saber: el de parques y arborización, el de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral, para convertirlo en uno solo que se ha llamado “Impuesto Predial Unificado”, estableciéndose como gravamen del orden municipal, cuya administración, recaudo y control corresponde a los respectivos municipios.

De conformidad con la Ley 44 de 1990, el hecho generador del impuesto predial unificado está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación, según corresponda, de declarar y pagar el impuesto(3).

Sobre el particular, la Corte Constitucional en Sentencia C-876 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, precisó: “[…] El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario, etc., quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido)” (resalta la Sala).

En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado:

“… es necesario señalar con relación al impuesto predial, que éste no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere, al indicar que “lo único relevante es la existencia del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio”. Así, es frecuente encontrar en la legislación referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo, como lo reconoce la propia demandante y, por lo mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores solo requiere de la existenciadel bien inmueble, independientemente de la relación entre el sujeto pasivo y el bien.

Por esta razón, no le está vedada al legislador la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anotó anteriormente, no es la naturaleza de la relación que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relación con un sujeto vinculado económicamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación jurídica del propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales han acogido esta interpretación, determinando que, por ejemplo, el usufructuario sería un sujeto pasivo del impuesto(4) (resalta la Sala).

“En este caso no es preciso hacer demasiadas consideraciones adicionales para concluir que la Constitución, tal y como ha sido interpretada por esta Corte, no le prohíbe al legislador incluir como sujetos pasivos de gravámenes sobre la propiedad inmueble a quienes no son propietarios de los mismos, sino que cuentan con un título de concesión en virtud del cual son tenedores de los mismos.

32. Por consiguiente, la Sala no comparte la interpretación acerca de que el artículo 317 de la Carta autoriza a gravar sólo a los propietarios de bienes inmuebles, y prohíbe cualquier clase de gravamen sobre personas como los tenedores, que tienen un título distinto al de dominio sobre dichos bienes”(5) (resalta la Sala).

Conviene anotar, para mayor claridad, que la naturaleza de la obligación que surge del impuesto predial, es de las conocidas como propter rem(6), es decir, se genera para el contribuyente una prestación de dar, por su vinculación a un derecho real o a un inmueble y sólo en razón de ello. En otras palabras, la obligación nace para el sujeto pasivo del impuesto en función de un derecho real.

Así las cosas, la expresión “recae sobre todos los bienes inmuebles existentes en la jurisdicción municipal de Andalucía Valle” del artículo 1º, del Acuerdo Municipal No. 26 de 2008, se ajusta a las normas invocadas como violadas, teniendo en cuenta que como quedó anotado, el impuesto predial es un gravamen real, que se genera por la simple existencia del predio o propiedad raíz, cuyo sujeto pasivo puede ser el propietario, poseedor o usufructuario del inmueble, dada la relación de ese sujeto con el bien(7).

2.2. Sobre los certificados y constancias. El caso concreto. 

La parte apelante alegó que los certificados y constancias han sido consagrados por el Municipio de Andalucía como tributos, bajo la denominación de tasa y que el a quo desvió el punto de alegación, pues no se discute la facultad para regular la tarifa de una tasa, sino la imposibilidad de establecer el servicio de expedición de certificado o constancia como tributo, en el caso concreto como tasa, sin fundamento legal.

En concreto, el problema jurídico se concreta en definir si es nulo parcialmente el artículo 2º del Acuerdo 22 de 2008 por el hecho de haber regulado un tributo por la expedición de certificaciones y constancias a cargo del municipio sin existir, presuntamente, ley que haya autorizado su creación.

Los apartes acusados son los resaltados:

[…]

(Paz y salvos, certificados, constancias, formularios, matrículas y placas).

La expedición de constancias, certificados, talonarios, tiquetes, licencias, registros, se cobrarán así:

LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO TALLERES:

[…]

Paz y salvo municipal $9.500 C/U

Constancias expedidas por las diferentes dependencias de la Administración Municipal, despacho de la Alcaldía, Tesorería, Inspección de Policía, Planeación Municipal y demás dependencias de la Administración Municipal, para transacciones comerciales y fiel declaración de renta $4.800.oo.

Certificados de supervivencia residencial – vecindad $1300.oo

Declaraciones extra juicio $5.800.oo

Certificados catastrales 0.5 SMLVD

Certificados de uso de suelos, concepto de

Localización 0.5 SMLVD

Licencias de urbanización por cada lote destinado

Para la construcción de una vivienda a razón de

Treinta mil pesos $30.000

Órdenes de pago $2.500.oo

Recibo de facturación de impuestos$1.200.oo”

La Sala considera que el Acuerdo demandado es nulo parcialmente, por las siguientes razones:

La Ley 4ª de 1913, en el artículo 320(8), estableció que todo individuo tiene derecho a que se le den copias de los documentos que existan en las Secretarías y en los archivos de las oficinas del orden administrativo, siempre que no tengan carácter de reserva. Que el que solicite la copia deberá suministrar el papel que debe emplearse y pagar al amanuense, y que las copias puedan sacarse bajo la inspección de un empleado de la Oficina y sin dificultar los trabajos de Esta. Dicha disposición fue reiterada por el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo(9), subrogado por la Ley 57 de 1985(10), en los artículos 17 y 24.

El artículo 17 de la referida ley, señala:

“Artículo 17º.- La expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique.

El pago se hará a la tesorería de la entidad o en estampillas de timbre nacional que se anularán, conforme a la tarifa que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición.

En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción” (resalta la Sala)

A su vez, el artículo 24 ordena:

“Artículo 24.- Las normas consignadas en los artículos anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimiento”.

La Ley 57 de 1985 también autorizó el cobro de copias, certificaciones y constancias que expidan la Nación, los departamentos y los municipios(11) y dispuso que dicho cobro estuviera sujeto a la cantidad de copias solicitadas, según la tarifa que fije el funcionario competente, sin exceder, en todo caso, el costo de la reproducción.

Ahora bien, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-099 del 31 de enero de 2001(12) con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 17 de la Ley 57 de 1985, declaró exequible la norma acusada y para el efecto precisó:

“En síntesis, como el legislador en la ley 57 de 1.985 , art. 17 , subrogó el art. 24 del Decreto 01 de 1.984, se ajustó a lo dispuesto en los artículos 338 en concordancia con los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 superiores pues el Congreso de la República ejerció una función propia de su ámbito constitucional al establecer una modalidad de tasa a favor de una entidad pública cuando autorizó el cobro de las copias, cuando la cantidad así lo justifique, tendientes a la recuperación de los costos de la producción de las publicaciones por parte de los organismos públicos; en virtud del derecho de petición de un ciudadano, todo lo cual, en criterio de esta Corporación procura una finalidad protegida constitucionalmente, pues, la disposición cuestionada contiene un elemento de discrecionalidad que le otorga al servidor público que autoriza la expedición de las copias determinar si la cantidad solicitada justifica el cobro de las mismas, tarifa que además no podrá exceder el costo económico material de la reproducción, lo que torna justo, razonable y proporcional la disposición cuestionada, pues la norma acusada contiene un criterio equitativo, repárese que los gastos del Estado deben estar fundamentados en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, eficacia, economía, celeridad y equidad” (Subraya la Sala).

De esta forma, la Corte Constitucional señaló que la tasa por expedición de copias y certificados está ajustada a la Constitución y precisó que conforme con la ley, los municipios están autorizados para determinar la tarifa correspondiente, siempre y cuando no exceda el costo de la reproducción(13).

Lo anterior, por cuanto las tasas o derechos deben ser fijadas por la ley, y sólo se puede transferir la competencia para que la autoridad territorial determine las tarifas correspondientes. Así, el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política señala: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas(14) y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.

Sin embargo, como lo precisó la misma Corte: “… La ley no tiene por qué contener una descripción detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas. Tal exigencia haría inútil la delegación prevista en la Constitución, y crearía un marco rígido dentro del cual no podrían obrar las autoridades competentes. Autoridades que, por lo demás, están obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeción a los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Y cuya buena fe se presume mientras no se demuestre lo contrario. No es necesario que las leyes usen las palabras “sistema” y “método”, como si se tratara de fórmulas sacramentales. Basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes”.(15)

El artículo 17 de la Ley 57 de 1985 fijó los criterios para determinar la tarifa de la tasa así: “En ningún caso el precio fijado podrá exceder el costo de la reproducción”, previsión que la Corte Constitucional encontró ajustada a la Constitución Política y que se encuentra acorde con lo señalado por la misma Corte al disponer(16): “La habilitación constitucional al legislador para otorgar a la autoridad administrativa la facultad de fijar una tarifa, no puede ser entendida como la autorización de entregarle a la administración una función discrecional. La única facultad que la ley puede delegar en la autoridad administrativa es la de ajustar el monto del tributo a los costos de un servicio o a los precios de un beneficio, según los criterios que el legislador defina. Incluso cuando el legislador ha fijado el monto máximo de la tarifa, la autoridad encargada de determinar su valor y, por lo tanto, de vincular a los particulares al pago de una suma determinada, debe encontrar en la Ley, la Ordenanza o el Acuerdo respectivo, las directrices concretas - método y sistema - para fijar la tarifa de la tasa en un quantum relativo al costo del servicio que se presta o al precio del beneficio que se otorga”.

Como se ve, entonces, sí existe una ley que autoriza a las entidades territoriales a regular la tasa que les permita recuperar el costo por la reproducción de copias o por la expedición de constancias y certificaciones. En consecuencia, habida cuenta de que no se probó la causal de nulidad por falta de competencia del Concejo Municipal de Andalucía para crear el tributo que le permite recuperar el costo por la expedición de copias y certificaciones, en principio, por falta de competencia no hay lugar a la nulidad parcial del artículo 2 del Acuerdo 022 de 2008.

Sin embargo, en cuanto al cobro de $5.800 por “declaraciones extrajuicio”; $30.000 por “Licencias de urbanización por cada lote destinado para la construcción de una vivienda; $2.500 por “órdenes de pago” y $1.200 por “recibo de facturación de impuestos”(17), observa la Sala que toda vez que dichos cobros no se enmarcan dentro de los conceptos de copias, constancias y certificados autorizados por el artículo 17 de la Ley 57 de 1985 y avalados por la Corte Constitucional en la Sentencia C- 099 de 2001, procede su nulidad por las siguientes razones:

Como quedó anotado, la Ley 57 de 1985 autorizó el cobro de copias, certificaciones y constancias que expidan la Nación, los departamentos y los municipios y dispuso que dicho cobro estuviera sujeto a la cantidad de copias solicitadas, según la tarifa que fije el funcionario competente, sin exceder, en todo caso, el costo de la reproducción.

La Sala reitera(18) que la Ley 57 de 1985 autorizó el cobro por las copias, certificaciones y constancias que expidan la Nación, los departamentos y los municipios. Es así como en el artículo 17 dispuso que la expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique y en el artículo 24, que las normas consignadas en los artículos anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimiento.

El artículo 24, a su vez, señaló que las normas consignadas en los artículos anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimiento.

Asimismo, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-099 del 31 de enero de 2001 señaló que la tasa por expedición de copias y certificados está ajustada a la Constitución y precisó que conforme con la ley, los municipios están autorizados para determinar la tarifa correspondiente, siempre y cuando no exceda el costo de la reproducción.

En consecuencia, toda vez que los citados cobros no se enmarcan dentro de los conceptos de copias, constancias y certificados autorizados por los artículos 17 y 24 de la Ley 57 de 1985, habrá de declararse su nulidad.

En cuanto al argumento según el cual el artículo 16 de la Ley 962 de 2005(19) prohíbe Establecer tarifas por servicios o realización de funciones que la ley no contemple, observa la Sala que, además de que no es aplicable a los entes locales, la tasa correspondiente fue creada por la Ley 57 de 1985, cuya constitucionalidad fue reconocida por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-099 del 31 de enero de 2001.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. REVÓCASE parcialmente la sentencia apelada. En su lugar dispone:

ANÚLASE las siguientes expresiones, contenidas en el artículo 1º, numeral 1.2.10.108 del Acuerdo No. 22 del 28 de noviembre de 2008, proferido por el Concejo Municipal de Andalucía Valle:

Declaraciones extrajuicio$5.800
Licencias de urbanización por cada lote destinado para la construcción de una vivienda a razón de Treinta mil pesos$30.000
Órdenes de pago$2.500
Recibo de facturación de impuestos$1.200

2. En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha».

2 Sentencia del 24 de octubre de 2013, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 2007-652-01 (18394).

3 Cf. Artículos 13 y 14

4 Sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

5 Sentencia C-304 822 del 25 de abril de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.

6 El tratadista Fernando Hinestrosa Forero, sobre las obligaciones propter rem, señala: En medio de una división tajante entre derecho real y de crédito se advierte una especie de zona intermedia o franca formada por relaciones que evidentemente son de índole personal, pero que surgen a favor y a cargo de quienes ocupan un determinado sitio dentro de una relación real y en razón de ella, y que, siendo ciertamente crediticias, algunos toman como proyecciones o derivados de derechos reales (servidumbres prediales), absorbidas por estos. (…) Dentro de los fenómenos que se presentan en esta zona de confluencia unos reciben el apelativo genérico de obligaciones reales o propter rem. Denominación que, valga repetirlo, conviene al rasgo fundamental de que surgen y deambulan en función de un derecho real y que no recaen sobre una persona, el deudor sino en cuanto es titular de un derecho real y en razón de él”. Tratado de las Obligaciones. Universidad Externado de Colombia, 2004. p. 300-301.

7 Se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 6 de marzo de 2014, exp. 19218 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

8 ARTICULO 320. Todo individuo tiene derecho a que se le den copias de los documentos que existan en las Secretarías y en los archivos de las oficinas del orden administrativo, siempre que no tengan carácter de reserva; que el que solicite la copia suministre el papel que debe emplearse pague el amanuense, y que las copias puedan sacarse bajo la inspección de un empleado de la Oficina y sin embarazar los trabajos de ésta.
Ningún empleado podrá dar copia de documentos que según la Constitución o la ley tengan carácter de reservados, ni copia de cualesquiera otros documentos, sin orden del jefe de la Oficina de quien dependa.

9 ARTÍCULO 24. COSTO DE LAS COPIAS. Para atender las peticiones de que trata este Capítulo, los reglamentos internos a que se refiere el artículo 1o., de la Ley 58 de 1982 señalarán la tarifa que deba pagarse por las copias, pero las autoridades no podrán, en ningún caso, cobrar valores superiores al costo de tales copias.
El artículo 29 de la Ley 1437 de 2011 señaló lo siguiente: “Artículo 29. Reproducción de documentos. En ningún caso el precio de las copias podrá exceder el valor de la reproducción. Los costos de la expedición de las copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas”.

10 Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales.

11 Artículo 27º.- Para los efectos de la presente ley, también son oficinas públicas las de las corporaciones de elección popular.

12 M.P. Fabio Morón Díaz.

13 Se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 4 de abril de 2013, exp. 18834 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

14 La Corte Constitucional en sentencia C-545 de 1994 preciso: “Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación”.

15 Sentencia C-482/96.

16 Sentencia C-577/95.

17 La Sala en sentencia del 7 de mayo de 2015, exp. 20152, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, señaló: “… esa clase de cobro fue expresamente prohibida por el artículo 16 de la Ley 962 de 2005. Si bien la Sala ha expuesto en anteriores oportunidades que el citado artículo 16 solo rige para las entidades de orden nacional, la gratuidad en la expedición de formularios se deduce del artículo 4 de la Ley 962 de 2005”.

18 Sentencias del 27 de marzo de 2014, exp. 19220 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 6 de marzo de 2014, exp. 19218 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 4 de abril de 2013, exp. 18834, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

19 ARTÍCULO 16. COBROS NO AUTORIZADOS. Ningún organismo o entidad de la Administración Pública Nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto.