SENTENCIA 2010-00005/38054 DE MARZO 23 DE 2017

 

Sentencia 2010-00005/38054 de marzo 23 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 11001032600020100000500 (38.054)

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Héctor Emilio Orrego Arenas

Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

Referencia: acción de revisión

Temas: Acción de revisión en materia agraria - Competencia en única instancia del Consejo de Estado / Acto de extinción del derecho de dominio - Procedencia de la acción de revisión / Término para decidir la actuación - Decreto 2665 de 1994, artículo 21 / Revisión del trámite administrativo - Actuación reglada y no discrecional / Extinción del dominio privado - Debe ceñirse a las normas que regulan la actuación / Debido proceso - Vulneración / Plazo razonable - Elementos / Debido proceso - Se vulneró porque no se decidió la actuación administrativa de extinción de dominio en un plazo razonable

Bogotá, D. C., marzo veintitrés de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La parte actora pretende lograr la revisión y la consiguiente nulidad de la Resolución 1660 de junio 22 de 2007, a través de la cual el Incoder declaró “extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado y demás derechos reales sobre la totalidad del predio rural denominado LA IGUANA”, así como de la Resolución 2485 de diciembre 1º de 2009, que confirmó la primera decisión.

Esta Sección del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, del presente asunto, de conformidad con lo normado tanto en el artículo 128, numeral 9º, del CCA, como en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, los cuales, en su orden, prevén:

“El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

“…

“9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos” (Se destaca).

ARTÍCULO 50. Contra las resoluciones del gerente general del Incora que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este capítulo, solo-procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente”(10) (Destaca la Sala).

Además, en atención a lo previsto en el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003(11), la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce de “[l]os procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios urbanos y rurales”.

2. Caducidad de la acción.

La Sala encuentra que la Resolución 2485 de diciembre 1º de 2009 –que confirmó la Resolución 1060 de 2007–, se notificó de manera personal al apoderado del hoy actor el 14 de diciembre de 2009(12) y la demanda se presentó el 27 de enero de 2010, es decir, dentro de los 15 días hábiles(13) siguientes al vencimiento de los 15 días previstos en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, para ejercer la acción de revisión en materia agraria(14).

3. Legitimación en la causa.

3.1. Por activa: los certificados de matrícula inmobiliaria constituyen prueba idónea para acreditar la titularidad del derecho real de dominio respecto de un bien inmueble, tal como lo señaló la Sala Plena de esta Sección en providencia de unificación de su jurisprudencia, en el siguiente sentido:

“Como consecuencia natural y jurídica de los anteriores planteamientos, la inscripción o el registro del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos constituye prueba suficiente para acreditar el derecho de dominio, en especial cuando se pretenda demostrar este derecho en un proceso judicial que se tramite ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para efectos de tener por verificada la legitimación en la causa por activa en aquellos eventos en que se acuda al proceso en calidad de propietario sobre un bien inmueble, respecto del cual se fundamenten las pretensiones de la demanda”(15).

Pues bien, el demandante Héctor Emilio Orrego Arenas acreditó ser el propietario de dos lotes de terreno rurales que hacían parte de otro predio denominado “La Iguana”, ubicado en el municipio de Remedios (Antioquia), los cuales adquirió mediante compraventas elevadas a escrituras públicas Nos. 155 y 156, inscritas el 26 de marzo de 2009, según los folios de matrícula inmobiliaria números 027-0020679(16) y 027-0021104(17).

Lo anterior lo corrobora la propia Resolución 2485 de 2009, mediante la cual el Incoder resolvió la impugnación que el hoy actor, junto con otras personas, interpuso contra la Decisión 1660 de 2007. En aquel acto se consignó lo siguiente:

“... el señor Héctor Emilio Orrego Arenas compró mediante escrituras públicas números 156 y 155 del veintiséis (26) de marzo de dos mil nueve (2009), inscritas en la Notaría de Segovia Antioquia, lotes de terreno que se segregaron de uno de mayor extensión, el cual corresponde al terreno objeto de extinción en este proceso”(18).

Así las cosas, el actor cuenta con legitimación en la causa por activa para ejercer, en lo que corresponde a sus inmuebles, la acción de revisión contra los actos 1660 de 2007 y 2485 de 2009, dado que mediante estas decisiones se declaró extinguido el derecho real de dominio de la totalidad del predio de mayor extensión denominado “La Iguana”, incluidos sus lotes segregados, entre los cuales se encontraban los dos de propiedad del señor Orrego Arenas.

3.2. Por pasiva: en cuanto al Incoder, se trata del ente que profirió los actos administrativos demandados, sin embargo, en memorial allegado el 12 de diciembre de 2016(19) se dio a conocer la culminación del proceso de liquidación de dicha entidad(20) y que en virtud del Decreto 1850 de 2016(21), el presente litigio le fue asignado a la Agencia Nacional de Tierras, como sucesora procesal del Incoder.

4. Los hechos probados.

— A través de Oficio 5839 de 14 de julio de 1994, la Procuraduría Agraria del departamento de Antioquia dio traslado al gerente regional del Incora de ese departamento de una petición elevada por la Junta de Acción Comunal de la vereda “Iguaná” (sic) del municipio de Remedios, para efectos de que se llevara a cabo una visita en el predio “Iguaná” (sic) y determinara si respecto de este debía iniciarse o no un procedimiento de extinción de dominio(22).

— En escrito de enero 30 de 1997, los miembros de la Junta de Acción Comunal de la vereda la “Iguaná” –integrada por 20 familias que ocupaban el predio “La Iguana”– solicitaron nuevamente al Incora ordenar la extinción del derecho real de dominio de dicho predio(23).

— Por lo anterior, el Incora - regional Antioquia dispuso, el 13 de mayo de 1997, la realización de una visita previa al predio, en ese entonces de propiedad de la señora María Sorelly Monsalve Cano, con el fin de establecer: a) su ubicación, linderos y extensión; b) si era objeto de explotación económica y c) las áreas que se presumían explotadas económicamente, al tenor de lo previsto en el artículo 5º del Decreto 2665 de 1994.

— Para dar cumplimiento a la diligencia, se fijó el 23 de mayo de 1997 y se designó para el efecto a la asesora jurídica de asuntos legales, a un técnico operativo grado II y a un topógrafo, todos ellos funcionarios del Incora (regional Antioquia)(24).

— Sin embargo, la diligencia debió ser postergada por alteración del orden público, según Oficio 0884 de 21 de mayo de 1997(25), razón por la cual el Incora fijó el 28 de mayo siguiente para realizar la visita previa y se designó nuevamente a un topógrafo y a un técnico operativo grado II para que la practicaran(26).

— La diligencia se llevó a cabo el día programado y el 4 de junio de 1997 los funcionarios del Incora rindieron el respectivo informe(27), a través del cual se logró determinar, entre otra información, la ubicación del predio, sus vías de acceso, sus linderos, las construcciones en él edificadas, sus ocupantes y la explotación económica desplegada por estos últimos.

En efecto, en el acta que se levantó de la diligencia, se relacionó a las siguientes personas, en calidad de ocupantes del inmueble: Guillermo de Jesús Valencia Yepes, José Miguel Gómez Acevedo, Rafael Piedrahita, Julio Samuel Ortega, Elvia Emilia Echavarría Quiroz, Ángel León Madrid, Nicolás Darío Muñoz Saldarriaga, Eliseo Rúa, Rubiel Marín Cortés, Joaquín Fonnegra, Heriberto Carmena, Ramón Antonio Zapata y José Pablo Bermúdez, quienes se refirieron al tiempo que llevaban ocupando el inmueble, a la actividad que en él desarrollaban y al hecho de que no reconocían dominio ajeno.

En cuanto a la explotación económica del inmueble, en el acta se consignó: “Por cuenta de la propietaria no se encuentra explotación alguna, la existente es por cuenta de los ocupantes”, refiriéndose a la actividad ganadera que fue la única actividad productiva que para ese momento se encontró, pero por parte de los ocupantes del predio, a quienes, por tanto, se les consideró como propietarios de los semovientes que se encontraban en el inmueble.

— El 30 de diciembre de 1997, el Incora expidió la Resolución 1221, por cuya virtud: i) inició las diligencias administrativas tendientes a establecer si procedía o no la extinción –total o parcial– del derecho real de dominio respecto del predio “La Iguana”; ii) ordenó la inscripción de esa decisión en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente; iii) finalmente se dispuso notificar a la propietaria del inmueble, al Ministerio Público, a la Corporación Autónoma Regional competente y a un delegado del Ministerio del Medio Ambiente.

— Luego de notificada la Resolución 1221 de 1997 al Ministerio Público, la Procuraduría Judicial Agraria del departamento de Antioquia presentó el 5 de mayo de 1998 un oficio(28), por medio del cual solicitó que se aclarara la extensión de una servidumbre que existía en el inmueble y también advirtió una inconsistencia en el nombre de su propietaria, lo cual dio lugar a la respectiva acta aclaratoria por parte de los funcionarios que practicaron la visita previa, el 2 de julio de 1998(29), en relación con la extensión de la servidumbre.

— Para efectos de establecer el nombre correcto de la titular del inmueble, el gerente regional del Incora informó al registrador de instrumentos públicos de Segovia, lo siguiente:

“Al estudiar el folio de matrícula Inmobiliaria Nº 027-0000202, se observa que la propietaria en la escritura de compraventa aparece con el nombre de Sorelly Monsalve Cano; y en el Certificado sobre la situación jurídica figura Sorelly en la anotación 01, María Sorelly en la anotación 02, y Sorelly en la anotación 03.

“Para nuestro procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio privado es indispensable la aclaración correspondiente a lo anotado”(30).

— El 31 de julio de 1998, la Registradora de Instrumentos Públicos de Segovia respondió que para efectos de modificar las anotaciones, la interesada debía corregir o aclarar su nombre ante una notaría y luego acudir a la Oficina de Registro, pero que, en todo caso, en los asientos registrales se observó que el número del documento de identidad correspondía al de la adquirente del bien(31).

— El 8 de mayo de 1999, el Incora expidió la Resolución 0147 –aclaratoria de la Resolución 1121 de 1997–, en cuanto al área de una de las servidumbres existentes en el predio(32).

— El 11 de abril de 2000, el Incora fijó edicto emplazatorio frente a la señora María Sorelly Monsalve Cano, para efectos de que compareciera a notificarse de las resoluciones 1221 de 1997 y 0147 de 1999(33).

— El 12 de julio de 2000(34), la señora Monsalve Cano se hizo parte en el procedimiento de extinción de dominio del predio de su propiedad, por conducto de apoderado, quien el 6 de octubre de 2000(35) solicitó copia del acta de la visita previa de mayo 28 de 1997 y a través de escrito radicado el 9 de octubre siguiente interpuso recurso de reposición contra la Resolución 1221 de 1997(36).

— El aludido recurso fue resuelto por el Incora, por medio de la Resolución 0119 de marzo 16 de 2001, en el sentido de no reponer el acto que dispuso el inicio de la actuación administrativa de extinción de dominio(37).

— Posteriormente, a través de decisión calendada en abril 23 de 2001, el Incora ordenó la práctica de una inspección ocular en el predio objeto de la actuación, con la intervención de dos funcionarios de la entidad, la cual se llevó a cabo el 16 de mayo de ese año y según el acta que se suscribió de esa diligencia, los ocupantes del predio “La Iguana” eran las siguientes personas:

Aurelio de Jesús Mejía Tabares, Rafael Ángel Piedrahita Cano, José Vicente Vidales Aguirre, Ángel León Madrid, Nicolás Darío Muñoz Saldarriaga, Eliseo Rúa, Antonio Marín, María Nidia Rojo Rúa, José Pablo Bermúdez Castaño, Orlando Aníbal Vasco Gómez, Heriberto Carmona y Pedro León Monsalve, quienes, como en oportunidad anterior, se refirieron al tiempo que llevaban ocupando el inmueble, a la actividad económica que allí ejercían y de nuevo se dejó constancia de que ninguno de ellos reconocía dominio ajeno(38).

— Mediante decisión de 9 de octubre de 2003, el Incoder avocó conocimiento de la actuación, ante la supresión del Incora(39).

— En oficio radicado el 21 de noviembre de 2005, la jefe de la oficina asesora jurídica del Incoder requirió a la jefe de la oficina de enlace territorial de la misma entidad, para que le remitiera la decisión final que se profirió en el proceso de lanzamiento que promovió la señora Monsalve Cano contra los ocupantes del predio “La Iguana”(40), sin embargo, esta última dependencia requirió al apoderado de la propietaria del predio, toda vez que en esa clase de actuaciones la carga de la prueba le correspondía a la parte interesada(41).

— En escrito presentado en el Incoder el 21 de febrero de 2006, el apoderado de la señora Monsalve Cano allegó la documentación “que hasta el momento se pudo recolectar, sobre las pruebas que se tienen sobre todo lo que se había hecho, para tratar de lograr que los usurpadores de la hacienda Iguana, la entregasen a su dueña”(42).

— A través de escrito fechado en marzo 3 de 2006, el Ministerio Público solicitó al Incoder revocar la Resolución 1221 de 1997, por considerar que operó la figura del decaimiento del acto administrativo, para lo cual criticó la pasividad de esa entidad en decidir la actuación, iniciada desde el año 1997(43), petición que fue denegada por el Incoder, por medio de decisión adoptada el 20 de junio de 2006(44), cuyo fundamento básicamente radicó en que la resolución que inició el procedimiento de extinción de dominio no había perdido su fuerza de ejecutoria.

— Finalmente, el Incoder profirió la Resolución 1660 de 22 de junio de 2007 –aquí cuestionada–, a través de la cual declaró “extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado y demás derechos reales sobre la totalidad del predio rural denominado La Iguana”(45), decisión que fue impugnada a través del recurso de reposición por el apoderado de los señores María Nidia Rojo Rúa, Héctor Emilio Orrego Arenas –aquí actor–, Eliseo Rúa, Gladys Marleny Jiménez y Octavio Enrique Muñoz.

— El aludido recurso fue decidido dos años y medio más tarde, mediante la Resolución 2485 de diciembre 1º de 2009, a través de la cual se confirmó el acto administrativo impugnado(46).

5. La acción de revisión en materia agraria y su finalidad.

Esta acción ha sido materia de desarrollo al interior de esta Sección del Consejo de Estado, en el siguiente sentido:

“... al juez competente, como su nombre lo indica, le corresponde revisar y comprobar que se ha cumplido estrictamente con la actuación reglada en las normas pertinentes. Sobre el particular, esta Sección ha señalado:

‘En lo que respecta con el objeto de la acción de revisión de las actuaciones del Incora que culminaron con la decisión administrativa de extinción del derecho de dominio, la ley asignó el conocimiento inicialmente a la Corte Suprema de Justicia; luego lo reasignó al Consejo de Estado ((47)), en única instancia, y con el objetivo de revisar si el trámite realizado por el Incora se realizó de acuerdo a la ley, dado que dicha declaratoria de extinción no es una función administrativa discrecional. En la demanda de la acción de revisión no es necesario que el demandante haga cargos de violación, pues la ley impone al Consejo de Estado la revisión de la actuación administrativa desde su comienzo hasta la decisión definitiva, lo que implica la comprobación atinente a que el Incora cumplió la actuación reglada que el legislador le impuso sobre el trámite administrativo de extinción del derecho de dominio. La actuación del Consejo de Estado tiene una connotación relevante cual es la de no tolerar ningún estado de injusticia: o que el demandante no debe perder su dominio o que lo perdió, a favor del Estado, por no haber cumplido con la función social de su explotación.

‘A ese respecto en sentencia dictada el día 6 de mayo de 1969 esta corporación dijo, entre otros, que ‘El procedimiento administrativo previo a la declaración sobre extinción del dominio está integrado por una cadena de actos, de ninguno de los cuales puede prescindir la administración, porque no se trata de una facultad discrecional sino reglada’((48))”(49). (Negrillas del original, subrayas de la Subsección).

Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C-623 de 30 de septiembre de 2015(50), se pronunció frente a los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994 y declaró inexequibles los apartes que a continuación se destacan y se subrayan:

ARTÍCULO 50. Contra las resoluciones del Gerente General del Incora que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este capítulo, solo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente.

“La resolución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título originario del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perd ido su eficacia legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil.

“Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros”.

“ARTÍCULO 53. En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las siguientes:

“…

“3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado solo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia.

Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el lnstituto ‘1’ procederá a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo.

“(...)”.

Para adoptar la anterior decisión, la Corte Constitucional concluyó:

“6. Síntesis

“6.1. La Corte Constitucional estudió si el Congreso de la República desbordó su libertad de configuración legislativa, toda vez que estableció una suspensión automática de los actos administrativos que culminan los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, de conformidad con los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994. En criterio de esta corporación, el Estado de social de derecho se basa en la independencia de las ramas del poder público, razón por la cual resulta desproporcionado que el órgano legislativo invada la órbita de competencia propia del juez.

“Para la Sala Plena la consecuencia prevista en las disposiciones demandadas debía ser sometida a un test de proporcionalidad, toda vez que, al parecer, no existía un fundamento plausible para que operara la suspensión automática de los actos administrativos sin tener en cuenta las particularidades del caso, desnaturalizando la facultad del juez para determinar cuándo opera tal medida cautelar, establecida en el artículo 238 de la Constitución.

“En desarrollo del test de proporcionalidad la Sala considera que aunque la medida sea legítima, en cuanto a la finalidad constitucional de garantizar el debido proceso, el modo en que opera (la suspensión automática) resulta desproporcionado y vulnera la autonomía de los jueces en tanto suspende la ejecución de las resoluciones que culminan procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, a menos que: (i) no se formule demanda de revisión; o (ii) la demanda sea rechazada; o (iii) el Consejo de Estado niegue las pretensiones de la demanda, sin tener en cuenta si tal accionar es pertinente y sobre todo necesario.

“La facultad otorgada a los jueces de la República para suspender de manera provisional actos administrativos que puedan ocasionar un perjuicio irremediable, prevista en el artículo 238 de la Constitución, así como en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es una herramienta suficiente para garantizar el debido proceso en procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio.

“6.2. De otra parte, estudió si las expresiones demandadas de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, generaban una restricción de gran impacto frente a los mandatos establecidos en los artículos 58 y 64 de la Constitución.

“Para la Corte Constitucional la suspensión automática de los procesos de las resoluciones que culminan procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, limita significativamente la posibilidad de que, mediante debido proceso administrativo, el Estado disponga de bienes para contribuir a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, luego de haber surtido el respectivo proceso administrativo.

“En criterio de la Sala, las disposiciones demandadas constituyen una vulneración de la Constitución que limita la función social de la propiedad, toda vez que durante el tiempo que dure la suspensión automática generada por la eventual acción de revisión, los bienes afectados no pueden ser utilizados por el Estado para cumplir la política agraria, mediante su distribución entre la población rural vulnerable.

“Así, considera desproporcionado someter a las personas a una espera que en muchas ocasiones podría ser injustificada, sacrificando con ello el acceso programático de la propiedad, la presunción de legalidad de los actos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio y el principio constitucional de la buena fe.

“Con base en ello, concluye que la tardanza eventual de la jurisdicción contenciosa para resolver recursos de revisión, genera que durante ese periodo el Estado no pueda disponer de esos bienes para ejecutar la política agraria a favor de la población campesina vulnerable, de conformidad con el contenido del artículo 64 superior; y de otro lado, que los propietarios y terceros afectados, tampoco puedan disponer de los mismos mientras la acción de revisión sea resuelta, circunstancia que puede generar la configuración de perjuicios irremediables.

“6.3. Estas razones llevan a la Corte a concluir que las disposiciones acusadas deben ser excluidas del ordenamiento jurídico por vulnerar los artículos 64 y 238 de la Constitución. Sin perjuicio que el interesado interponga la acción de revisión o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicite la suspensión del acto administrativo que resuelva de fondo los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, de conformidad con las previsiones dispuestas en el capítulo XI, artículo 229 y siguientes, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En ese sentido, es facultativo del juez, decretar la suspensión de los efectos de tales actos administrativos, si llegaré (sic) a determinar que a ello hubiere lugar.

“La Corte integró la unidad normativa con la palabra sólo contenida en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, por considerar que tenían una incidencia directa, en el ejercicio del derecho al debido proceso y a la propiedad de las personas que se veían afectadas por los procesos de clarificación, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio.

“Luego de realizar un juicio de proporcionalidad leve, la Sala Plena concluyó que la expresión sólo establecida en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, limita el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los procesos descritos, cuestión que resulta desproporcionada, por no tener una finalidad legítima a la luz de la Constitución.

“Por ello, considera que si la regla general es que la acción de nulidad y restablecimiento se interpone contra los actos administrativos por los cuales una persona ha visto afectado su derecho, debe entenderse que también procede contra aquellos que deciden de fondo los descritos en las disposiciones demandadas. Así las cosas, declaró su inexequibilidad.

“6.4. Finalmente, la Corte declarará que los efectos de este pronunciamiento judicial operarán a partir de la promulgación de la Ley 160 de 1994. Así las cosas, en los procesos que se estén adelantando ante el Consejo de Estado, podrá solicitarse la suspensión de los actos administrativos que culminen los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, dentro de los quince (15) días siguientes a partir de la comunicación por parte del Consejo de Estado de la presente sentencia (Se destaca).

En relación con este último aspecto, la Subsección no entrará a estudiar si cabe o no suspender los actos administrativos demandados, toda vez que en esta decisión se decidirá el fondo del asunto, con lo cual se definirá la validez de la actuación administrativa que se adelantó respecto del predio “La Iguana”, que de suyo comporta la legalidad de dichos actos.

6. Revisión de los actos administrativos demandados.

Pues bien, el procedimiento administrativo de extinción de dominio privado se inició con la Resolución 1221, expedida el 30 de diciembre de 1997, por manera que el trámite que se cuestiona se originó en vigencia de la Ley 160 de 1994 y que en su artículo 52 prevé:

“Establécese en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, durante tres (3) años continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito, o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las de preservación y restauración del ambiente, o cuando los propietarios violen las normas sobre zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios o distritos con más de 300.000 habitantes.

“También será causal de extinción de derecho de dominio la destinación del predio para la explotación con cultivos ilícitos. El procedimiento respectivo se iniciará de oficio o a solicitud de autoridad competente.

“Lo dispuesto en este artículo no se opone a la declaratoria de extinción del dominio cuando, a la fecha en que empiece a regir esta ley, hubiere transcurrido un lapso de tres (3) años de inexplotación del inmueble, o si dicho término se cumpliere dentro de la vigencia de esta norma.

“Cuando la posesión se hubiere ejercido sobre una parte del predio solamente, la extinción del dominio no comprenderá sino las porciones incultas que no se reputen poseídas conforme a la Ley 200 de 1936.

“El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria tendrá a su cargo adelantar las diligencias y dictar las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado sobre predios rurales según lo previsto en la presente ley” (Negrillas de la Sala).

Ahora bien, el artículo primero de la Ley 200 de 1936(51) establecía que se presumía que no eran bienes baldíos, sino de propiedad privada los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consistía en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica; a su vez, señalaba que el cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos prueba de explotación económica, pero sí podían considerarse como elementos complementarios de ella.

La Sala encuentra que el transcrito artículo 52 de la Ley 160 de 1994 constituyó el fundamento legal para declarar la extinción del dominio respecto del inmueble “La Iguana”, tal como se consignó de manera precisa en la Resolución 1660 de 2007, según la cual:

“De conformidad con las pruebas allegadas a esta actuación por el entonces Incora, se establece que el predio LA IGUANA no ha sido objeto de explotación económica por la titular del dominio, conforme a las exigencias de las leyes 200 de 1936 y 160 de 1994, y que la explotación allí existente la adelantan personas diferentes a aquella, a la que no reconocen como dueña y quien tampoco acreditó que exista con los ocupantes algún vínculo de dependencia.

“De los hechos establecidos a través de la visita previa y la diligencia de inspección ocular realizadas al predio, se desprende que éste se encontraba abandonado y que desde alrededor del año 1990, lo ocupan varias personas ajenas a su propietaria que implantaron diferentes cultivos en sus tierras. Algunos de los primeros ocupantes vendieron sus mejoras a otras personas, y actualmente existen 12 familias establecidas en estas tierras, sin reconocer dominio ajeno que ocupan una extensión aproximada de 281 hectáreas, en donde adelantan explotación económica, en actividades agropecuarias.

“…

“Así mismo observa el despacho que el fundamento de la declaratoria administrativa de extinción del derecho de dominio privado que hará el Incoder en relación con el predio denominado LA IGUANA, no es en sí la existencia de terceros ocupantes en estos inmuebles, sino el haber establecido a través de este trámite que en el citado fundo rural su dueña ha dejado de ejercer posesión en las condiciones exigidas por la ley, durante tres (3) años continuos, y sin que de otra parte, haya acreditado la existencia de causales justificadas, que le hayan impedido adelantar explotación económica en el mismo.

“CONCLUSIÓN:

“En estas condiciones, se concluye que sobre el predio LA IGUANA se ha dejado de ejercer una posesión y explotación económica conforme a lo dispuesto en el artículo primero de la Ley 200 de 1936, por el término previsto en la misma y, en consecuencia, es procedente dar aplicación a lo establecido en el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, en concordancia con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 160 de 1994 y el Decreto Reglamentario 2665 del mismo año. Y de otra parte porque no se acreditaron los requisitos exigidos en la ley para dar aplicación a la excepción a la declaratoria de extinción fundada en hechos de ‘fuerza mayor o caso fortuito’.”(52) (Negrillas de la Subsección).

Aunque la parte actora atribuyó diversas irregularidades al procedimiento administrativo de extinción de dominio, la Subsección concentrará su análisis en la observancia del plazo previsto en la ley por parte del ente demandado para tramitar y, en especial, para decidir dicha actuación, toda vez que en este punto reside la ilegalidad de las decisiones que aquí se revisan, pues estas no se dictaron dentro de un plazo razonable.

En ese sentido, se tiene que la parte actora alegó que la entidad desconoció los términos que la ley prevé para adelantar el procedimiento de extinción de dominio, por cuanto transcurrieron seis años desde que finalizó la etapa probatoria y se profirió la Resolución 1660 de 2007, más dos para que la administración consiguiera la ejecutoria de esa decisión.

Por consiguiente, la Sala analizará el tiempo que tardó la administración en definir la declaratoria de extinción del derecho de dominio del predio “La Iguana” y lo hará a partir del momento en que dicha actuación administrativa culminó su etapa probatoria, es decir, a partir de que quedó lista para ser resuelta de fondo, toda vez que frente a la primera fase –desde que se inició hasta que se evacuó la fase de pruebas–, la Subsección estima que la actuación fue dinámica y que existieron tanto actos como decisiones que justifican el tiempo que duró la sustanciación del procedimiento administrativo.

De conformidad con el artículo 21 del Decreto 2665 de 1994(53), “[e]l instituto dispondrá de treinta (30) días hábiles, contados a partir del vencimiento del término probatorio, para decidir, mediante resolución motivada expedida por la gerencia general, si hay lugar o no a la declaratoria de extinción total o parcial del derecho de dominio” (Se deja destacado en negrillas y en subrayas).

En relación con el término con que cuenta la administración para decidir de fondo las actuaciones de extinción de dominio en materia agraria –como ocurre en este caso–, la Sección Tercera del Consejo de Estado, desde la óptica de lo que debe considerarse como un plazo razonable, ha precisado lo siguiente:

“Ahora bien, para la determinación de qué se entiende por ‘violación o desconocimiento del plazo razonable’ corresponde al juzgador analizar las condiciones de tiempo, modo y lugar, así como los factores internos y externos en los que se presta el servicio, en otros términos, con qué instrumentos o herramientas se contaba para adoptar la decisión y, por lo tanto, si no existen circunstancias que justifiquen el retardo en la definición del asunto administrativo o jurisdiccional.

“De modo que, no toda tardanza es indebida porque pueden existir razones que la justifiquen y que conduzcan al operador jurídico a la conclusión de que no se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política, conclusión a la que arribó el juez constitucional al señalar que la mora judicial no desconoce el derecho a un juicio en un plazo razonable si existen factores que justifiquen el sobrepasar los términos fijados en la ley (v.gr. la congestión judicial, las resolución de peticiones formuladas por las partes, la petición de los agentes del Ministerio Público para estudiar el proceso, etc.)(54).

“En esa línea de pensamiento, para poder predicar la existencia de una dilación injustificada de una decisión administrativa o judicial, a la luz del artículo 29 de la Constitución Política, es preciso que se constate la configuración de los siguientes presupuestos: i) los términos fijados en la ley deben haberse sobrepasado, comoquiera que las normas que los señalan obligan no sólo a los administrados, sino a la administración pública, ii) la tardanza en la toma de la decisión no debe tener causa o motivo que la justifique, iii) la mora debe ser producto de una omisión de los funcionarios administrativos que tienen a su cargo el impulso o la decisión administrativa, y iv) la violación del plazo vencido debe catalogarse como desproporcionada frente al trámite respectivo.

“Frente a este último aspecto, es importante indicar que son dos los factores que determinan la razonabilidad o no del plazo: i) la duración de trámites o procesos similares al que es objeto de juzgamiento, y ii) el estudio riguroso de las circunstancias fácticas para aplicar estrictamente las reglas de la experiencia(55)(56).

Con fundamento en lo anterior, la Sala consideró en esa oportunidad que el Incoder, de manera injustificada, vulneró el plazo razonable con que contaba para adoptar la decisión administrativa den extinción de dominio, lo cual, además, comportaba “una significativa infracción al derecho fundamental al debido proceso”(57).

Para este caso, se tiene que una vez se resolvió la impugnación interpuesta por la entonces propietaria del inmueble contra la decisión que inició el procedimiento de extinción de dominio(58), el Incora, a través de decisión calendada en abril 23 de 2001, dio apertura a la etapa probatoria y en ella dispuso la práctica de la inspección ocular en el predio objeto de la actuación, con la intervención de dos funcionarios de la entidad, diligencia que tuvo lugar el 16 de mayo de ese año(59).

El 5 de octubre de 2001, según la decisión emitida por el gerente regional del Incora (Antioquia), la actuación administrativa ya se encontraba culminada y, por tanto, debía ser definida de fondo, tal como se desprende de lo siguiente:

“Revisado el Expediente 10278-E que contiene las diligencias administrativas de extinción del derecho real de dominio privado que se adelantan sobre el predio rural denominado ‘LA IGUANA’ se encuentra que la regional Antioquia ha realizado todas las actuaciones administrativas para las cuales tiene competencia, de conformidad con la Ley 160 y su Decreto Reglamentario 2665 de 1994.

“Por lo anterior, se dispone:

“Remitir a la oficina de la subgerencia de ordenamiento social y de la propiedad en Bogotá, D. C., el Expediente 10278-E relacionado con el trámite administrativo de extinción del derecho de dominio privado que se adelanta sobre el predio rural denominado ‘LA IGUANA’ ubicado en jurisdicción del municipio de Remedios, departamento de Antioquia a fin de que la gerencia general del instituto emita pronunciamiento de fondo sobre el asunto’(60) (Se destaca).

Sin embargo, y sin que obren actuaciones o decisiones adoptadas en el expediente del procedimiento administrativo que lo justifiquen, el asunto NO se remitió a la dependencia que debía proferir la decisión de fondo, razón por la cual, casi un año después –el 9 de septiembre de 2002– el gerente regional del Incora (Antioquia), mediante Oficio 2222, debió nuevamente disponer el envío de la actuación 10278-E a la subgerencia de ordenamiento social y de la propiedad de esa entidad, en la ciudad de Bogotá, D. C.(61).

Fue así como el referido expediente se recibió en el área encargada, el 12 de septiembre de 2002, según informe secretarial en el que consta:

“En la fecha ingresa al despacho de la coordinación de procedimientos agrarios Expediente 10278-E con 146 folios, que contiene el procedimiento administrativo de extinción del dominio, sobre el predio denominado La Iguana, ubicado en jurisdicción del municipio de Remedios, departamento de Antioquia, en el cual se recibió de la gerencia regional con el Oficio Nº 2222 de septiembre 9 de 2002 para decisión final, PROVÉASE’(62) (Se destaca).

No obstante lo anterior, la actuación no se decidió de fondo en esa primera oportunidad.

La actuación duró ocho meses más en la dependencia encargada de emitir la decisión de fondo, sin que esta tampoco se hubiere adoptado, hasta que el Gobierno Nacional, mediante Decreto 1292 de 22 de mayo de 2003, ordenó la supresión del Incora y por medio del Decreto 1300 de mayo 23 del mismo año creó al Incoder.

Esta nueva entidad –que en la actualidad también dejó de existir– avocó el conocimiento de la actuación 4 meses después, el 9 de octubre de 2003; en esa misma decisión dejó expuesto que el Expediente 10278-E le fue remitido por el Incora (entonces en liquidación), el 23 de septiembre anterior(63).

Transcurrió un término de dos años, sin actuación y sin decisión de fondo, hasta que el Incoder, el 21 de noviembre de 2005, requirió a la jefe de la oficina de enlace territorial de la misma entidad, para que le enviara la decisión final que se profirió en el proceso de lanzamiento que promovió la señora Monsalve Cano contra los ocupantes del predio “La Iguana”, pero esta última dependencia, a su turno, conminó al apoderado de la entonces propietaria del predio para que allegara esa información.

Más adelante, ante el retardo de la entidad demandada en decidir de fondo la actuación, el Ministerio Público le solicitó revocar el acto que inició el procedimiento de extinción de dominio, pues, según dicho ente de control, “Realizado el estudio del legajo, esta agencia del Ministerio Público, no puede menos que concluir que ha habido un gran descuido o desidia en el trámite de las diligencias pertinentes, que conlleven a una decisión de fondo” (Destaca la Sala).

Añadió la Procuraduría que era “inaudito que [en] un proceso iniciado desde el año de 1997, después de nueve (9) años, no se haya proferido decisión de fondo, pero sí una orden de ‘limitación al dominio’...”.

La solicitud de revocatoria elevada por la Procuraduría Primera Agraria y Ambiental del departamento de Antioquia fue denegada por el Incoder el 20 de junio de 2006(64).

Mediante oficio de la misma fecha –junio 20 de 2006–, el Incoder requirió al registrador de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Segovia (Antioquia), para que remitiera el certificado actualizado de matrícula inmobiliaria del inmueble “La Iguana”(65).

La anterior solicitud fue atendida a través de Oficio 0271, allegado al Incoder el 10 de agosto de 2006(66).

Por medio de decisión de 31 de agosto de 2006, la Oficina de Enlace Territorial del Incoder remitió a la Oficina Asesora Jurídica de la misma entidad el expediente “para decisión de fondo”(67). Esta dependencia recibió el encuadernamiento en el mes de septiembre siguiente(68), pero mediante un nuevo oficio –3020–, de ese mismo mes, la actuación fue trasladada a la Coordinación del Grupo de Administración de Tierras(69).

Esta última dependencia, con oficios identificados bajo el mismo número –2230– de septiembre 28 de 2006, requirió al Notario Único de Yolombó (Antioquia) y al registrador de Instrumentos Públicos de Segovia (Antioquia), para que, en su orden, remitieran la escritura pública Nº 064 de marzo 3 de 2004 y el certificado de libertad y tradición del predio “La Iguana”(70). Ambas solicitudes debieron reiterarse el 27 de octubre de 2006(71).

La información requerida fue allegada al Incoder en el mes de diciembre de 2006(72).

El 27 de abril de 2007, se presentó un documento denominado linderos técnicos del predio “La Iguana”, elaborado por un funcionario del Incoder(73). En relación con este escrito, no aparece en el expediente administrativo referencia alguna que justifique por qué se elaboró, ni quién lo solicitó.

Luego de todo ello, la entidad aquí demandada profirió la Resolución 1660 de 22 de junio de 2007, a través de la cual, como ya se sabe, declaró “extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado y demás derechos reales sobre la totalidad del predio rural denominado LA IGUANA”(74).

Para enero 24 de 2008 –siete meses después de proferida–, la Resolución 1660 no había sido notificada a los interesados, tal como quedó consignado en la decisión adoptada ese día por el subgerente de estrategias del Incoder, quien envió la actuación a la UNAT para que “avoque conocimiento y continúe el procedimiento a que haya lugar, hasta su culminación”(75).

La actuación de la UNAT se redujo al trámite de la notificación de la Resolución 1660 de 2007 a las personas afectadas con tal decisión, lo cual se surtió en el mes de abril de 2009, esto es, un año y dos meses después de que le fuese remitida la actuación, hasta que, el 3 de agosto de 2009(76), dicho ente devolvió el expediente al Incoder “para el trámite correspondiente”, debido a la expedición de la Sentencia C-175 de marzo 18 de 2009, a través de la cual se declaró inexequible la Ley 1152 de 2007, que había creado a la UNAT.

Finalmente, cuatro meses más tarde, el Incoder dictó la Resolución 2485 de diciembre 1º de 2009(77), mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto por el apoderado del aquí actor –y otras personas– contra la Resolución 1660 de 2007, en el sentido de confirmar esta decisión.

La aludida Resolución 2485, bueno es señalarlo, fue proferida con ocasión de una acción de tutela, cuyo fallo amparó el derecho de petición del aquí demandante, quien debió acudir a ese mecanismo de protección de derechos fundamentales para que el Incoder resolviera la impugnación por él interpuesta contra la Resolución 1660 de 2007.

Así lo refleja la Resolución 1351 de 2009, proferida por el Incoder el 1º de septiembre de ese año, mediante la cual se dispuso: “Dar cumplimiento a la sentencia preferida dentro de la acción de tutela que cursa actualmente en el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de Conocimiento bajo el número de Radicado 2009-00422 de Héctor Emilio Orrego, contra Incoder”(78).

De conformidad con la anterior reseña, la Sala estima que la entidad demandada inobservó, con creces, el artículo 21 del Decreto 2665 de 1994, el cual disponía de un plazo de treinta (30) días hábiles, contados a partir del vencimiento del período probatorio, para decidir de fondo la actuación, término que, para este caso, expiró el 5 de octubre de 2001, no obstante, la última decisión, con la cual quedó finalizado el procedimiento de extinción de dominio, fue proferida ocho (8) años más tarde –el 1º de diciembre de 2009–.

Pese a que en la actuación 10278-E incidieron hechos tales como la supresión del Incora, la entrada en funcionamiento del Incoder, la creación de la UNAT con la Ley 1152 de 2007 y su posterior desaparición ante la declaratoria de inconstitucionalidad de dicha ley, lo cierto es que esas situaciones, en realidad, no influyeron en la dilación de la actuación o, mejor, cuando esos hechos acaecieron, la entidad ya había incurrido en una mora injustificada para decidir de fondo la actuación, tal como se pasa a exponer.

Según se indicó, el 5 de octubre de 2001, la actuación administrativa se encontraba culminada, pero solo once meses después –el 9 de septiembre de 2002– el Incora (regional Antioquia) envió el Expediente 10278-E a la dependencia de la misma entidad competente para emitir la decisión de fondo.

El área respectiva recibió el encuadernamiento el 12 de septiembre de 2002 y nada argumentó, nada sustanció y claramente nada decidió, hasta que, ahí sí, por la supresión del Incora en el mes de mayo de 2003, perdió competencia por elemental sustracción de materia.

Sin embargo, para el momento en que el Incora dejó de existir, la actuación ya llevaba un año y siete meses a la espera de ser resuelta, sin que obren actuaciones que justifiquen por qué en ese tiempo no se decidió de fondo el procedimiento administrativo.

Ahora bien, el Incoder avocó conocimiento del asunto el 9 de octubre de 2003 y luego de dos años –en el mes de noviembre de 2005– lo único que hizo fue requerir, paradójicamente a la misma entidad, para obtener una información que ni siquiera ella tenía, pues terminó siendo aportada por la propia parte afectada.

En efecto, como se indicó anteriormente, el Incoder requirió a la jefatura de la oficina de enlace territorial de la misma entidad, para que le enviara la decisión final que se profirió en el proceso de lanzamiento que promovió la entonces propietaria del inmueble contra los ocupantes del predio “La Iguana”, pero esta última dependencia, a su vez, requirió al apoderado de la propietaria del predio para que fuese ella quien suministrara la información.

Así las cosas, entre el momento en que estuvo la actuación ante el Incora para ser decidida y el requerimiento que hizo el Incoder, transcurrió un término de 4 años y 1 mes, sin decisión de fondo.

En relación con este punto, conviene precisar que la UNAT no existía, lo cual significa que la presencia o no de dicho ente en nada incidió frente a la evidente mora en decidir de fondo la actuación por parte del Incoder.

Es más, la UNAT fue creada(79) después de que el Incoder hubiere dictado la Resolución 1660 de junio 22 de 2007 –aquí revisada–, razón adicional para sostener que la asunción temporal de competencias por parte de dicho ente no puede admitirse como argumento válido para justificar el notorio retardo del ente demandado en resolver la actuación.

Ahora bien, el Incoder dictó decisión de fondo –Resolución 1660– el 22 de junio de 2007, esto es, tres años, ocho meses y trece días después de que avocó el conocimiento del asunto (9 de octubre de 2003), más el período que la actuación estuvo a instancia del Incora para ser decidida (5 de octubre de 2001), es decir, dos años y cuatro días, se tiene que la actuación tardó cinco años, ochos meses y diecisiete días en decidirse de fondo, de los cuales hubo un período de completa inactividad de la parte demandada, por más de 4 años, a saber:

Del 5 de octubre de 2001 –cuando el procedimiento finalizó su trámite y quedó a la espera de ser definido–, hasta el 23 de septiembre de 2003 –cuando el Incora, en liquidación, remitió el expediente al Incoder para que asumiera la competencia de la actuación– (1 año, 11 meses y 18 días).

Del 9 de octubre de 2003 –cuando el Incoder avocó el conocimiento de la actuación–, hasta el 21 de noviembre de 2005 –cuando efectuó un primer requerimiento, previo a emitir la decisión de fondo– (2 años, 1 mes y 21 días).

De otro lado, se tiene que la Resolución 1660 de 2007 fue impugnada a través del recurso de reposición interpuesto por el apoderado del hoy demandante Héctor Emilio Orrego Arenas, entre otras personas; para resolver dicha impugnación, la administración tardó dos años y cinco meses, tiempo dentro del cual se destaca lo siguiente:

A la UNAT le fue enviada la actuación, por competencia, el 24 de enero 24 de 2008 y lo único que dicha entidad hizo fue notificar la Resolución 1660 a otras personas afectadas con tal decisión, para lo cual tardó un año y casi tres meses, dado que las notificaciones a los afectados con ese acto se surtieron en el mes de abril de 2009, sin que el expediente dé cuenta de actuaciones que justifiquen ese período.

De ese modo, el conocimiento de la actuación por parte de la UNAT, antes que validar la mora del ente demandado, contribuyó a que la actuación se prolongara injustificadamente, por cuanto su intervención se redujo al trámite de la notificación de la Resolución 1660 de 2007 y para ello tardó un año y dos meses.

Luego de ello, el 3 de agosto de 2009 –un año y siete meses con la actuación bajo su conocimiento– la UNAT devolvió el expediente al Incoder, entidad que profirió la Resolución 2485 de ese año y que fue consecuencia, además, de una orden de tutela y aunque en el expediente no reposa el fallo del juez constitucional, lo cierto es que se infiere que el señor Orrego Arenas debió acudir a esa acción para que le fuese amparado su derecho de petición, por cuanto la entidad llevaba más de dos años sin decidir el recurso de reposición contra la Resolución 1660.

Así las cosas, la Sala estima que en este caso hubo una violación al debido proceso(80) ante el desconocimiento del plazo previsto en la ley para decidir de fondo el procedimiento de extinción de dominio del predio “La Iguana”, puesto que el plazo que tardó la entidad demandada para ello no puede considerarse razonable, de conformidad con lo expuesto anteriormente.

A lo anterior se adiciona que aun en consideración a los cambios de competencias por virtud de la extinción y el surgimiento de las entidades competentes para adelantar la actuación 10278-E, lo cierto es que el plazo de 8 años que tardó la administración en decidir la actuación no tuvo una justificación válida y que esa situación no puede, ni debe ser trasladada a la parte afectada con la actuación.

Es más, fácilmente ese plazo excesivo contribuyó en la alteración de las competencias ante la desaparición de los entes respectivos y el surgimiento de otros por el evidente y simple transcurso del tiempo.

Destaca la Sala, además, que el análisis que se ha hecho frente al retardo de la administración en definir la actuación, ni siquiera tuvo en cuenta la primera etapa del procedimiento, que inició el 30 de diciembre de 1997 y que culminó el 5 de octubre de 2001 y aún así, la dilación fue injustificada y abiertamente tardía.

En línea con lo expuesto, la Sala ha sostenido:

“... los procedimientos para la adquisición o la extinción del derecho de dominio privado, eran reglados, por lo cual la administración debía adelantar las etapas necesarias para culminar el procedimiento dentro de los plazos señalados en la ley y, en caso de vacío, dentro de tiempos razonables y ajustados a la normalidad de las negociaciones de bienes inmuebles, pues resulta evidente que el adelantamiento de los dos procedimientos implica necesariamente restricción a algunos derechos de libertad de sus titulares(81) (Se destaca).

Con esa misma óptica, la Sección Tercera de la corporación, respecto del retardo injustificado en resolver un procedimiento administrativo de extinción de dominio, ha admitido que la tardanza, más allá de los límites normales para adelantar esa actuación, constituye un proceder irregular de la administración, tal como lo refleja con claridad meridiana el siguiente pronunciamiento:

“Se advierte, de la sola lectura de las anteriores normas, que el procedimiento de extinción del dominio de inmuebles de propiedad privada, debía adelantarse en términos relativamente breves, establecidos concretamente por la ley, y que no implicaban un lapso mayor de 3 meses, a partir de la expedición del acto administrativo mediante el cual se ordenaba iniciar las diligencias administrativas de extinción del dominio, lapso respecto del cual, en términos razonables, podría admitirse la necesidad de su prolongación más allá de lo previsto, en caso de dificultades que se pudieran presentar durante el trámite del procedimiento.

“No obstante, en el presente caso, como se pudo constatar, a pesar de que las referidas diligencias, adelantadas respecto del predio LAS VIRGINIAS, de propiedad del señor Hernández Rodríguez, fueron iniciadas mediante acto administrativo –Resolución 06086– proferido el 22 de noviembre de 1988, sólo culminaron cuando se produjo el acto administrativo declarando la extinción del dominio, Resolución 3253, del 2 de junio de 1993, y eso, a instancias del tribunal superior, como consecuencia de la prosperidad de una acción de tutela encaminada a obtener que se ordenara la expedición de dicha decisión.

Es decir, que la decisión dentro del procedimiento administrativo en cuestión, se tardó más de 4 años y medio, lo que resulta demostrativo, sin lugar a dudas, de la actitud omisiva e irregular de la administración...”(82) (Negrillas del original, subrayas de la Subsección).

Por su parte, la Corte Constitucional, al abordar el tema de la extinción del derecho de dominio en materia agraria, ha sostenido que es “desproporcionado someter a las personas a una espera que en muchas ocasiones podría ser injustificada, sacrificando con ello el acceso programático de la propiedad, la presunción de legalidad de los actos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio y el principio constitucional de la buena fe”(83).

De otro lado, en relación con el argumento expuesto por la entidad demandada, en el sentido de que el actor adquirió los inmuebles cuando estos ya estaban afectados con la actuación administrativa, lo que se traduce en tratar de excusar su actuación irregular en la conducta del actor, para la Sala ese aspecto no puede ni debe estar llamado a soslayar el retardo injustificado en decidir de fondo el trámite de la extinción de dominio.

Además de ello, en este proceso no se discutió ni se definió la responsabilidad patrimonial de la administración(84), sino que se trató de una revisión de la actuación administrativa, para verificar si esta se ajustó o no a la normativa que la regía, por lo cual esa clase de argumentos no cuentan con la virtualidad y procedencia para defender la validez o legalidad de una decisión administrativa.

Ahora bien, en relación con los planteamientos del Ministerio Público, la Sala los estima desacertados, dado que el retardo injustificado de la entidad demandada en decidir de fondo la actuación, se erige para este caso una violación al debido proceso, porque las decisiones controvertidas se adoptaron sin observancia de un plazo razonable, lo cual, naturalmente, afecta la validez de dichas decisiones.

Tampoco puede excusarse el proceder tardío de la parte demandada, en la pérdida de competencias ante la extinción de las entidades encargadas de adelantar la actuación, por las razones que se dejaron expuestas anteriormente.

En cuanto al argumento consistente en que la actuación fue compleja, por un tema de tierras, por la problemática social, por amenazas, entre otras cuestiones, la Sala estima que esos aspectos no quedaron documentados en el proceso, es decir, el expediente no da cuenta de ello, no dejan de ser señalamientos genéricos e imprecisos, sin el fundamento suficiente para contrarrestar lo que fue una actuación tardía y pasiva de la entidad.

En conclusión, se anularán los actos administrativos demandados pero de manera parcial, esto es, en cuanto a la declaratoria de extinción del derecho real de dominio de los predios del aquí demandante, por tratarse del objeto de la acción de revisión que aquí se ejerció.

Como consecuencia, se dispondrá la cancelación de la inscripción de la resolución que inició el procedimiento administrativo en los folios de matrícula de los predios del aquí actor, pues en ellos obra tal anotación(85).

Así lo ha estimado procedente la Sala:

“Sin perjuicio de lo expuesto y en relación con la pretensión que se encamina a que una vez se efectúe la revisión y se disponga la consecuente anulación de los actos administrativos acusados también se procede a decretar, a título de restablecimiento del derecho, la cancelación de la inscripción de la Resolución 4546 de 1987 mediante la cual se ordenó iniciar el trámite administrativo de extinción, inscripción efectuada en la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la Sala debe señalar que la misma no constituye una pretensión de restablecimiento y que, por el contrario, se compagina bien con la naturaleza de la acción de revisión, pues en cuanto se declara la anulación del acto de extinción resulta apenas lógico que se disponga la cancelación de la dicha inscripción(86), pues debe tenerse en cuenta que dicho registro es oponible a terceros y a los negocios jurídicos que en relación con el bien en cuestión se celebren, de manera que al anularse el procedimiento administrativo de extinción del dominio resulta necesario cancelar el respectivo registro puesto que se ha decidido respectar (sic) y conservar, en cabeza de su propietario, el respectivo derecho real de dominio sin restricción alguna, por lo cual resultaría inexplicable e inadmisible que sobre el mismo continuare pesando la restricción o afectación, que se concreta con la inscripción, derivada de la existencia de un procedimiento administrativo que al ser sometido a revisión judicial dio lugar a que se concluyera sobre la nulidad del acto administrativo con el cual estaba llamado a concluir. Lo anterior, claro está, deberá ser analizado en cada caso concreto” (Se deja destacado en negrillas)(87).

7. Condena en costas.

Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo normado en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. ANULAR, parcialmente, las decisiones administrativas demandadas, estas son, las resoluciones 1660 de junio 22 de 2007 y 2485 de diciembre 1º de 2009, expedidas por el Incoder, únicamente en relación con la declaratoria de extinción del derecho real de dominio de los predios identificados en los folios de matrícula inmobiliaria números 027-0020679 y 027-0021104, adquiridos por el señor Héctor Emilio Orrego Arenas mediante compraventas elevadas a escrituras públicas Nos. 155 y 156, inscritas el 26 de marzo de 2009.

2. ORDENAR a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio de Segovia, en el departamento de Antioquia, CANCELA las inscripciones que obran en los folios de matrícula inmobiliaria números 027- 0020679 y 027-0021104, de la Resolución 1221 de 1997, expedida por el Incora y su aclaratoria, identificada con el número 0147 de 1999.

3. Sin condena en costas.

4. Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase».

10 Aparte tachado declarado inconstitucional a través de Sentencia C-623 de 2015, tema sobre el que se volverá más adelante.

11 Por medio del cual se modificó el Reglamento interno del Consejo de Estado.

12 Folio 82 c. ppal.

13 Que naturalmente deben considerarse hábiles, de conformidad con lo previsto en el artículo 121 del C. de P.C.

14 . Se precisa que dicho plazo transcurrió los días 15, 16, y 18 de diciembre de 2009 (el 17 no fue hábil para la Rama Judicial), se reanudó el martes 12 de enero de 2010 –una vez retomó actividad la Rama Judicial, por cuanto el lunes 11 fue festivo–, hasta el 27 de los mismos mes y año.

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 13 de mayo de 2014, Exp. 23.128, M. P. Mauricio Fajardo Gómez, reiterada por la misma Sala Plena de la Sección, en fallo de 26 de agosto de 2016, Exp. 35.947, M. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

16 Folio 13 c. ppal.

17 Folio 11 c. ppal.

18 Folio 76 c. ppal.

19 Folio 326 c. ppal.

20 Dispuesto a través de Decreto 2365 de 2015.

21 “Por medio del cual se modifican los artículos 16 y 22 del Decreto 2365 de 2015, se adoptan medidas con ocasión del cierre de la liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder en Liquidación, y se dictan otras disposiciones”.

22 Folio 1 c. 1.

23 Folio 21 c. 1.

24 Folio 37 c. 1.

25 Folio 38 c. 1.

26 Folio 39 c. 1.

27 Folios 40 a 45 c 1.

28 Folio 52 c. 1.

29 Folios 53 y 54 c. 1.

30 Folio 55 c. 1.

31 Folio 56 c. 1.

32 Folios 60 y 61 c. 1.

33 Folio 82 c. 1.

34 Folio 90 c. 1.

35 Folio 91 c. 1.

36 Folios 92 a 97 c. 1.

37 Folios 115 a 119 c. 1.

38 Folios 125 a 130 c. 1.

39 Folios 149 y 150 c. 1.

40 Folios 151 a 153 c. 1.

41 Folio 153 c. 1.

42 Folios 156 a 280 c. 1.

43 Folios 281 a 284 c. 1.

44 Folios 285 a 295 c. 1.

45 Folios 327 a 365 c. 1.

46 Folios 514 a 524 c. 1.

47 Original de la cita: “Decreto-Ley 528 de 1964 literal e) del artículo 30; Ley 1ª de 1968, artículo 7º inciso 1º; Decreto-Ley 01 de 1984 artículo 128 numeral 7º, Ley 446 de 1998 artículo 36 que reformó, entre otros, el numeral 8º del artículo 128 del C.C.A.”.

48 Original de la cita: “Sentencia de 6 de mayo de 1969 (Anales del Consejo de Estado, Tomo LXXVI, Nos. 421, página 125”.

49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, Exp. 21.138, M. P. Mauricio Fajardo Gómez.

50 M. P. Alberto Rojas Ríos.

51 “ARTÍCULO 1º. Modificado, artículo 2º, L. 4ª de 1973. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica.
“El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este artículo”.

52 Folios 375 y 376 C. 1.

53 Reglamentario de la Ley 160 de 1994, relacionado con la extinción del derecho de dominio privado sobre inmuebles rurales.

54 Original de la cita: “Corte Constitucional, Sentencia T-612 de 2003”.

55 Original de la cita: “Al respecto, se pueden consultar las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: T-1171 de 2003, T-1047 de 2003, T-977 de 2003, y T-668 de 1996”.

56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 7 de noviembre de 2012, Exp. 37.046, M. P. Enrique Gil Botero.

57 Ibídem.

58 Decreto 2665 de 1994: “Artículo 13. Solicitud de pruebas. Términos. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la ejecutoria de la providencia por la cual se inicia el procedimiento de extinción, podrá solicitarse por el propietario, las personas que acrediten un derecho real sobre el inmueble, o los funcionarios o entidades a que se refiere el artículo 10 del presente decreto, la práctica de las pruebas, o aportarse las que, de acuerdo con la ley sean conducentes y pertinentes, hasta la fecha en que se practique la diligencia de inspección ocular, sin perjuicio de las que se lleven a cabo en esta actuación (...)”.
Decreto 2665 de 1994: “Artículo 14. Decreto y práctica de las pruebas. Dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término a que se refiere el artículo anterior, el instituto decretará las pruebas solicitadas, o las que de oficio deban realizarse (…)”.

59 Folios 125 a 130 c. 1.

60 Folio 139 c. 1.

61 Folio 147 c. 1.

62 Folio 148 c. 1.

63 Folios 149 y 150 c. 1.

64 Folios 285 a 295 c. 1.

65 Folio 296 c. 1.

66 Folio 297 c. 1.

67 Folio 302 c. 1.

68 Folio 303 c. 1.

69 Folio 304 c. 1.

70 Folios 305 y 306 c. 1.

71 Folios 307 y 308 c. 1.

72 Folios 309 a 312 y 317 a 320 c. 1.

73 Folios 325 y 326 c. 1.

74 Folios 327 a 365 c. 1.

75 Folio 382 c. 1.

76 Folio 514 c. 1.

77 Folios 514 a 524 c. 1.

78 Folios 515 y 516 c. 1.

79 Creada mediante la Ley 1152 de julio 25 de 2007.

80 “dentro de las relaciones de derecho, el debido proceso, tanto judicial como administrativo, es un mecanismo por medio del cual se garantiza la seguridad jurídica. En efecto, un proceso justo conduce necesariamente a no permitir las situaciones difusas y, sobre todo, la indefinición jurídica”. Sentencia T-284 de 16 de junio de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.

81 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 3 de octubre de 2006, Exp. 14.936, M. P. Mauricio Fajardo Gómez (E).

82 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2008, Exp. 16.054, M. P. Ramiro Saavedra Becerra.

83 Sentencia C-623 de 30 de septiembre de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos.

84 En ese sentido, se ha considerado: “7. 7 De conformidad con la exposición anterior, se pueden extraer las siguientes conclusiones respecto de la acción de revisión analizada: ... (iii) no constituye una acción de naturaleza condenatoria dado que no busca ejercer de forma coercitiva el derecho de propiedad del titular, ni mucho menos, imponer condenas al adversario; (iv) si lo que se pretende es la indemnización de los perjuicios que eventualmente hubiese causado el acto de extinción de dominio, procedería la acción de reparación directa (...)” (Se destaca). [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección B, sentencia de 29 de agosto de 2013, Exp. 13.977, M.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth].

85 Folios 12 y 14 c. 1.

86 Original de la cita: “Sobre el particular, la Sala, en sentencia proferida el 15 de marzo de 1995, Expediente 5767, M. P. Juan de Dios Montes Hernández, sostuvo:
‘En el proceso no existe un punto de referencia para examinar el medio exceptivo, ya que la administración omitió por completo explicar las razones y hechos en que se fundamenta. Sin embargo, al adentrarse en su estudio, sin recurrir a un excesivo e inadmisible rigorismo, se concluye que las súplicas del libelo inicial antes que inconexas son plenamente compatibles entre sí: la primera, se compagina bien con la naturaleza de la acción, pues de la revisión puede darse el anulatorio deprecado; la segunda, si se interpreta correctamente, es apenas consecuencia de la primera, ya que el particular que obtiene éxito puede lograr que se le restablezca el derecho que estima conculcado a través de la cancelación de las anotaciones hechas a iniciativa del lncora en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente; la tercera no es incompatible con estos procesos, ya que eventualmente el particular vencido en la litis bien podría ser condenado al pago de costas. Si se pide hacer una condena al pago de costas a cargo de la administración, ese pedimento no constituye una indebida acumulación de pretensiones y simplemente debe ser denegado por estar prohibido imponerlas a cargo de ciertas entidades públicas (art. 171 de CCA)”.

87 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, Exp. 21.138, M. P. Mauricio Fajardo Gómez.