Sentencia 2010-00005 de junio 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad. 52001-23-31-000-01 (0771-12)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Apelación sentencia

Autoridades nacionales

Actor: ESE Hospital Eduardo Santos La Unión - Nariño

Bogotá, D.C., trece de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se trata de establecer la legalidad del Oficio OAJ - 210 06780 de agosto 20 de 2009 expedido por el director general del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, mediante el cual se negó la solicitud de declarar la prescripción de las cuotas partes pensionales adeudadas, respecto de la pensión de jubilación reconocida al señor José Francisco Zarama Ricaurte y se negó la condonación de los intereses causados por la mora en el pago de dichas cuotas partes.

Mediante Resolución 1065 de septiembre 9 de 1996 (fls. 57-63) el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoció la pensión de jubilación a favor de José Francisco Zarama Ricaurte, previa consulta de las cuotas partes pensionales a las entidades concurrentes en la obligación del pago de la pensión y previa aceptación(1) por parte de la ESE Hospital Eduardo Santos de Nariño, de la cuota parte que le corresponde.

La prestación fue pagada en su integridad mes a mes por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y fue suspendido su pago en virtud de la Resolución 0051 de enero 19 de 2008 (fls. 64-68), debido al fallecimiento del titular de la prestación, ocurrido el 28 de febrero de 2005.

Mediante oficio SAF – 300-00861 de enero 27 de 2009 (fls. 50-56), la subdirectora administrativa y financiera del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República dirigió cuenta de cobro al Hospital Eduardo Santos La Unión por las cuotas partes de la pensión reconocida al señor Zarama Ricaurte por el periodo comprendido entre septiembre de 1996 y marzo de 2005, en los siguientes términos:

“Acompaño la liquidación por cuotas partes pensionales a cargo de esa entidad y a favor del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, Fonprecon, causadas a 30 de marzo de 2008, del pensionado Zarama Ricaurte José, por valor de $ 758.230.481,10. Certifico que la entidad canceló las mesadas que originan las cuotas partes cobradas.

(...).

Les invitamos a cancelar la presente cuenta de cobro dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a su recibo a fin de evitar la causación de intereses, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006...”.

La apoderada designada por la gerente general de la empresa social del Estado Hospital Eduardo Santos dirigió petición(2) al director general del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República en la que pretendió la declaratoria de prescripción de las cuotas partes pensionales, por haber transcurrido más de 3 años desde el acto administrativo que ordenó suspender el pago de la pensión a favor del señor Francisco Zarama Ricaurte y la condonación de los intereses en consideración a que el no pago de las cuotas partes surgió como consecuencia de la no presentación de las cuentas de cobro conforme a la ley, por parte de Fonprecon.

El director general del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República resolvió la solicitud anterior mediante Oficio OAJ - 210 - 06780 de agosto 20 de 2009 (fls. 45-49) en el que negó la declaratoria de prescripción de las cuotas partes pensionales con el argumento de que esta se debe calcular con base en las normas vigentes al momento en que se consolidó la obligación; por lo tanto, el término de tres años previsto en la Ley 1066 de 2006 solo empieza a correr a partir de su vigencia, es decir, el 29 de julio de ese año, las obligaciones causadas entre el 27 de diciembre de 2002 y el 29 de julio de 2006 prescribirán en 10 años, de conformidad con lo previsto en la Ley 791 de 2001 y las causadas con anterioridad, en 20 años, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2536 del Código Civil.

Ahora bien, en materia de condonación de intereses indicó que no existe norma alguna que consagre lo relativo a la rebaja o condonación de intereses, por lo que no es procedente la solicitud al respecto.

Mediante Oficio SC-313-07596 de 9 de septiembre de 2009 (fl. 69) el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le informó al Hospital Regional Eduardo Santos de la Unión, Nariño, el reconocimiento de los saldos de las cuotas partes pensionales adeudados a 30 de junio de 2009.

El punto de debate se circunscribe a determinar si hay o no lugar a declarar la prescripción de las cuotas partes pensionales reclamadas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República a la ESE Hospital Eduardo Santos, causadas con anterioridad al 29 de julio de 2006 y el término de prescripción aplicable a ellas.

Para resolver lo pertinente es necesario referirse a las normas que han consagrado lo pertinente a la reclamación y cobro de cuotas partes u obligaciones pensionales entre entidades de previsión y verificar si ellas han contemplado la prescripción cuando se omite el cobro oportuno de las mismas.

En principio, debe decirse que ya desde la Ley 6ª de 1945, en su artículo 29 se consagraba que para el pago de la pensión debían concurrir todos aquellos que hubieren sido empleadores del pensionado y por tanto, se debía realizar el correspondiente pago proporcional por parte de cada uno de ellos, dicha disposición fue modificada por el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, cuyo parágrafo consagró:

“PAR. 1º—Cuando el favorecido con la pensión de jubilación haya servido diez años, lo menos, en empleos o cargos públicos nacionales, el total de la pensión le será cubierto por la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, sin perjuicio del oportuno reembolso de su mayor costo por cuenta de las entidades obligadas a reconocerlos, en los términos del artículo 3º del Decreto 2567 de 1946 (ago. 31)”.

El artículo 3º del Decreto 2567 de 1945, también se refirió al oportuno reembolso que una entidad le debe a otra, a efectos de pagar la parte que le corresponde, respecto de la obligación pensional de sus trabajadores.

El tema relativo al pago de una entidad a otra de la porción de pensión a su cargo, también fue materia de pronunciamiento del legislador en el artículo 21 de la Ley 72 de 1947.

Más adelante, el Decreto 3135 de 1968 en su artículo 28 estableció:

“La entidad de previsión obligada al pago de la pensión de jubilación tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ella a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince días para objetarlo”.

A su turno, el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, en torno al tema del recobro de cuotas partes pensionales consagró:

“ART. 72.—Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación. En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta”.

“ART. 75.—Efectividad de la pensión. 1. La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión.

(...).

3. En los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el artículo 72 de este decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquellas”.

Tanto el Decreto 3135 de 1968 como el 1848 de 1969, en sus artículos 41 y 102 respectivamente, consagran la prescripción de las acciones que emanen de los derechos consagrados en dichas normas, para lo cual se establece un término de 3 años.

En el texto del artículo 28 del Decreto 3135 de 1968 y el numeral 3º del artículo 75 del Decreto 1848 de 1969 lo que se constituye a favor de las entidades pagadoras de las pensiones(3) es un derecho a “repetir” o “recobrar” ante las demás entidades que concurren en la obligación de pagar la proporción de ese derecho, para hacer la reclamación correspondiente de la porción que corresponda a cada una de ellas, lo que implica que el derecho a hacer tal exigencia está sujeto a ser susceptible de prescripción extintiva para el reclamante y adquisitiva para el deudor.

De igual manera, el artículo 2º de la Ley 33 de 1985 consagró el derecho a favor de las entidades pagadoras de las pensiones, para repetir contra las demás entidades en quienes concurra la obligación de pagar la respectiva pensión y a pesar de que en tal disposición nada se dijo respecto del término prescriptivo, lo pertinente ya se había consagrado en las disposiciones anteriormente trascritas.

Más adelante, el Congreso de la República expidió la Ley 1066 de 2006, en cuyo artículo 4º previó:

“ART.4º—Cobro de intereses por concepto de obligaciones pensionales y prescripción de la acción de cobro. Las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales causarán un interés del DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente. El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva. La liquidación se efectuará con la DTF aplicable para cada mes de mora”.

Para la Sala es evidente que lo que pretendió el legislador con esa norma fue unificar en un solo artículo el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales y la prescripción de este, que ya estaba prevista en normas anteriores; sin embargo, ello ocurrió por efectos prácticos y para evitar interpretaciones inapropiadas, mas no porque el ordenamiento normativo careciera de disposición al respecto.

Al hacer el estudio de constitucionalidad de la precitada norma, en Sentencia C- 895 de 2009 la Corte Constitucional puntualizó:

“Como se observa, el legislador siempre tuvo claro que la tardanza en el pago de las cuotas partes daba lugar al reconocimiento de intereses y que en todo caso debía haber un término de prescripción; pero como esos asuntos no estaban definidos con absoluta precisión, consideró oportuno expedir una regulación al respecto, bajo el entendido que las normas sustantivas y procesales de los regímenes laborales y prestacionales siempre han consagrado el fenómeno de la prescripción como forma de extinguir las obligaciones periódicas.

De igual forma, conviene mencionar que la Ley 1066 de 2006 fue dictada con el objetivo de estimular una política de saneamiento fiscal de las entidades públicas, forzando la recuperación de cartera y evitando la permanencia indefinida de créditos o el pago de cuantiosos intereses.

(...).

Desde esta perspectiva, teniendo presente el principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción(4), razones de orden público y de seguridad jurídica exigen que estas obligaciones tengan un plazo extintivo o liberatorio. Y así como es facultativo del legislador señalar los requisitos para la creación de obligaciones, también es potestativo de este fijar las reglas de extinción de las mismas.

6.3. En tercer lugar, la Corte considera que la prescripción del derecho al recobro no significa autorizar un destino diferente de los recursos de la seguridad social, pues las expresiones demandadas se limitan a reconocer, sin más, el término de prescripción de las obligaciones crediticias. Lo que se extingue es entonces el derecho subjetivo de la entidad a recobrar, pero en ningún momento se autoriza un destino de los recursos para otros fines.

Ahora bien, no puede decirse que los efectos de la prescripción se traduzcan en un aval para que una entidad disponga de forma antojadiza de los recursos, pues ello responde a una hipótesis que en estricto sentido no se deriva de la norma acusada, de modo que dicha afirmación carece de certeza.

En este punto la Sala insiste en que los recursos de la seguridad social en pensiones están destinados exclusivamente a dicho fin, de manera que no pertenecen ni a la nación, ni a las entidades que los administran, cualquiera sea su naturaleza, pues, como ya lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, “‘las entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gestión de estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a sus destinatarios”(5).

Contrario a lo afirmado en la sentencia de constitucionalidad citada, a la Sala no le cabe duda de que con anterioridad a la expedición de la Ley 1066 de 2006 sí existía norma clara y aplicable para efectos de prescripción de recobro de cuotas partes pensionales, según el recuento normativo hecho con anterioridad; sin embargo, se comparte en su integridad el enfoque tendiente a la necesidad de que exista el fenómeno prescriptivo para efectos de extinción de obligaciones o constitución de derechos a causa del transcurso del tiempo, lo que es totalmente aplicable al caso de los recobros de cuotas partes pensionales entre entidades concurrentes en el pago de tales obligaciones.

A juicio de la Sala, incluso desde antes de la expedición de la Ley 1066 de 2006, el legislador se había encargado de establecer un término de prescripción respecto del derecho a reclamar de una entidad a otra las cuotas partes pensionales, lo que impide considerar que fue solo hasta la expedición de la precitada ley que se estableció el término de tres años para que operara el fenómeno prescriptivo respecto de ese derecho.

La Sala no encuentra acertada la remisión que hace el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República a las normas establecidas en el Código Civil, las cuales se aplican solo en forma supletoria, en el evento de que la materia no esté regulada en normas especiales.

En criterio de esta Sala, si el derecho al recobro está consagrado en normas como el Decreto 3135 de 1968 y el 1848 de 1969 y en ellas mismas se prevé el término de 3 años para la prescripción de las acciones en las que se reclamen los derechos allí consagrados, es evidente que el término prescriptivo que debe aplicarse es el que allí se señala, pues de acuerdo a los principios de hermenéutica, debe preferirse la aplicación de la ley especial, sobre la de la ley general, siendo, en este caso, la ley especial los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y la general el Código Civil y sus modificaciones.

Así las cosas, no cabe duda de que incluso con anterioridad a la expedición de la Ley 1066 de 2006 ya aplicaba el término de prescripción de tres años para efecto del recobro de las cuotas partes pensionales.

Entonces, como en el caso analizado las cuotas partes cuya prescripción se pretende, corresponden a mesadas pensionales pagadas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República desde septiembre de 1996 hasta marzo de 2005, debe decirse que al momento en que se efectuó el cobro de las mismas en enero de 2009 (fl. 50) la obligación a cargo del Hospital Eduardo Santos ya se encontraba prescrita, razón por la cual era procedente dar aplicación a tal fenómeno y decidir de manera favorable la solicitud que hizo la ESE en tal sentido.

En las anteriores condiciones, la Sala accederá a las pretensiones de la demanda, dispondrá la anulación del acto demandado en cuanto se negó a declarar la prescripción de las cuotas partes pensionales; así mismo, se releva de analizar la negativa de Fonprecon respecto a la condonación de intereses, toda vez que por ser un derecho accesorio a las cuotas partes pensionales, corre la misma suerte del derecho principal, lo que implica que también están prescritos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del nueve (9) de diciembre de 2011 proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, que denegó las súplicas de la demanda promovida por la empresa social del Estado Hospital Eduardo Santos de la Unión, Nariño, contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.

En su lugar se dispone:

1) DECLÁRASE la nulidad del Oficio OAJ – 210 – 06780 de agosto 20 de 2009 expedido por el director general del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República mediante el cual negó la declaratoria de prescripción de las cuotas partes pensionales adeudadas por la empresa social del Estado Hospital Eduardo Santos de la Unión, Nariño, por la pensión reconocida a José Francisco Zarama Ricaurte y la condonación de los intereses moratorios.

2) Ordénase al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República declarar prescritas las cuotas partes pensionales e intereses por mora a cargo de la ESE Hospital Eduardo Santos de la Unión, Nariño, por concepto de la pensión reconocida a José Francisco Zarama, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.

3) A la presente sentencia se le dará cumplimiento en los términos establecidos en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen

Cópiese, notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) De conformidad con el Oficio D-050 de mayo 21 de 1996 el hospital aceptó la cuota parte a la que está obligado en el reconocimiento de la referida prestación.

(2) Folios 35 a 41.

(3) Según lo subrayado en las normas pertinentes.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003.

(5) Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2004.