Sentencia 2010-00005 de marzo 27 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Ref.: 190012331000201000005 01

Rad.: 19220

Actor: Fernando Yepes Gómez y otro

Demandado: municipio de Morales - Cauca

Bogotá, D.C., veintisiete de marzo de dos mil catorce.

Fallo

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad parcial interpuesta contra el Acuerdo 26 de 2008.

1. Respecto del sujeto pasivo del impuesto predial.

Sostiene el recurrente que el impuesto predial recae sobre el derecho de propiedad y que el único sujeto pasivo del impuesto predial es el dueño o propietario.

Por lo tanto, a su juicio, resulta ilegal que se grave la propiedad inmueble y no el derecho de propiedad y que se fije, en el acuerdo demandado, como sujeto pasivo al poseedor o usufructuario de predios ubicados en el municipio de Morales.

1.1. La Sala parte de reiterar(1) que si bien el artículo 317 de la Carta Política dice expresamente que “Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble (...)”, las leyes que venían rigiendo en lo concerniente al impuesto predial desde antes de la Constitución de 1991 siguen siendo aplicables, pues el Congreso de la República ha sido el que se ha encargado de regularlo mediante la expedición de un sinnúmero de leyes que datan del año de 1887.

1.2. El impuesto predial surgió en nuestro ordenamiento jurídico con la expedición de la Ley 48 de 1887, siendo posteriormente objeto de algunas modificaciones mediante las leyes 1 y 4 de 1913 y 34 de 1920, consolidándose como renta municipal únicamente a partir del año de 1951 por obra de los decretos legislativos 3185 y 4133; posteriormente se expidió la Ley 14 de 1983, denominada de fortalecimiento de los fiscos municipales” y la Ley 44 de 1990.

1.3. Con la entrada en vigencia de la Ley 44 de 1990 —norma que cita el acuerdo demandado—, se reformó nuevamente el citado gravamen sobre la propiedad raíz, al fusionar el impuesto predial con otros tres, a saber: el de parques y arborización, el de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral, para convertirlo en uno solo que se ha llamado “Impuesto predial unificado”, estableciéndose como gravamen del orden municipal, cuya administración, recaudo y control corresponde a los respectivos municipios.

1.4. De conformidad con la Ley 44 de 1990, el hecho generador del impuesto predial unificado está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación, según corresponda, de declarar y pagar el impuesto(2).

1.5. Sobre el particular, la Corte Constitucional en Sentencia C-876 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, precisó: “(...) El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc., quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido)”. (resalta la Sala)

En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado:

“…es necesario señalar con relación al impuesto predial, que éste no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere, al indicar que “lo único relevante es la existencia del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio”. Así, es frecuente encontrar en la legislación referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo, como lo reconoce la propia demandante y, por lo mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores solo requiere de la existencia del bien inmueble, independientemente de la relación entre el sujeto pasivo y el bien.

Por esta razón, no le está vedada al legislador la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anotó anteriormente, no es la naturaleza de la relación que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relación con un sujeto vinculado económicamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación jurídica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales han acogido esta interpretación, determinando que, por ejemplo, el usufructuario sería un sujeto pasivo del impuesto(3) (resalta la Sala)

“En este caso no es preciso hacer demasiadas consideraciones adicionales para concluir que la Constitución, tal y como ha sido interpretada por esta Corte, no le prohíbe al legislador incluir como sujetos pasivos de gravámenes sobre la propiedad inmueble a quienes no son propietarios de los mismos, sino que cuentan con un título de concesión en virtud del cual son tenedores de los mismos.

32. Por consiguiente, la Sala no comparte la interpretación acerca de que el artículo 317 de la Carta autoriza a gravar sólo a los propietarios de bienes inmuebles, y prohíbe cualquier clase de gravamen sobre personas como los tenedores, que tienen un título distinto al de dominio sobre dichos bienes(4)”. (resalta la Sala)

1.6. Conviene anotar, para mayor claridad, que la naturaleza de la obligación que surge del impuesto predial, es de las conocidas como propter rem(5), es decir, se genera para el contribuyente una prestación de dar, por su vinculación a un derecho real o a un inmueble y solo en razón de ello. En otras palabras, la obligación nace para el sujeto pasivo del impuesto en función de un derecho real.

1.7. Así las cosas, las expresiones “grava la propiedad inmueble” “o poseedor” del artículo 15, “posesión o usufructuó (sic)” del artículo 16, y “poseedora” del artículo 17 del Acuerdo Municipal 26 de 2008, se ajustan a las normas invocadas como violadas, teniendo en cuenta que como quedó anotado, el impuesto predial es un gravamen real, que se genera por la simple existencia del predio o propiedad raíz, cuyo sujeto pasivo puede ser el poseedor o usufructuario del inmueble, dada la relación de ese sujeto con el bien.

2. Sobre los certificados y constancias.

La parte apelante alegó que los certificados y constancias han sido consagrados por el municipio de Morales como tributos, bajo la denominación de tasa y que el a quo desvió el punto de alegación, pues no se discute la facultad para regular la tarifa de una tasa, sino la imposibilidad de establecer el servicio de expedición de certificado o constancia como tributo, en el caso concreto como tasa, sin fundamento legal.

2.1. En nuestro ordenamiento es posible identificar por lo menos tres clases de tributos, a saber, los impuestos, las tasas y las contribuciones, cada uno con características propias que los diferencian.

Se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) la misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o un servicio público; (iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; (iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente; (vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales(6).

2.2. Teniendo en cuenta que necesariamente la tasa debe originarse en una imposición legal y sólo se puede transferir la competencia para que la autoridad territorial determine las tarifas correspondientes, se precisa que el Concejo Municipal de Morales (Cauca) expidió el Acuerdo 26 de 2008, con fundamento en los artículos 287, 294, 313, 338 y 363 de la Constitución Política; 171, 172, 258, 259 y 261 del Decreto 1333 de 1986; 32 de la Ley 136 de 1994 y 59 de la Ley 788 de 2002.

2.3. Si bien no se citó la Ley 57 de 1985, para la Sala, la tasa por el cobro de fotocopias, constancias, certificaciones y paz y salvos fue creada por esa ley, por las siguientes razones(7):

2.3.1. La Ley 4ª de 1913, en el artículo 320, estableció que todo individuo tiene derecho a que se le den copias de los documentos que existan en las secretarías y en los archivos de las oficinas del orden administrativo, siempre que no tengan carácter de reserva; que el que solicite la copia deberá suministrar el papel que debe emplearse y pagar al amanuense, y que las copias pueden sacarse bajo la inspección de un empleado de la oficina y sin dificultar los trabajos de esta.

2.3.2. Dicha disposición fue reiterada por el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo(8), subrogado por la Ley 57 de 1985(9), en los artículos 17 y 24.

El artículo 17 de la referida ley, señala:

“ART. 17.—La expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique.

El pago se hará a la tesorería de la entidad o en estampillas de timbre nacional que se anularán, conforme a la tarifa que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición.

En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción”. (resalta la Sala)

A su vez, el artículo 24 ordena:

“ART. 24.—Las normas consignadas en los artículos anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimientos”.

2.3.3. De conformidad con lo anterior, la Ley 57 de 1985 autorizó el cobro de copias, certificaciones y constancias que expidan la Nación, los departamentos y los municipios(10) y dispuso que dicho cobro estuviera sujeto a la cantidad de copias solicitadas, según la tarifa que fije el funcionario competente, sin exceder, en todo caso, el costo de la reproducción.

2.3.4. Ahora bien, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-099 del 31 de enero de 2001(11), con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 17 de la Ley 57 de 1985, declaró exequible la norma acusada y para el efecto precisó:

“En síntesis, como el legislador en la Ley 57 de 1985, artículo 17, subrogó el artículo 24 del Decreto 1 de 1984, se ajustó a lo dispuesto en los artículos 338 en concordancia con los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 superiores pues el Congreso de la República ejerció una función propia de su ámbito constitucional al establecer una modalidad de tasa a favor de una entidad pública cuando autorizó el cobro de las copias, cuando la cantidad así lo justifique, tendientes a la recuperación de los costos de la producción de las publicaciones por parte de los organismos públicos; en virtud del derecho de petición de un ciudadano, todo lo cual, en criterio de esta corporación procura una finalidad protegida constitucionalmente, pues, la disposición cuestionada contiene un elemento de discrecionalidad que le otorga al servidor público que autoriza la expedición de las copias determinar si la cantidad solicitada justifica el cobro de las mismas, tarifa que además no podrá exceder el costo económico material de la reproducción, lo que torna justo, razonable y proporcional la disposición cuestionada, pues la norma acusada contiene un criterio equitativo, repárese que los gastos del Estado deben estar fundamentados en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, eficacia, economía, celeridad y equidad” (se resalta)

2.3.5. De esta forma, la Corte Constitucional señaló que la tasa por expedición de copias y certificados está ajustada a la Constitución y precisó que conforme a la ley, los municipios están autorizados para determinar la tarifa correspondiente, siempre y cuando no exceda el costo de la reproducción.

Si bien en el recurso de apelación se discutió el sistema y el método para definir los costos y beneficios de la tasa, este aspecto no fue objeto de la demanda y, por lo tanto, no puede ser avocado en esta instancia, so pena de desconocer el derecho de defensa de la parte demandada.

2.4. En cuanto al argumento según el cual el artículo 16 de la Ley 962 de 2005(12) prohíbe establecer tarifas por servicios o realización de funciones que la ley no contemple, observa la Sala que, como quedó anotado, la tasa correspondiente fue creada por la Ley 57 de 1985, cuya constitucionalidad fue reconocida por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-099 del 31 de enero de 2001; adicionalmente, la Ley 962 de 2005 no es aplicable a los municipios por no pertenecer a la Administración Pública Nacional(13)(14).

2.5. Sin embargo, observa la Sala que el numeral 4 del artículo 223 del Acuerdo 26 de 2008 dispone como parámetro para el cobro de los costos: “4. Constancias, certificaciones y demás, lo que corresponda a la recuperación de los costos más un 25% como gastos administrativos”, y en dicho sentido, la expresión subrayada excede la autorización del artículo 17 de la Ley 57 de 1985, según la cual: “En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción” y, además, desconoce que el gravamen nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al municipio(15), razón por la cual se declarará la nulidad de ese aparte.

Por las razones expuestas, se revoca la sentencia apelada. En su lugar, se anula la expresión “más un 25% como gastos administrativos” contenida en el numeral 4º del artículo 223 del Acuerdo 26 de 2008 expedido por el Concejo Municipal de Morales-Cauca y en lo demás, se confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE parcialmente la sentencia apelada. En su lugar dispone:

1. ANÚLASE la expresión “más un 25% como gastos administrativos” contenida en el numeral 4º del artículo 223 del Acuerdo 026 de 2008 expedido por el Concejo Municipal de Morales-Cauca.

2. En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Sentencia del 24 de octubre de 2013, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 2007-652-01 (18394).

(2) Cf. Artículos 13 y 14.

(3) Sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

(4) Sentencia C-304 822 del 25 de abril de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.

(5) El tratadista Fernando Hinestrosa Forero, sobre las obligaciones propter rem, señala: En medio de una división tajante entre derecho real y de crédito se advierte una especie de zona intermedia o franca formada por relaciones que evidentemente son de índole personal, pero que surgen a favor y a cargo de quienes ocupan un determinado sitio dentro de una relación real y en razón de ella, y que, siendo ciertamente crediticias, algunos toman como proyecciones o derivados de derechos reales (servidumbres prediales), absorbidas por estos (...). Dentro de los fenómenos que se presentan en esta zona de confluencia unos reciben el apelativo genérico de obligaciones reales o propter rem. Denominación que, valga repetirlo, conviene al rasgo fundamental de que surgen y deambulan en función de un derecho real y que no recaen sobre una persona, el deudor sino en cuanto es titular de un derecho real y en razón de él”. Tratado de las obligaciones. Universidad Externado de Colombia, 2004. pág. 300-301.

(6) Sentencia C-402 del 26 de mayo de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(7) Véase la sentencia del 4 de abril de 2013, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, radicación: 20100000701 [18834], actor: Fernando Yepes Gómez y Henry Bryon Ibáñez, demandado: municipio de Miranda (Cauca).

(8) ART. 24.—Costo de las copias. Para atender las peticiones de que trata este capítulo, los reglamentos internos a que se refiere el artículo 1º, de la Ley 58 de 1982 señalarán la tarifa que deba pagarse por las copias, pero las autoridades no podrán, en ningún caso, cobrar valores superiores al costo de tales copias.

(9) Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales.

(10) ART. 12.—Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional.

ART. 14.—Para los efectos previstos en el artículo 12, son oficinas públicas las de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y las unidades administrativas especiales; las de las gobernaciones, intendencias, comisarías, alcaldías y secretarías de estos despachos, así como las de las demás dependencias administrativas que creen las asambleas departamentales, los consejos intendenciales o comisariales y los concejos municipales o que se funden con autorización de estas mismas corporaciones; y las de los establecimientos públicos, las empresas industriales o comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta en las cuales la participación oficial sea superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital social, ya se trate de entidades nacionales, departamentales o municipales y todas las demás respecto de las cuales la Contraloría General de la República ejerce el control fiscal.

ART. 27.—Para los efectos de la presente ley, también son oficinas públicas las de las corporaciones de elección popular.

(11) M.P. Fabio Morón Díaz.

(12) ART. 16.—Cobros no autorizados. Ningún organismo o entidad de la Administración Pública Nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto.

(13) Ley 489 de 1998, artículo 39: “La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la administración.

Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el sector central de la administración pública nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un ministerio o un departamento administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el sector descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley.

(14) En este sentido se pronunció la Sección en la sentencia del 4 de abril de 2013 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, radicación: 2010 00007 01 [18834], actor: Fernando Yepes Gómez y Henry Bryon Ibáñez, demandado: Municipio de Miranda (Cauca).

(15) Sentencia C-402 del 26 de mayo de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.