Sentencia 2010-00007 de abril 4 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 19001233100020100000701 (18834)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Fernando Yepes Gómez y Henry Bryon Ibáñez

Demandado: Municipio de Miranda (Cauca)

Acción de nulidad

Bogotá, D.C., cuatro de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Atendiendo a los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandante, corresponde decidir sobre la legalidad de las expresiones “la propiedad2 del artículo 15, “poseedora” del artículo 16; “costo de paz y salvos”, “constancias” y “certificaciones” del artículo 205 y “lo que corresponda a la recuperación de los costos más un 25% como gastos administrativos” del artículo 206 del Acuerdo 27 del 30 de diciembre de 2005, expedido por el Concejo Municipal de Miranda - Cauca.

Sostiene el recurrente que el impuesto predial recae sobre el “derecho” de propiedad y que el único sujeto pasivo del impuesto predial es el dueño o propietario.

Por lo tanto, a su juicio, resulta ilegal que se grave la propiedad inmueble y no el derecho de propiedad y que se fije como sujeto pasivo al poseedor y al usufructuario.

Observa la Sala que de conformidad con la Ley 44 de 1990, el hecho generador del impuesto predial unificado está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación, según corresponda, de declarar y pagar el impuesto al tenor de lo dispuesto por el artículo 13 de la mencionada ley(4).

Se trata de un gravamen real que recae sobre la propiedad raíz o inmueble o los bienes raíces ubicados en la jurisdicción del municipio correspondiente. Así, el derecho de las autoridades locales para el cobro del tributo no proviene de su inscripción sino de la existencia del inmueble(5).

La obligación del contribuyente frente al impuesto nace por la propiedad nuda o plena, el usufructo y la posesión de un bien inmueble dentro del perímetro del respectivo municipio.

Sobre el particular la Corte Constitucional en Sentencia C-876 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis precisó: “(...) El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc., quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de patrimonio es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de derechos reales sobre el inmueble, en el folio de matricula inmobiliaria correspondiente, debe incluir el valor del bien en su patrimonio fiscal” (resalta la Sala).

En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado(6):

“... es necesario señalar con relación al impuesto predial, que este no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere, al indicar que “lo único relevante es la existencia del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio”. Así, es frecuente encontrar en la legislación referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo(7), como lo reconoce la propia demandante(8) y, por lo mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores solo requiere de la existencia del bien inmueble, independientemente de la relación entre el sujeto pasivo y el bien.

Por esta razón, no le está vedada al legislador la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anotó anteriormente, no es la naturaleza de la relación que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relación con un sujeto vinculado económicamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación jurídica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales(9) han acogido esta interpretación, determinando que, por ejemplo, el usufructuario sería un sujeto pasivo del impuesto (resalta la Sala).

Así, las expresiones “grava la propiedad” del artículo 14, “posesión o usufructo” y “poseedora” del artículo 16 del Acuerdo Municipal 27 de 2005, se ajustan a las normas invocadas como violadas, teniendo en cuenta que como quedó anotado, el impuesto predial es un gravamen real, que se genera por la simple existencia del predio o propiedad raíz. En consecuencia, el sujeto pasivo es el propietario, poseedor o usufructuario del inmueble. No prospera el cargo.

Por otra parte, el apelante alegó que los certificados y constancias han sido consagrados en el estatuto municipal de Miranda como tributos, bajo la denominación de tasa y que el a quo desvió el punto de alegación, pues no se discute la facultad para regular la tarifa de una tasa, sino la imposibilidad de establecer el servicio de expedición de certificado o constancia como tributo, en el caso concreto como tasa, sin fundamento legal.

Sobre el particular, la Sala observa que a pesar de que en la demanda se solicita la nulidad de las expresiones “costos de paz y salvos”, “constancias”, “certificaciones” del artículo 205 del Acuerdo 27 de 2005 y “lo que corresponda a la recuperación de los costos más un 25% como gastos administrativos” contenido en el artículo 206 del acuerdo demandado, en realidad la inconformidad del apelante radica en que, a su juicio, el concejo municipal en el acto acusado estableció el servicio de expedición de certificados, constancias y paz y salvos como una tasa, sin tener facultad para el efecto.

Con fundamento en el artículo 313 [4] de la Constitución Política(10), la Ley 14 de 1983(11), el numeral 7º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994(12) y el artículo 59 de la Ley 788 de 2002(13), el Concejo Municipal de Miranda (Cauca) expidió el Acuerdo 27 de 30 de diciembre de 2005(14).

Si bien el artículo 205 del acuerdo autoriza al alcalde municipal para que, por medio de decreto, defina las tasas, importes, derechos y cánones de arrendamiento de varios servicios, entre otros, costos de paz y salvos y constancias y certificaciones, dicha previsión no puede entenderse como la creación “ex novo” de la tasa alegada por la apelante.

Dicha norma se debe interpretar en armonía con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 206 del mismo acuerdo, también demandado, en cuanto determina los costos de los servicios de expedición de constancias y certificaciones, atendiendo al valor de su recuperación más un 25% como gastos administrativos.

De esta forma, el concejo no creó un nuevo tributo, sino que partió de su consagración legal, determinando los parámetros para su cobro como “lo que corresponda a la recuperación de los costos más un 25% como gastos administrativos” (art. 206, num. 4º).

Para la Sala, la tasa por el cobro de fotocopias, constancias, certificaciones y paz y salvos fue creada por la Ley 57 de 1985 por las siguientes razones:

La Ley 4ª de 1913, en el artículo 320(15), estableció que todo individuo tiene derecho a que se le den copias de los documentos que existan en las secretarías y en los archivos de las oficinas del orden administrativo, siempre que no tengan carácter de reserva; que el que solicite la copia deberá suministrar el papel que debe emplearse y pagar al amanuense, y que las copias puedan sacarse bajo la inspección de un empleado de la oficina y sin dificultar los trabajos de esta. Dicha disposición fue reiterada por el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo(16), subrogado por la Ley 57 de 1985(17), en los artículos 17 y 24.

El artículo 17 de la referida ley, señala:

“ART. 17.—La expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique.

El pago se hará a la tesorería de la entidad o en estampillas de timbre nacional que se anularán, conforme a la tarifa que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición.

En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción” (resalta la Sala).

A su vez, el artículo 24 ordena:

“ART. 24.—Las normas consignadas en los artículos anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimientos”.

De conformidad con lo anterior, la Ley 57 de 1985 autorizó el cobro de copias, certificaciones y constancias que expidan la Nación, los departamentos y los municipios(18) y dispuso que dicho cobro estuviera sujeto a la cantidad de copias solicitadas, según la tarifa que fije el funcionario competente, sin exceder, en todo caso, el costo de la reproducción.

Ahora bien, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-099 del 31 de enero de 2001(19) con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 17 de la Ley 57 de 1985, declaró exequible la norma acusada y para el efecto precisó:

“En síntesis, como el legislador en la Ley 57 de 1985 , artículo 17 , subrogó el artículo 24 del Decreto 1 de 1984, se ajustó a lo dispuesto en los artículos 338 en concordancia con los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 superiores pues el Congreso de la República ejerció una función propia de su ámbito constitucional al establecer una modalidad de tasa a favor de una entidad pública cuando autorizó el cobro de las copias, cuando la cantidad así lo justifique, tendientes a la recuperación de los costos de la producción de la publicaciones por parte de los organismos públicos; en virtud del derecho de petición de un ciudadano, todo lo cual, en criterio de esta corporación procura una finalidad protegida constitucionalmente, pues, la disposición cuestionada contiene un elemento de discrecionalidad que le otorga al servidor público que autoriza la expedición de las copias determinar si la cantidad solicitada justifica el cobro de las mismas, tarifa que además no podrá exceder el costo económico material de la reproducción, lo que torna justo, razonable y proporcional la disposición cuestionada, pues la norma acusada contiene un criterio equitativo, repárese que los gastos del Estado deben estar fundamentados en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, eficacia, economía, celeridad y equidad” (resalta la Sala).

De esta forma, la Corte Constitucional señaló que la tasa por expedición de copias y certificados está ajustada a la Constitución y precisó que conforme a la ley, los municipios están autorizados para determinar la tarifa correspondiente, siempre y cuando no exceda el costo de la reproducción.

Lo anterior por cuanto las tasas o derechos, deben ser fijadas por la ley, y solo se puede transferir la competencia para que la autoridad territorial determine las tarifas correspondientes. Así, el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política señala: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas(20) y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.

Sin embargo, como lo preció la misma Corte: “... La ley no tiene por qué contener una descripción detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas. Tal exigencia haría inútil la delegación prevista en la Constitución, y crearía un marco rígido dentro del cual no podrían obrar las autoridades competentes. Autoridades que, por lo demás, están obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeción a los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Y cuya buena fe se presume mientras no se demuestre lo contrario. No es necesario que las leyes usen las palabras “sistema” y “método”, como si se tratara de fórmulas sacramentales. Basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes”(21).

El artículo 17 de la Ley 57 de 1985 fijó los criterios para determinar la tarifa de la tasa así: “En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción”, previsión que la Corte Constitucional encontró ajustada a la Constitución Política y que se encuentra acorde con lo señalado por la misma Corte al disponer(22): “La habilitación constitucional al legislador para otorgar a la autoridad administrativa la facultad de fijar una tarifa, no puede ser entendida como la autorización de entregarle a la administración una función discrecional. La única facultad que la ley puede delegar en la autoridad administrativa es la de ajustar el monto del tributo a los costos de un servicio o a los precios de un beneficio, según los criterios que el legislador defina. Incluso cuando el legislador ha fijado el monto máximo de la tarifa, la autoridad encargada de determinar su valor y, por lo tanto, de vincular a los particulares al pago de una suma determinada, debe encontrar en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo, las directrices concretas —método y sistema— para fijar la tarifa de la tasa en un quantum relativo al costo del servicio que se presta o al precio del beneficio que se otorga”.

Los argumentos expuestos son suficientes para negar la solicitud de nulidad de las expresiones: “costos de paz y salvos”, “constancias”, “certificaciones” y “lo que corresponda a la recuperación de los costos”, contenidas en los artículos 205 y 206 del acuerdo demandado.

Sin embargo, observa la Sala que el numeral 4º del artículo 206 del Acuerdo 27 de 2005, al disponer como parámetro para el cobro de los costos: “4. Constancias, certificaciones y demás, lo que corresponda a la recuperación de los costos más un 25% como gastos administrativos”, la expresión subrayada excede la autorización del artículo 17 de la Ley 57 de 1985, según la cual: “En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción” y desconoce que el producto de la tasa no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación(23), razón por la cual habrá que declarar la nulidad.

En cuanto al argumento según el cual el artículo 16 de la Ley 962 de 2005(24) prohíbe establecer tarifas por servicios o realización de funciones que la ley no contemple, observa la Sala que como quedó anotado, la tasa correspondiente fue creada por la Ley 57 de 1985, cuya constitucionalidad fue reconocida por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-099 del 31 de enero de 2001, adicionalmente, la Ley 962 de 2005 no es aplicable a los municipios por no pertenecer a la administración pública nacional(25).

Por las razones expuestas, se revoca la sentencia apelada. En su lugar, se anula la expresión “más un 25% como gastos administrativos” contenida en el numeral 4º del artículo 206 del Acuerdo 27 de 2005 expedido por el Concejo Municipal de Miranda - Cauca y en lo demás, se confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE parcialmente la sentencia apelada. En su lugar dispone:

ANÚLASE la expresión “más un 25% como gastos administrativos” contenida en el numeral 4º del artículo 206 del Acuerdo 27 de 2005 expedido por el Concejo Municipal de Miranda - Cauca.

En lo demás, confírmase la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(4) ART. 13.—Contenido de la declaración. Cuando el respectivo municipio adopte la decisión de establecer la declaración del impuesto predial unificado, los propietarios o poseedores de predios deberán presentar anualmente dicha declaración en los formularios que prescriba el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, indicando como mínimo los siguientes datos...”.

(5) En sentencia del 7 de mayo de 2009, Exp. 17248 C.P. William Giraldo Giraldo, la Sala precisó: “Este impuesto es de tipo real en cuanto recae sobre el valor del inmueble, sin consideración a la calidad del sujeto pasivo (propietario o poseedor) y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta.

(6) Sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

(7) Por ejemplo, el artículo 14 de la Ley 44 de 1990 referido a la base mínima para el autoevalúo, indica que “El valor del autoevalúo catastral, efectuado por el propietario o poseedor en la declaración anual, no podrá ser inferior al resultado de multiplicar el número de metros cuadrados de área y/o de construcción, según el caso, por el precio del metro cuadrado que por vía general fijen como promedio inferior, las autoridades catastrales, para los respectivos sectores y estratos de cada municipio (...)”.

(8) Folio 20 del Expediente D-8495: “Para efectos catastrales y consiguientemente prediales, la posesión es el otro derecho real que junto con el dominio o plena propiedad, deben ser inscritos en el catastro o censo de inmuebles (...) dicha inscripción de posesión reconoce una riqueza aparente y el disfrute de derechos posesorios que son manifestaciones de riqueza aptas para el gravamen territorial”.

(9) Ver por ejemplo el régimen tributario municipal de Ibagué (D. 1.1-0073, feb. 6/2009) que dispone en su artículo 10 numeral 1º, que el hecho generador del impuesto predial “lo constituye la posesión o propiedad, o usufructo de un bien inmueble urbano o rural (...)”. Ver también el Acuerdo 41 del 29 de diciembre de 2008 “por medio del cual se establece el estatuto tributario del municipio de Duitama” en donde se dice que “el impuesto predial unificado es un gravamen que recae sobre la propiedad, posesión o usufructo de toda clase de bienes inmuebles (...)”.

(10) ART. 313.—Corresponde a los concejos: 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

(11) “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”.

(12) “ART. 32.—Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: 7. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley”.

(13) ART. 59.—Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados.

(14) Código de rentas del municipio de Miranda Cauca.

(15) ART. 320.—Todo individuo tiene derecho a que se le den copias de los documentos que existan en las secretarías y en los archivos de las oficinas del orden administrativo, siempre que no tengan carácter de reserva; que el que solicite la copia suministre el papel que debe emplearse pague el amanuense, y que las copias puedan sacarse bajo la inspección de un empleado de la oficina y sin embarazar los trabajos de esta.

Ningún empleado podrá dar copia de documentos que según la Constitución o la ley tengan carácter de reservados, ni copia de cualesquiera otros documentos, sin orden del jefe de la oficina de quien dependa.

(16) ART. 24.—Costo de las copias. Para atender las peticiones de que trata este capítulo, los reglamentos internos a que se refiere el artículo 1º, de la Ley 58 de 1982 señalarán la tarifa que deba pagarse por las copias, pero las autoridades no podrán, en ningún caso, cobrar valores superiores al costo de tales copias.

(17) Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales.

(18) ART. 27.—Para los efectos de la presente ley, también son oficinas públicas las de las corporaciones de elección popular.

(19) M.P. Fabio Morón Díaz.

(20) La Corte Constitucional en Sentencia C-545 de 1994 preciso: “Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación”.

(21) Sentencia C-482/96.

(22) Sentencia C-577/95.

(23) Sentencia C-454/94.

(24) ART. 16.—Cobros no autorizados. Ningún organismo o entidad de la administración pública nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto.

(25) Conformada por la Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos como organismos principales de la administración; por las superintendencias y los establecimientos públicos como organismos adscritos, y por las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta como organismos vinculados a la administración.