Sentencia 2010-00022 de enero 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 730012331000-2010-00022-02 (19471)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Acción: simple nulidad

Demandante: Raúl Atilano Amaya Cárdenas

Demandado: municipio de San Sebastián de Mariquita

Decisión: confirma la sentencia apelada que declaró la nulidad del artículo 25 del Acuerdo 056 de 30 de diciembre de 2009

Asunto: Estampilla Procultura

Bogotá, D. C., veintitrés de enero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Sala

2.1. El problema jurídico.

En los precisos términos del recurso de apelación, debe la Sala determinar si el Concejo municipal de San Sebastián de Mariquita excedió los límites fijados en la norma superior en que debería fundarse, al fijar en una unidad de medida diferente a la prevista en el artículo 38-3 de la Ley 397 de 1997, adicionado por el artículo 2º de la Ley 666 de 2001, la tarifa aplicable a la Estampilla Procultura en ese municipio.

2.2. Del concepto de la violación.

La parte apelante afirma que en la demanda no hay conceptos claros de vulneración de normas y no se concreta en un punto determinante la declaración de nulidad del acto demandado, como lo exige el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo y la jurisprudencia. Agrega que el a quo, en su decisión, hace un análisis que no denota que se esté bajo la presencia absoluta de violación de la norma.

Para decidir, es preciso advertir que en la demanda se destinó un acápite a las normas que se consideran violadas(7) y otro al concepto de dicha violación(8), tanto es así, que el juez de primera instancia admitió la demanda sin reparo alguno(9), mediante providencia que no fue cuestionada por la parte demandada en la oportunidad legal.

Ahora bien, en lo que tiene que ver con el concepto de violación, la parte actora la desarrolló en los siguientes cargos: (i) ilegalidad de la tarifa de la Estampilla Procultura y (ii) violación del artículo 16 de la Ley Antitrámites (L. 962/2005), de manera que, contrario a lo dicho por la parte apelante, en el escrito introductorio se enunciaron las normas que se consideran vulneradas con la expedición del acuerdo acusado, pero, adicionalmente, se desarrolló de manera clara, precisa y suficiente el concepto de violación, con lo que se dio cabal cumplimiento a lo previsto en el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo.

En cuanto al estudio realizado por el a quo, encuentra la Sala que este se enmarcó dentro del contenido de la demanda e incluyó el análisis pertinente, que le condujo a concluir que el Concejo municipal de San Sebastián de Mariquita excedió su autonomía en materia tributaria porque al determinar la tarifa aplicable para la Estampilla Procultura, no tuvo en cuenta los límites fijados por el legislador y determinó de manera caprichosa la tabla de tarifas en SMLDV, ni tomó como base gravable el valor de los hechos. Estos argumentos generaron la declaratoria de nulidad del acto acusado, precisamente por enmarcarse dentro de una de las causales previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, es decir, porque el acuerdo acusado infringe las normas en las que debería fundarse.

Lo expuesto resulta suficiente para concluir que no le asiste razón a la parte apelante en sus apreciaciones, por lo que el cargo no tiene vocación de prosperidad.

2.3. De la Estampilla Procultura.

Asegura el apoderado del municipio demandado, que la Ley 666 de 2001 no se refiere a la existencia de una única unidad de medida de valor aceptada, motivo por el cual, bien podía fijarse en salarios mínimos, por no existir prohibición al respecto.

Observa la Sala que en el artículo 38 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 1º de la Ley 666 de 2001, se autoriza a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos municipales para que “ordenen la emisión de una estampilla “Procultura” cuyos recursos serán administrados por el respectivo ente territorial, al que le corresponda, el fomento y el estímulo de la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes nacionales y locales de cultura”.

A su vez, en el artículo 38-2 de la Ley 397 de 1997, adicionado por el artículo 2º de la Ley 666 de 2001, se autoriza a los entes territoriales para que “determinen las características, el hecho generador, las tarifas, las bases gravables y los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla “Procultura” en todas las operaciones que se realicen en su respectiva entidad territorial” (se destaca).

Respecto de la tarifa, el artículo 38-3 de la Ley 397 de 1997 es claro en señalar que: “La tarifa con que se graven los diferentes actos sujetos a la estampilla “Procultura” no podrá ser inferior al cero punto cinco por ciento (0.5%), ni exceder el dos por ciento (2%) del valor del hecho sujeto al gravamen” (resalta la Sala).

Como se puede advertir, la norma es clara en señalar las pautas y limitaciones que los entes territoriales deben tener en cuenta en el momento de determinar tanto el hecho generador, como la tarifa aplicable, respecto de la Estampilla Procultura. Es decir, que la tarifa a fijar por concepto de Estampilla Procultura, por todas las operaciones que se realicen en la respectiva entidad territorial, no podrá ser inferior al 0.5% ni superior al 2% del valor del hecho sujeto al gravamen.

Respecto de la autonomía de los entes territoriales, la Corte Constitucional, con fundamento en los artículos 287, 294, 300-4, 313-4, 317 y 338 de la Constitución Política, ha dicho que “no existe una autonomía absoluta en materia fiscal en cabeza de las entidades territoriales, pues su competencia para establecer y regular los tributos debe ejercerse por la autoridad competente, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley, lo cual significa que el atributo de la potestad impositiva regional y local es relativo y, en tal virtud, el legislador puede señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales para su ejercicio, siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía, es decir, que no se desnaturalice la esencia de esta de modo que se la desvirtúe, desconozca o desnaturalice”(10) (se resalta).

Es decir, que tanto en la determinación del hecho generador como en la tarifa aplicable a la estampilla en estudio, el ente territorial no puede desconocer las leyes vigentes, por la sencilla razón de que su facultad impositiva está sujeta a la Constitución y la ley.

En este orden de ideas y para el caso concreto, advierte la Sala que el Concejo municipal de San Sebastián de Mariquita, en el momento de expedir el acuerdo demandado, debió atender las limitaciones y pautas fijadas por el legislador en el artículo 38-3 de la Ley 397 de 1997, adicionado por el artículo 2º de la Ley 666 de 2001.

En efecto, se observa que el legislador, en el momento de fijar las pautas para determinar la tarifa aplicable respecto de la Estampilla Procultura, estableció como unidad de medida un porcentaje, que como es sabido, está formado por un valor numérico —para el caso concreto, desde el 0.5 hasta el 2— seguido del símbolo %, que necesariamente en el sub-exámine depende del valor del hecho sujeto al gravamen, sobre el cual se va a cuantificar.

Así, la unidad de medida fijada en el acto demandado, resulta ser sustancialmente diferente a la establecida en la ley y no puede ser equiparable a la empleada en el acuerdo acusado, esto es, al salario mínimo legal diario vigente, que corresponde a la remuneración mínima diaria establecida legalmente para el período laboral, que el empleador debe pagar a su trabajador, pues además desconoce la base gravable y la convierte en una tarifa fija y no diferencial de acuerdo con el acto o hecho sujeto a gravamen.

De manera que, al ser clara la norma superior —artículo 38-3 de la Ley 397 de 1997, adicionado por el artículo 2º de la Ley 666 de 2001—, no son aceptables los argumentos esgrimidos por la parte apelante, en el sentido de que es posible fijar la tarifa de la Estampilla Procultura en salarios mínimos legales diarios vigentes, porque se trata de una interpretación forzada que en nada consulta lo dispuesto por el legislador, a pesar de la claridad de la misma (C. C., art. 27)(11).

Podría pensarse que la ilegalidad no radica propiamente en el quantum de la tarifa bien porque se fija en términos porcentuales o en salarios mínimos legales diarios vigentes.

Pero lo cierto es que, como la ley dispuso como base gravable el valor de la operación que se realice en la respectiva entidad territorial y sobre esta la aplicación de una tarifa porcentual, con un piso y un techo, al determinarse en salarios mínimos legales diarios vigentes, se desconocen igualmente las pautas fijadas por el legislador, lo que aparejaría la nulidad de la norma en examen, toda vez que se ignora la disposición superior, según la cual, la tarifa se debe aplicar sobre el valor del hecho sujeto al gravamen, es decir, sobre una base gravable.

En este orden de ideas y ante la evidente vulneración de la norma superior en que debía fundarse el acuerdo demandado, lo procedente es confirmar la sentencia apelada.

3. Conclusión.

Teniendo en cuenta que en el presente caso se comprobó que el Concejo municipal de San Sebastián de Mariquita, en ejercicio del principio de autonomía que le asiste en materia tributaria, excedió los límites fijados en la norma superior en que debería fundarse, y fijó la tarifa aplicable a la Estampilla Procultura en una unidad de medida diferente a la prevista en el artículo 38-3 de la Ley 397 de 1997, adicionado por el artículo 2º de la Ley 666 de 2001, pese a la claridad de la norma, y, adicionalmente ignoró la disposición superior, según la cual, la tarifa se debe aplicar sobre el valor del hecho sujeto a gravamen, es decir, sobre una base gravable, lo procedente es confirmar la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad del acuerdo demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 12 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(7) Folios 28-30.

(8) Folios 30-34.

(9) Folios 38-41.

(10) Sentencia C-346 de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonell, citada en la Sentencia C-873 de 2002, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.

(11) “ART. 27.—Interpretación gramatical. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”.