Sentencia 2010-00029 de junio 11 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Carlos Gustavo Palacino Antia

Demandada: U.A.E., DIAN

Rad.: 250002327000-2010-00029-01 (19274)

Decisión: revoca la sentencia apelada

Asunto: revocatoria directa – rechazo de solicitud de terminación por mutuo acuerdo

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Bogotá, D.C., once de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: « Consideraciones de la Sala

1. Problema jurídico.

Le corresponde a la Sala resolver si la demanda reúne los requisitos sustanciales para proferir sentencia de mérito y en tal caso, determinar si la parte demandante tiene derecho a acceder a la terminación por mutuo acuerdo prevista en el artículo 55 de la Ley 1111 de 2006, por cumplir con el requisito, según el cual, la notificación del requerimiento especial se debió realizar antes de la vigencia de la citada ley.

2. Cuestión previa.

Antes de abordar el estudio del fondo del asunto, la Sala, de conformidad con el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, se referirá a la excepción de inepta demanda por no ser demandable el acto que rechazó la solicitud de revocatoria directa, propuesta por la parte demandada en la contestación de la demanda, respecto de la cual, el Tribunal guardó silencio.

2.1. Excepción de inepta demanda por no ser demandable el acto: nulidad de la Resolución 900011 del 21 de julio de 2009 que rechazó la solicitud de revocatoria directa

Para la parte demandada, la Resolución 900011 del 21 de julio de 2009 que rechazó por improcedente la solicitud de revocatoria directa contra la actuación que no accedió a la solicitud de terminación por mutuo acuerdo no es demandable ante esta jurisdicción.

Advierte la Sala que la revocatoria directa es una de las formas como un acto administrativo puede desaparecer de la vida jurídica.

Respecto de la esta figura, la jurisprudencia ha dicho:

“En nuestro ordenamiento esta figura no tiene una naturaleza jurídica definida. No obstante, del examen de la normativa positiva que la regula (CCA., arts. 69 a 74) se puede concluir que tiene dos modalidades: de un lado, como mecanismo de utilización directa por parte del sujeto pasivo del acto frente a la autoridad que lo produjo o ante su inmediato superior y, de otro, como medida unilateral de la Administración para dejar sin efecto decisiones adoptadas por ella misma.

En el primer caso, se trata de un mecanismo procedimental similar a los recursos típicos de las actuaciones administrativas, pero con unas oportunidades y procedimientos diversos, razón por la cual esta modalidad se califica por algunos como un recurso extraordinario. Su carácter de recurso, en sentido amplio, se da al ser una forma para procurar que el organismo que expidió el acto lo revise por las causales que la ley consagra especialmente para ello. Su condición de extraordinario, se desprende del hecho de que formal o técnicamente se surte por fuera del procedimiento administrativo, independientemente de que éste haya concluido o no, y de forma alternativa e incompatible con los recursos constitutivos de la vía gubernativa (llamados recursos ordinarios), con los cuales se diferencia en los aspectos procedimentales básicos.

En el segundo caso, es un mecanismo ya no alternativo sino adicional al de la vía gubernativa, del que puede hacer uso la Administración de manera oficiosa, bajo ciertas circunstancias y limitaciones, para revisar y corregir la manifiesta antijuridicidad, inconveniencia, o el agravio injustificado que cause alguno de sus actos administrativos. Es, en efecto, un mecanismo unilateral de la administración otorgado por el legislador, con el fin de revisar sus propias actuaciones y, dentro del contexto de la actuación oficiosa, sacar del tránsito jurídico decisiones por ella misma adoptadas”(4).

Mediante esta figura, la propia administración, de oficio o a solicitud de parte, deja sin efecto los actos administrativos expedidos por ella misma, por las causales y conforme con el trámite consagrado en la ley.

En materia Tributaria, el artículo 736 del Estatuto Tributario prevé que “Solo procederá la revocatoria directa prevista en el Código Contencioso Administrativo, cuando el contribuyente no hubiere interpuesto los recursos por la vía gubernativa” (Se subraya y resalta).

Por su parte, el Código Contencioso Administrativo, norma aplicable en este asunto, señala que los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: (i) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; (ii) cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él o (iii) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona (art. 69).

A su vez, el artículo 70 del Código Contencioso Administrativo señala que “No podrá pedirse la revocatoria directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos en la vía gubernativa” (Negrilla de la Sala), es decir, prevé la improcedencia de esta figura cuando el interesado, en ejercicio de los recursos ordinarios, le haya dado la oportunidad a la administración de revisar sus propios actos.

Esta prohibición denota la “incompatibilidad entre la procedencia de la revocatoria con el agotamiento de la vía gubernativa, por cuanto la administración ya tuvo oportunidad de enmendar los posibles yerros de su actuación mediante los recursos(5).

La razón que tuvo el legislador para consagrar esta limitante radica en que “cuando el acto se cuestiona por razones de legalidad, el camino acertado para controvertirlo en sede administrativa es el de los recursos; por consiguiente, resultaría excesivo dar al interesado la posibilidad de pedir la revocatoria del acto que ha recurrido previamente por aquel tipo de razones, pues ello implicaría permitirle formular de manera reiterada, aunque en diferentes momentos y con distintos nombre y forma, una misma solicitud de dejar sin efectos el acto”(6).

En el sub exámine, una de las pretensiones propuestas en la demanda es que se declare la nulidad de la Resolución 900011 del 21 de julio de 2009 por la cual el Director Seccional de Impuestos de Bogotá rechazó por improcedente la solicitud de revocatoria directa presentada contra el Acta 815-900001 del 11 de abril de 2007, confirmada por la Resolución 900001 del 25 de julio de 2007, mediante la cual la DIAN rechazó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo correspondiente al impuesto sobre la renta y complementarios presentada por el contribuyente por el año gravable 2004.

De las pruebas aportadas al expediente, se observa lo siguiente:

1. Mediante el Acta 815-900001 del 11 de abril de 2007, el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo de la Administración Local de Impuestos de las Personas Naturales de Bogotá rechazó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo presentada por el contribuyente respecto del Requerimiento Especial Nº 401-320632006000058 del 22 de diciembre de 2006, correspondiente al impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2004, porque este acto administrativo se notificó el 27 de diciembre de 2006, es decir, en la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1111 de 2006, motivo por el cual, no se cumple con el presupuesto previsto en la norma para la viabilidad del beneficio.

En el numeral segundo de la parte resolutiva de este acto administrativo, el Comité ordenó notificar al contribuyente, por correo o personalmente, “advirtiendo al interesado que contra la misma procede el recurso de reposición ante este comité y el de apelación ante el Comité de Defensa Judicial y Conciliación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en el Nivel Central, recursos que deberán interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del presente acto”.

2. Contra esta decisión, el 19 de abril de 2007 el contribuyente interpuso únicamente el recurso de reposición, que fue resuelto en forma desfavorable a sus pretensiones, mediante la Resolución 900001 del 25 de julio del mismo año, que confirmó el Acta 815-900001 del 11 de abril de 2007. Decisión contra la cual no procedía recurso alguno en la vía gubernativa.

3. Pese a lo anterior, el 17 de abril de 2009, el contribuyente solicitó la revocatoria directa del acta que rechazó la solicitud de terminación de mutuo acuerdo y contra la resolución que decidió el recurso de reposición contra dicha acta.

La revocatoria fue rechazada mediante la Resolución 900011 del 21 de julio de 2009, cuya nulidad se pretende en esta oportunidad.

Hecho el anterior recuento, observa la Sala que el acto administrativo por el cual se rechazó por improcedente la solicitud de revocatoria directa no es susceptible de control de legalidad en sede jurisdiccional, porque en esta decisión de revocatoria no se están decidiendo asuntos diferentes a los contemplados en el acto inicial —Acta 815-900001 del 11 de abril de 2007— ni en su confirmatoria - Resolución 900001 del 25 de julio de 2007, como tampoco los modifica parcial o totalmente.

Es decir, con la resolución que decide sobre la solicitud de revocatoria directa no se está emitiendo un nuevo pronunciamiento de la administración(7). Por lo tanto, no es válido aceptar, respecto de este acto administrativo, el control de legalidad que pretende la parte demandante porque de admitirse se desconocería que este medio extraordinario no agota la vía gubernativa ni revive los términos para hacerlo, ya que: (i) necesariamente se entraría a analizar la legalidad del acto definitivo que resolvió la solicitud de terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo tributario adelantado contra el contribuyente por concepto del impuesto sobre la renta y complementarios por el año gravable 2004, respecto del cual no se agotó en debida forma la vía gubernativa y (ii) se vulneraría lo previsto en el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.

En consecuencia, se debe declarar probada la excepción de inepta demanda respecto de la solicitud de nulidad de la Resolución 900011 del 21 de julio de 2009 que rechazó la solicitud de revocatoria directa. En este orden de ideas, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la misma.

En consideración a la prosperidad de la excepción analizada, la Sala se abstiene de estudiar la otra excepción propuesta en la contestación de la demanda, denominada de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones.

2.2. Del acto que negó la terminación por mutuo acuerdo.

Descartada la procedencia de la demanda contra la Resolución 900011 del 21 de julio de 2009 que rechazó la solicitud de revocatoria directa, la Sala centra la atención en los demás actos administrativos demandados, es decir, en el Acta 815-900001 del 11 de abril de 2007 que rechazó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo y en la Resolución No. 900001 del 25 de julio de 2007 que la confirmó.

Advierte la Sala que contra el Acta 815-900001 del 11 de abril de 2007 procedían los siguientes recursos: (i) de reposición ante el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo de la Administración Local de Impuestos de las Personas Naturales de Bogotá y (ii) de apelación ante el Comité de Defensa Judicial y Conciliación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en el Nivel Central, que conforme se previó en el numeral segundo de la citada acta, debían interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del acto.

El contribuyente interpuso el recurso de reposición, que fue resuelto en forma desfavorable a sus pretensiones, pero, obvió interponer el recurso de apelación, este último, obligatorio(8) como requisito para agotar en debida forma la vía gubernativa y así cumplir con este presupuesto procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho(9).

Nótese que la parte demandante, con la interposición del recurso de reposición, optó por agotar la vía gubernativa a efectos de una potencial reclamación en sede jurisdiccional, cerrando con esta actuación el acceso a la figura de la revocatoria directa; sin embargo, omitió interponer el recurso de apelación, que a diferencia del recurso de reposición, resultaba obligatorio.

Recuérdese que el acto administrativo principal junto con el que decide el recurso de apelación, cuando éste procede, son los presupuestos básicos para que la vía gubernativa se entienda agotada en debida forma, de ahí que es la notificación de este último acto la que tiene incidencia para el cómputo del término de caducidad de la acción, y no como equivocadamente lo entendió el Tribunal, la notificación del acto que resolvió la solicitud de revocatoria directa, porque esta circunstancia ciertamente va en contravía del artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, según el cual: “Ni la petición de revocatoria de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo”.

Entonces, es claro que en el sub exámine no se agotó en debida forma la vía gubernativa, circunstancia que torna improcedente la revisión del derecho sustancial reclamado, con la consecuencia procedimental de declarar probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por ausencia del requisito de agotamiento de la vía gubernativa, conllevando que la Sala se declare inhibida para proferir decisión de mérito respecto de los citados actos administrativos.

3. Conclusión.

Teniendo en cuenta que se encontró probada la excepción de inepta demanda por (i) no ser la Resolución 900011 del 21 de julio de 2009 que rechazó la solicitud de revocatoria directa, un acto objeto de control de legalidad en sede judicial y (ii) no haberse agotado en debida forma la vía gubernativa como requisito de procedibilidad para propender por la nulidad del Acta 815-900001 del 11 de abril de 2007 que rechazó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo y de la Resolución 900001 del 25 de julio de 2007 que la confirmó, se impone revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda e inhibirse la Sala de proferir decisión de mérito respecto de los actos administrativos demandados en este proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 15 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar:

2. DECLÁRASE PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA propuesta por la parte demandada respecto de la Resolución 900011 del 21 de julio de 2009, mediante la cual el Director Seccional de Impuestos de Bogotá rechazó por improcedente la solicitud de revocatoria directa presentada por el señor Carlos Gustavo Palacino Antina contra el Acta 815-900001 del 11 de abril de 2007 que rechazó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo, y de la Resolución Recurso de Reposición Nº 900001 del 25 de julio de 2007 que la confirmó.

En consecuencia, DECLÁRASE INHIBIDA la Sala para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con la solicitud de nulidad de este acto administrativo.

3. DECLÁRASE PROBADA DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE INPEPTA DEMANDA por ausencia del requisito de agotamiento de la vía gubernativa respecto de la pretendida nulidad del Acta 815-900001 del 11 de abril de 2007 que rechazó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo y de la Resolución 900001 del 25 de julio de 2007 que la confirmó.

En consecuencia, DECLÁRASE INHIBIDA la Sala para hacer un pronunciamiento de fondo sobre estos actos administrativos.

4. RECONÓCESE PERSONERÍA al doctor Enrique Guerrero Ramírez, como apoderado de la Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en los términos y para los fines del memorial poder conferido, visible en el folio 237 del plenario.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

4 Sentencia del 3 de noviembre de 2011, radicado 2006-00225-00, C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

5 Sentencia del 31 de mayo de 2012, radicado No. 0825-09, C. P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve.

6 ZAMBRANO BARRERA, Carlos Alberto, Revocatoria Directa del Acto Administrativo en Instituciones de Derecho Administrativo en el Nuevo Código. Una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011. Publicación del Consejo de Estado y del Banco de la República, p. 78, Nomos Impresores, 2012.

7 La jurisprudencia ha aceptado que es viable demandar los actos que resuelven las solicitudes de revocatoria directa, pero solo cuando los mismos incluyan situaciones nuevas de carácter particular y concreto en relación con los actos objeto de dicho recurso extraordinario. Entre otras, ver las sentencias del 29 de junio de 2006, Radicado 14162, C. P. Dr. Héctor J. Romero Díaz, del 1º de octubre de 2009, Radicado 17218, C. P. Dr. Héctor J. Romero Díaz y del 25 de febrero de 2010, Radicado 17852, C. P. Dr. William Giraldo Giraldo, entre otras.

8 “Artículo 51 CCA. (…) El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición.
(…)
Los recursos de reposición y de queja no son obligatorios”.

9 “Artículo 135 del CCA. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo”.