Sentencia 2010-00037 de abril 12 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 25000-23-27-000-2010-00037-01(18613)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Asociación Alianza Educativa

Demandado: Distrito Capital - Secretaría de Hacienda

Bogotá, D.C., doce de abril de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En el caso se controvierte la legalidad de “la Resolución 2009EE-671169 del 23 de septiembre de 2009” por la que el jefe de la oficina de recursos tributarios de la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital, en respuesta a la comunicación enviada por el representante legal de la Asociación Alianza Educativa el 18 de septiembre de 2009 en la que le “informó de la ocurrencia del silencio administrativo positivo” y le solicitó “que se tomen las medidas pertinentes en la cuenta corriente”, le manifestó:

“1. Cotejadas las fechas de ejecutoria del acto impugnado frente a la de interposición del recurso, se estableció que el día 14 de marzo de 2008, (…), interpuso el recurso de reconsideración ante el grupo de recursos tributarios.

2. Este despacho se pronunció en debida forma, dentro de la oportunidad legal y a la dirección correcta mediante Resolución DDI 286560 de fecha diciembre 29 de 2008, cordis 2008-EE789229, acto oficial que se notificó al contribuyente por edicto desfijado el 29 de enero de 2009, toda vez que el mismo fue devuelto por el correo.

3. Se acudió a la notificación subsidiaria de notificación por edicto, toda vez que la citación enviada a la dirección procesal fue devuelta por el correo por la causal cerrado.

4. El artículo 6º del D.D. 807 de 1993, dispone las reglas para hacer efectivas las notificaciones: (…).

“Así las cosas, hubo decisión administrativa válida, notificada en forma correcta y oportuna. Esto es cierto, pues de la lectura del acto que se presume inexistente se observa que se resuelven todas y cada una de las cuestiones planteadas por el recurrente y las que aparecen con ocasión del mismo. El acto administrativo por tanto no es nulo, ni anulable por vicios de fondo o de forma o procedimentales, que se hallen expresamente señalados en la ley. Por tanto, no operó el silencio administrativo positivo”.

El tribunal declaró la nulidad del acto acusado. Además, declaró sin efecto las resoluciones 1558DDI085717 de 18 de diciembre de 2007 de la subdirección de impuestos a la producción y al consumo y DDI-286560 de 29 de diciembre de 2008 de la subdirección jurídico tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos; y, en firme las declaraciones del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros presentadas por la demandante por los seis bimestres de los años 2001, 2002, 2003 y 2004 y los tres primeros del 2005.

La demandada, en el recurso de apelación, sostiene que la resolución demandada se ajusta a derecho. Que no se configuró el silencio administrativo positivo; y que la resolución mediante la cual se desató el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión fue notificada en debida forma y en el término previsto en la ley.

En estos términos, la Sala debe establecer si la administración expidió y notificó, en tiempo y de forma correcta, el acto por el que decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión que determinó oficialmente el impuesto de industria y comercio a cargo de la demandante por los períodos cuestionados.

1. El recurso de reconsideración.

El Decreto 807 de 1993(10), en el artículo 104, prevé que contra los actos de la administración tributaria distrital procede el recurso de reconsideración y remite a lo dispuesto en los artículos 720, 722 a 725, 729 a 734 del estatuto tributario nacional.

En cuanto al término para resolver el recurso de reconsideración, el artículo 732 ib. señala que, la administración de impuestos tendrá un año para decidir el recurso y que se cuenta a partir de la fecha de su interposición en debida forma.

Dentro de este plazo, la administración no solo debe proferir el acto por el que resuelve el recurso de reconsideración, sino que debe notificarlo, pues es a partir de la notificación que los actos administrativos de carácter particular y concreto surten sus efectos jurídicos.

2. La notificación de los actos administrativos.

Uno de los contenidos del derecho fundamental al debido proceso es el principio de publicidad(11). La notificación es el medio por el cual la administración pone en conocimiento las decisiones de carácter subjetivo con el fin de garantizar, de una parte, la publicidad de sus actos y, de otra, los derechos constitucionales, de defensa y contradicción, de los directamente interesados.

Para la notificación de los actos de la administración tributaria distrital el artículo 7º del Decreto 807 de 1993 dispone que serán aplicables los artículos 565, 566, 569 y 570 del estatuto tributario nacional.

Son formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos, la notificación personal, la notificación por correo y la notificación por edicto.

El artículo 565 ib. establece que los actos “que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”.

De conformidad con esta disposición, la administración cuenta con dos formas para notificar los actos que deciden los recursos. Una principal y otra supletoria.

La notificación personal es la principal, para el efecto solicitará la comparecencia del interesado mediante citación, pero si dentro del término legal, esto es, los diez días contados a partir del envío del oficio citatorio, quien debe notificarse no se presenta a recibirla, la norma faculta a la administración para que, de manera supletoria, notifique la decisión del recurso mediante edicto.

El aviso de citación será enviado a la dirección informada para notificaciones(12), o a la que expresamente se señale en el respectivo proceso.

El envío de la citación por correo no puede confundirse con la “notificación por correo” de los actos definida en el artículo 566(13) del Estatuto Tributario, pues la finalidad es distinta. En efecto, aquel es solo un mecanismo que utiliza la administración para invitar al afectado a que comparezca a la entidad con el fin de notificarle personalmente una actuación, en otras palabras, es el medio que posibilita la notificación personal de la decisión(14).

La “notificación por correo” es una de las formas en que la administración pone en conocimiento sus actuaciones, de manera material, se practica remitiéndole al interesado copia del acto a la dirección informada por el contribuyente.

De conformidad con los artículos 7º y 8º(15) del Decreto 807 de 1993, el oficio citatorio se enviará a la dirección informada a la administración tributaria por el contribuyente en la última declaración o formato oficial de cambio de dirección; y a falta de estos, se dará aplicación a lo previsto en el inciso tercero; o a la dirección procesal en los casos en que expresamente haya señalado una dirección determinada dentro del respectivo proceso.

Así, enviada la citación al interesado a la dirección correcta para que comparezca a notificarse personalmente del acto que decide el recurso gubernativo se inicia el conteo del término legal, vencido el cual si no ha sido posible la notificación personal, la administración procederá a notificar dicho acto mediante edicto.

El inciso 2º del artículo 565, aplicable por remisión del artículo 6º del Decreto 807 de 1993, prevé la notificación por edicto “siempre que el citado no comparezca luego de los diez días siguientes a la introducción de la citación al correo, independientemente de su posible devolución”(16). Así, en los eventos en que la oficina postal devuelva la citación, “los motivos de la devolución resultan indiferentes para efecto del mecanismo subsidiario de notificación por edicto de los actos que resuelven recursos”, por tal razón devuelta por el correo la citación enviada para la notificación personal, la ley autoriza la notificación supletoria.

El caso concreto

El 26 de agosto de 2005, la actora presentó las declaraciones de los períodos mencionados en las que liquidó y pagó los siguientes valores:


Bimestre

Ingresos brutos
Deducciones, exenciones y actividades no sujetasIngresos netos gravables
Impuesto

Sanción
Total saldo a cargo
Fl.
cdno. a.
1º/01927.433.000927.433.00000350.000350.00082
2º/01872.905.000872.905.00000337.000337.00083
3º/01851.516.000851.516.00000324.000324.00084
4º/01849.062.000849.062.00000312.000312.00085
5º/01847.740.000847.740.00000299.000299.00086
6º/01833.245.000833.245.00000286.000286.00087
1º/02951.535.000951.535.00000273.000273.00088
2º/021.057.152.0001.057.152.00000261.000261.00089
3º/021.208.777.0001.208.777.00000248.000248.00090
4º/021.099.544.0001.099.544.00000235.000235.00091
5º/021.056.407.0001.056.407.00000216.000216.00092
6º/02833.439.000833.439.00000203.000203.00093
1º/031.066.342.0001.066.342.00000191.000191.00094
2º/031.085.678.0001.085.678.00000178.000178.00095
3º/031.082.792.0001.082.792.00000165.000165.00096
4º/031.152.924.0001.152.924.00000153.000153.00097
5º/031.142.550.0001.142.550.00000140.000140.00098
6º/031.200.697.0001.200.697.00000127.000127.00099
1º/041.140.781.0001.140.781.00000114.000114.000100
2º/041.200.485.0001.197.697.0002.788.00027.000102.000129.000101
3º/041.180.264.0001.168.724.00011.540.000111.000102.000213.000102
4º/041.185.769.0001.185.769.00000102.000102.000103
5º/041.176.251.0001.176.251.00000102.000102.000104
6º/041.194.947.0001.187.444.0007.503.00072.000102.000174.000105
1º/051.470.139.0001.470.139.00000102.000102.000106
2º/051.493.997.0001.493.997.00000102.000102.000107
3º/051.484.872.0001.483.372.0001.500.00014.000102.000116.000108
Total     5.452.000 

 

Posteriormente, previo requerimiento especial 2007EE192451 del 23 de agosto de 2007, la jefatura de la oficina de liquidación de la subdirección de impuestos a la producción y al consumo profirió la Resolución 1558DDI085717 del 18 de diciembre de 2007(17) por la cual modificó las declaraciones anteriores en el sentido de no aceptar la exención aducida por la asociación(18) y gravar los ingresos certificados por la contribuyente a los que aplicó la tarifa del 7‰; determinó el valor a cargo de la demandante, por concepto de impuesto y sanciones, así:


Bim.

Ingresos certificados
Total ingresos netos gravables
Impuesto a cargo
Sanción por inexactitudSanción por extemp.
Total saldo a cargo
1º/01927.433.000927.433.0006.492.00010.387.0006.492.00023.371.000
2º/01872.906.000872.906.0006.110.0009.776.0006.110.00021.996.000
3º/01851.515.000851.515.0005.961.0009.538.0004.471.00019.970.000
4º/01849.062.000849.062.0005.943.0009.509.0004.279.00019.731.000
5º/01847.740.000847.740.0005.934.0009.494.0004.094.00019.522.000
6º/01833.245.000833.245.0005.833.0009.333.0003.850.00019.016.000
1º/02951.535.000951.535.0006.661.00010.658.0004.196.00021.515.000
2º/021.057.152.0001.057.152.0007.400.00011.840.0004.440.00023.680.000
3º/021.208.777.0001.208.777.0008.461.00013.538.0004.823.00026.822.000
4º/021.099.544.0001.099.544.0007.697.00012.315.0004.156.00024.168.000
5º/021.056.229.0001.056.229.0007.394.00011.830.0003.771.00022.995.000
6º/02833.748.000833.748.0005.836.0009.338.0002.801.00017.975.000
1º/031.066.342.0001.066.342.0007.464.00011.942.0003.359.00022.765.000
2º/031.085.678.0001.085.678.0007.600.00012.160.0003.192.00022.952.000
3º/031.082.792.0001.082.792.0007.580.00012.128.0002.956.00022.664.000
4º/031.152.924.0001.152.924.0008.070.00012.912.0002.905.00023.887.000
5º/031.142.550.0001.142.550.0007.998.00012.797.0002.639.00023.434.000
6º/031.200.697.0001.200.697.0008.405.00013.448.0002.522.00024.375.000
1º/041.140.781.0001.140.781.0007.985.00012.776.0002.156.00022.917.000
2º/041.200.484.0001.200.484.0008.403.00013.445.0002.017.00023.865.000
3º/041.180.265.0001.180.265.0008.262.00013.219.0001.735.00023.216.000
4º/041.185.769.0001.185.769.0008.300.00013.280.0001.494.00023.074.000
5º/041.176.251.0001.176.251.0008.234.00013.174.0001.235.00022.643.000
6º/041.194.947.0001.194.947.0008.365.00013.384.0001.004.00022.753.000
1º/051.470.139.0001.470.139.00010.291.00016.466.000926.00027.683.000
2º/051.493.996.0001.493.996.00010.458.00016.733.000627.00027.818.000
3º/051.484.872.0001.484.872.00010.394.00016.630.000312.00027.336.000
Total  207.531.000332.050.00082.562.000622.143.000

 

El 14 de marzo de 2008, la actora interpuso recurso de reconsideración(19), el cual fue decidido por Resolución DDI 286560 del 29 de diciembre de 2008(20) en el sentido de confirmar la liquidación recurrida.

Con fecha 30 de diciembre de 2008 fue enviada la “Citación” al representante legal de la Asociación Alianza Educativa a la “Cl 16 6-66 PS 9 TO 1” de esta ciudad, en la que se lee: “… le solicitamos comparecer dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo de la presente citación, con el fin de notificarse personalmente en la oficina de cuentas corrientes (...), de la Resolución 286560 de fecha 29 de diciembre de 2008”(21).

La mencionada dirección a la que fue enviada la citación concuerda exactamente con la informada por el contribuyente en las declaraciones cuestionadas y en el recurso de reconsideración, de lo cual se colige que, la citación fue remitida a dirección correcta(22).

Posteriormente, la Dirección Distrital de Impuestos procedió a notificar, por edicto, al representante legal de la Asociación Alianza Educativa la Resolución DDI-286560 del 29 de diciembre de 2008. Según consta en el documento oficial correspondiente, el edicto fue fijado por el término de diez (10) días hábiles, el “16 de enero de 2009, a las 8:00 a.m. desfijándose 29 de enero de 2009 a las 5:30 p.m.”(23).

Cabe destacar que si bien la citación enviada a la dirección correcta fue devuelta por el correo por la causal “cerrado”, hecho no discutido por las partes, conforme al régimen legal de la notificación de las actuaciones tributarias (E.T., arts. 563 a 570), los motivos de la devolución resultan indiferentes para efecto del mecanismo subsidiario de notificación por edicto de los actos que resuelven recursos.

En efecto, como se indicó, el inciso 2º del artículo 565 faculta la notificación por edicto o supletoria siempre que, introducida la citación al correo, el citado no comparezca en el término legal, independientemente de si el aviso de citación fue o no devuelto por el correo.

En resumen, dado que el recurso de reconsideración fue presentado, debidamente el 14 de marzo de 2008, de conformidad con lo previsto en el artículo 720 del estatuto tributario, aplicable por remisión del artículo 104 del D.D. 807/93, la administración debía proferir y notificar debidamente la decisión respectiva a más tardar el 14 de marzo de 2009.

En el caso, notificada la Resolución DDI-286560 del 29 de diciembre de 2008, mediante edicto desfijado el 29 de enero de 2009, lo fue en tiempo.

Se insiste en que la normativa faculta a la administración para utilizar la forma supletoria de notificación, una vez transcurrido el término de los diez días “contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”, sin que la devolución de la citación dé lugar a trámite distinto a la notificación por edicto.

Por las razones expuestas, es evidente que no se configuró el alegado silencio administrativo positivo, pues, la administración notificó dentro del término legal, por edicto, la Resolución 286560 de fecha 29 de diciembre de 2008, tal como se lo informó a la asociación demandante en el acto acusado.

Notificada en tiempo la resolución del recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión por la que la administración determinó oficialmente el impuesto de industria y comercio a cargo de la demandante por los seis bimestres de los años 2001, 2002, 2003 y 2004 y los tres primeros del 2005, no hay lugar a pronunciamiento alguno sobre los aspectos decididos en tales actos.

Por lo anterior, se dará prosperidad al recurso de apelación interpuesto por la demandada, en consecuencia, se revocará la decisión y, en su lugar, se denegarán las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

Revócase la sentencia del 29 de septiembre de 2010 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto de apelación.

En su lugar, deniéganse las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

(10) Decreto del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá “por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el estatuto tributario nacional...”.

(11) Sentencia C-1114 del 25 de noviembre de 2003, M.P. Jaime Córdova Triviño.

(12) D.D. 807/93, art. 7º. Dirección para notificaciones.

La notificación de las actuaciones de la administración tributaria distrital, deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente o declarante en la última declaración del respectivo impuesto, o mediante formato oficial de cambio de dirección presentado ante la oficina competente.

Cuando se presente cambio de dirección, la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección.

Cuando no exista declaración del respectivo impuesto o formato oficial de cambio de dirección, o cuando el contribuyente no estuviere obligado a declarar, o cuando el acto a notificar no se refiera a un impuesto determinado, la notificación se efectuará a la dirección que establezca la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria.

Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por ninguno de los medios señalados en el inciso anterior, los actos de la administración le serán notificados por medio de publicación en un diario de amplia circulación.

PAR. 1º—En caso de actos administrativos que se refieran a varios impuestos, la dirección para notificaciones será cualquiera de las direcciones informadas en la última declaración de cualquiera de los impuestos objeto del acto.

PAR. 2º—La dirección informada en formato oficial de cambio de dirección presentada ante la oficina competente con posterioridad a las declaraciones tributarias, reemplazará la dirección informada en dichas declaraciones, y se tomará para efectos de notificaciones de los actos referidos a cualquiera de los impuestos distritales.

Si se presentare declaración con posterioridad al diligenciamiento del formato de cambio de dirección, la dirección informada en la declaración será legalmente válida, únicamente para efectos de la notificación de los actos relacionados con el impuesto respectivo.

Lo dispuesto en este parágrafo se entiende sin perjuicio de lo consagrado en el inciso 2 del presente artículo.

(13) Artículo derogado por el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006.

(14) En providencia del 5 de mayo de 2011, Exp. 18367, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas señaló: “La citación que envía la administración distrital es sencillamente un requerimiento para que el interesado comparezca a notificarse personalmente del acto administrativo que le define una situación particular y concreta. Empero, no es una forma que reemplace las formas tradicionales de notificación de los actos administrativos”.

(15) D.D. 807/93, art. 8º. Dirección procesal. Si durante los procesos de determinación, discusión, devolución o compensación y cobro, el contribuyente o declarante señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes del respectivo proceso, la administración deberá hacerlo a dicha dirección.

(16) Sentencia de 3 de marzo del 2011, Exp. 17087, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(17) Fl. 876 y ss. cdeno. a.

(18) La asociación sostiene que desarrolla una actividad exenta del impuesto de industria y comercio. Explica que en virtud de los contratos de “Concesión educativa” suscritos con la Secretaría de Educación del Distrito Capital presta el servicio de educación pública no sujeta al gravamen de conformidad con el literal c) del artículo 39 del Decreto 352 de 2002.

(19) Fl. 898, cdno. a.

(20) Fl. 921, cdno. a.

(21) Fl. 920, cdno. a.

(22) Cfr. fls. 82 a 108 y 898, cdno. a.

(23) Cfr. fl. 933, cdno. a.