Sentencia 2010-00037 de noviembre 21 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 201000037

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Acción: Nulidad

Actor: Héctor Fabio Montoya

Bogotá, D.C., veintiuno de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

En el presente caso el asunto a dilucidar consiste en establecer si el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario —Inpec— al expedir las resoluciones 3152 de 19 de septiembre y 4328 de 11 de diciembre, ambas de 2001, que reglamentan el régimen interno para los pabellones de alta seguridad, excedió su competencia y, por lo tanto, incurrió en extralimitación de funciones.

Los actos acusados, son del siguiente tenor:

— Resolución 03152 de 19 de septiembre de 2001, “Por la cual se expide el reglamento de régimen interno para los pabellones de alta seguridad”,(1) expedida por el director general del Inpec, en uso de las facultades otorgadas por el artículo 53 de la Ley 65 de 1993, el artículo 48 del Decreto 1890 de 1999 y el Acuerdo 11 de 1995, considerando:

“Que se hace necesario asegurar el cumplimiento de las normas que rigen la privación de la libertad y el cumplimiento de las penas privativas de la misma;

Que se deben adecuar los centros de reclusión de alta seguridad que integran el sistema nacional penitenciario, a unas organizaciones que permitan ajustarse a las circunstancias actuales que vive el país, con determinaciones acordes a los planes de defensa, seguridad y tratamiento penitenciario;

Que para un mayor desarrollo institucional y administrativo de la entidad de acuerdo con sus objetivos, es oportuno contar con una normatividad en los pabellones de alta seguridad que le permita lograr dichos objetivos;

Que al tenor del artículo 3º del Acuerdo 11 de 1995, corresponde al director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, expedir, modificar y adicionar los reglamentos de régimen interno de los centros de reclusión;

Que es necesario expedir el reglamento del régimen interno para los pabellones de alta seguridad del sistema nacional penitenciario”.

— Resolución 4328 de 11 de diciembre de 2001,(2) por medio de la cual se modifica la Resolución 03152 de 19 de septiembre de 2001, expedida por el director general del Inpec, en uso de las facultades legales contenidas en el artículo 53 de la Ley 65 de 1993 y el artículo 4º del Acuerdo 11 de 1995, considerando:

“Que al tenor del artículo 3º del Acuerdo 11 de 1995 corresponde al director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec, expedir, modificar y adicionar los reglamentos de régimen interno de los centros de reclusión.

Que se hace necesario modificar y ajustar en algunos aspectos el reglamento de régimen interno para pabellones de alta seguridad, determinado mediante la Resolución 03152 del 19 de septiembre del año 2001”.

En términos generales, dichos actos reglamentan lo relacionado con los principios rectores que deben regir las actuaciones y procedimientos que deban adelantar los funcionarios y servidores de los pabellones de alta seguridad y su interpretación, destinatarios, símbolos penitenciarios, personal responsable de la seguridad del pabellón, funciones del director del establecimiento frente al pabellón de alta seguridad, funciones del director del pabellón, funciones del oficial de servicio, llamado a lista, documentación, dotaciones, vestuario, fondo común de peculio, espacios destinados a los reclusos, elementos de uso permitido en los dormitorios, elementos de dotación al interno, elementos permitidos al interno en los dormitorios y en áreas comunes, expendios para adquisición de artículos de primera necesidad, control a las ventas, ingreso al pabellón de alta seguridad, horarios, manejo de dinero, contacto con el mundo exterior, comunicaciones y visitas y suspensión de estas, aseo e higiene, alimentación, recreación, servicios de salud, disciplina, sanciones y medios de coerción, derechos, deberes, estímulos, trabajo, educación y enseñanza, control de gestión, servicio social, órganos penitenciarios y carcelarios, seguridad y defensa penitenciaria y carcelaria.

Asevera el actor que los actos acusados desconocen los artículos 4º, 36, 52 y 53 de la Ley 65 de 19 de agosto de 1993 —Código Nacional Carcelario y Penitenciario—, que disponen:

ART. 4º—Penas y medidas de seguridad. Nadie podrá ser sometido a pena o medida de seguridad que no esté previamente establecida por ley vigente.

Son penas privativas de la libertad personal las previstas en la ley para los imputables, como la prisión y el arresto.

Son medidas de seguridad las aplicables a los inimputables conforme al Código Penal”.

ART. 36.—Jefes de gobierno penitenciario y carcelario. El director de cada centro de reclusión es el jefe de gobierno interno. Responderá ante el director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del funcionamiento y control del establecimiento a su cargo.

Los empleados, los detenidos y condenados deben respeto y obediencia al director, y estarán sometidos a las normas de este código y a las reglamentaciones que se dicten”.

“ART. 52.—Reglamento general. El Inpec expedirá el reglamento general, al cual se sujetarán los respectivos reglamentos internos de los diferentes establecimientos de reclusión.

Este reglamento contendrá los principios contenidos en este código, en los convenios y en los tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia.

Establecerá, así mismo, por lo menos, las normas aplicables en materia de clasificación de internos por categorías, consejos de disciplina, comités de internos, juntas para distribución y adjudicación de patios y celdas, visitas, “la orden del día” y de servicios, locales destinados a los reclusos, higiene personal, vestuario, camas, elementos de dotación de celdas, alimentación, ejercicios físicos, servicios de salud, disciplina y sanciones, medios de coerción, contacto con el mundo exterior, trabajo, educación y recreación de los reclusos, deber de pasarse lista por lo menos dos veces al día en formación ordenada. Uso y respeto de los símbolos penitenciarios.

Dicho reglamento contendrá las directrices y orientaciones generales sobre seguridad. Incluirá así mismo, un manual de funciones que se aplicará a todos los centros de reclusión.

Habrá un régimen interno exclusivo y distinto para los establecimientos de rehabilitación y pabellones psiquiátricos”.

ART. 53.—Reglamento interno. Cada centro de reclusión tendrá su propio reglamento de régimen interno, expedido por el respectivo director del centro de reclusión y previa aprobación del director del Inpec. Para este efecto el director deberá tener en cuenta la categoría del establecimiento a su cargo y las condiciones ambientales. Así mismo tendrá como apéndice confidencial, los planes de defensa, seguridad y emergencia. Toda reforma del reglamento interno, deberá ser aprobada por la dirección del Inpec”.

Por su parte el Acuerdo 11 de 31 de octubre de 1995, que fundamenta los actos acusados, “Por el cual se expide el reglamento general al cual se sujetarán los reglamentos internos de los establecimientos penitenciarios y carcelarios”, expedido por el consejo directivo del Inpec, en uso de las atribuciones otorgadas por el artículo 52 de la Ley 65 de 1993 y el numeral 6º del artículo 9º del Acuerdo 1 de 1993, aprobado por Decreto 1242 del mismo año, dispone en sus artículos 3º y 4º:

ART. 3º—Reglamento general. El presente reglamento establece los parámetros a los cuales deberán sujetarse los reglamentos internos que conforme a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 65 de 1993 corresponde expedir a los directores de los diferentes establecimientos de reclusión, sin perjuicio de las reglamentaciones especiales que dicte el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, para cárceles y penitenciarías especiales, cárceles para miembros de la Fuerza Pública, colonias, establecimientos de rehabilitación y demás centros de reclusión que se creen en forma particular en el sistema penitenciario y carcelario”.

ART. 4º—Reglamento de régimen interno. Los directores de los centros de reclusión expedirán, dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acuerdo, el reglamento interno de que trata el artículo 53 de la Ley 65 de 1993. Para su aplicación se requiere el concepto previo del director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec, quien a su vez, solicitará concepto a la oficina jurídica del instituto.

Toda modificación, adición o supresión a un reglamento de régimen interno, se sujetará al procedimiento establecido en el párrafo anterior”.

El Decreto 1242 de 1993, en sus artículos 15 y 16, respectivamente, establece las funciones del director del Inpec y los actos por medio de los cuales las ejerce, así:

ART. 15.—Funciones del director general. Corresponden al director general las siguientes funciones:

(...)

5. Ejercer la dirección, organización y control de los establecimientos de reclusión y de las demás dependencias que integran el instituto”.

ART. 16.—Actos del director general. Los actos o decisiones administrativas que dicte el director general en el ejercicio de las funciones a él asignadas por la ley, los estatutos y los acuerdos del consejo directivo, se denominarán resoluciones, las cuales se numerarán sucesivamente...”.

El artículo 48 del Decreto 1890 de 1999, que sustenta la Resolución acusada 3152 de 19 de septiembre de 2001, dispone:

ART. 48.—Director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario(3). Funciones. El director general es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y responsable de la seguridad penitenciaria y carcelaria, y de la administración de los centros de reclusión”.

Los pabellones de alta seguridad, se encuentran entre las categorías especiales de reclusión; la Ley 65 de 1993, se refiere a ellas, así:

ART. 20.—Clasificación. Los establecimientos de reclusión pueden ser cárceles, penitenciarías, cárceles y penitenciarías especiales, reclusiones de mujeres, cárceles para miembros de la Fuerza Pública, colonias, casa-cárceles, establecimientos de rehabilitación y demás centros de reclusión que se creen en el sistema penitenciario y carcelario”.

ART. 22.—Penitenciarías. Las penitenciarías son establecimientos destinados a la reclusión de condenados y en las cuales se ejecuta la pena de prisión, mediante un sistema gradual y progresivo para el tratamiento de los internos.

Los centros de reclusión serán de alta, media y mínima seguridad (establecimientos abiertos). Las especificaciones de construcción y el régimen interno establecerán la diferencia de estas categorías” (resalta la Sala).

“ART. 25.—Cárceles y penitenciarías de alta seguridad. Son cárceles y penitenciarías de alta seguridad, los establecimientos señalados para los sindicados y condenados, cuya detención y tratamiento requieran mayor seguridad, sin perjuicio de la finalidad resocializadora de la pena”.

Del texto de las normas transcritas se colige que el director del Inpec, de conformidad con el artículo 52 de la Ley 65 de 1993, sí tiene la facultad de expedir el reglamento general, al cual se deben sujetar los reglamentos internos de los diferentes establecimientos de reclusión, entre los cuales están las penitenciarías o pabellones de alta seguridad, de que trata la misma ley.

De otra parte, de conformidad con lo establecido por el artículo 3º del Acuerdo 11 de 1995, si bien corresponde a los directores de los establecimientos de reclusión expedir reglamentos internos, dicha facultad se entiende sin perjuicio de las reglamentaciones que dicte el director general del Inpec, para cárceles y penitenciarías especiales, como lo son los centros o pabellones de alta seguridad.

Como lo expresó el procurador delegado, no es cierto que corresponda al director de cada centro de reclusión expedir el reglamento de régimen interno para los pabellones de alta seguridad del sistema nacional penitenciario, puesto que dicha competencia está reservada por disposición de la ley al director del Inpec, por tratarse de un establecimiento carcelario de carácter especial, cuya reglamentación le corresponde, al tenor de lo dispuesto por los artículos 20, 25 y 53 de la Ley 65 de 1993.

Precisamente, la Sentencia C-394 de 7 de septiembre de 1995,(4) que declaró exequibles los artículos 52 y 53 de la Ley 65 de 1993, en relación con las diferentes competencias que tienen el director del Inpec y el director del establecimiento carcelario, señaló:

“...La disciplina, pues, no es fin en sí mismo, sino una vía necesaria para la convivencia humana elevada a los más altos grados de civilización. Ella no anula la libertad, sino que la encauza hacia la perfectibilidad racional. Se trata, entonces, de un proceso de formación del carácter, que tiende a la expresión humanista y humanitaria, en sentido armónico.

(...)

...No hay, pues, que pretender despojar a los centros de rehabilitación de sus mecanismos propios de acción, encaminados a sus objetivos legítimos. Pero ello no significa que la disciplina pueda tornarse en un poder de fuerza irracional, porque entonces se anularía su principio justificante.

La racionalidad de la disciplina, requiere de un mínimo de discrecionalidad por parte de quienes la imponen, ya que no es posible que la actividad carcelaria esté totalmente reglada; ello porque el acto humano tiene un espacio indeterminado de proyección ante las contingencias impredecibles, que la norma y el reglamento no alcanzan a tipificar por imposibilidad material, y porque el proceso de la actividad carcelaria exige que, en aras de la disciplina, se adecúen los principios generales a casos concretos y específicos.

Según el actor, el inciso primero del artículo 52, que autoriza al Inpec para expedir un reglamento general, al cual se sujetarán los respectivos reglamentos internos de los diferentes establecimientos de reclusión, usurpa la potestad reglamentaria sobre las leyes que expide el Congreso, y lo hace todavía más —dice el demandante— en el inciso tercero del mismo artículo, cuando señala que el Inpec está facultado para señalar las materias que ha de contener dicho reglamento. En general —según su parecer— todo el artículo es inconstitucional, en la medida en que autoriza la expedición de varios reglamentos que tienen que ver con la privación de la libertad de las personas, y el cumplimiento de las penas, a funcionarios que son netamente administrativos.

(...)

No se usurpa en este caso la potestad reglamentaria del Presidente de la República, porque no se trata de reglamentar una ley, sino de señalar los puntos que debe contener un reglamento interno, concreto, a través de la expedición de un reglamento general; no hay atribución de una potestad propia del Presidente de la República, sino el ejercicio de una potestad secundaria, implícita al director del Inpec. Como sostiene el tratadista Sayagués Laso, todo acto administrativo comporta, necesariamente una potestad reglamentaria; cuestión diferente es que no tenga el mismo alcance de la potestad reglamentaria que tiene el presidente; pero de todas formas, para el cumplimiento de sus funciones, cualquier autoridad administrativa goza de un mínimo de poder reglamentario, ya que este es inherente a la administración. La administración tiene a su cargo múltiples cometidos, para cumplir los cuales eficientemente necesita no solo realizar actos subjetivos y operaciones materiales, sino también dictar normas generales, especialmente para regular la actuación de sus propios órganos. El poder reglamentario radica, pues, en la naturaleza misma de la función administrativa.

Por otro lado, el argumento de que un funcionario administrativo no puede trazar ninguna estrategia carcelaria, ni ningún reglamento interno, porque implica un efecto sobre la libertad de las personas, resulta sofístico pues los actos no se definen por los efectos, sino por las causas que determinan el obrar y por la relación causa-efecto. El actor en su argumentación omite la causa final (la readaptación del individuo y la seguridad de los asociados) y la relación causa-efecto, que es el orden dentro del establecimiento. Además el efecto no es menguar la libertad, sino encauzarla, según se dijo.

Sobre el reglamento interno, a que se refiere el artículo 53 acusado, los argumentos esgrimidos en el acápite anterior son suficientes para declarar también su exequibilidad”.

Es de anotar que el actor no explicó el concepto de violación del artículo 4º del Código Nacional Penitenciario y Carcelario; y en cuanto a la violación de la Sentencia de Tutela T-023 de 2003, proferida por la Corte Constitucional, la misma no tiene la categoría de norma superior que permita invocarse como causal de nulidad, conforme lo ha sostenido la Sala, entre otras, en sentencia de 19 de agosto de 2010 (exps. acumulados 2004-00115-01 y 2005-00076-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta).

Por lo anterior, los cargos de falta de competencia del director general del Inpec y el abuso de poder al expedir los actos acusados, no fueron probados, por lo cual no se desvirtuó su presunción de legalidad.

Consecuente con lo anterior, la Sala denegará las pretensiones de la demanda, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de noviembre de 2013».

(1) Folios 15 a 75 del expediente.

(2) Folios 76 a 89 del expediente.

(3) Texto subrogado por el artículo 6º del Decreto 4151 de 2011.

(4) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.