Sentencia 2010-00038 de febrero 11 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 660012331000201000038 01 (19397)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez

Demandante: Empresa de Energía de Pereira S.A. ESP

Demandado: Departamento de Risaralda

Asunto: Ordenanza 012 de 2009

Bogotá, D.C. once de febrero de dos mil catorce

EXTRACTOS: « Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 11 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que anuló el literal b) del artículo 3º de la Ordenanza 012 de 2009.

Dice la disposición referida:

“ART. 3º—Hecho generador: Generan la obligación de cancelar la estampilla Prodesarrollo, los siguientes hechos y actos:

(...).

b) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos por los 14 municipios del departamento y sus entidades descentralizadas del orden municipal, tales como: establecimientos públicos; empresas industriales y comerciales del estado; sociedades de economía mixta con el régimen de empresas industriales y comerciales del estado, empresas sociales del estado; empresas de servicios públicos domiciliarios y demás entidades del orden municipal, incluida la contraloría, la personería y los concejos.

Precisa la Sala que mediante sentencia del 18 de julio de 2013, proferida dentro del proceso radicado con el Nº 19398(8) se declaró la nulidad del literal b) del artículo 3º de la Ordenanza 12 del 7 de mayo de 2009, objeto de la demanda que ahora nos ocupa.

La aludida sentencia señaló:

“(...).

En consecuencia y dentro del marco jurisprudencial traído a colación, es claro que la Asamblea Departamental de Risaralda podía establecer los elementos sustanciales del impuesto de estampilla prodesarrollo departamental a partir de la norma legal que lo autorizó, pues al disponer el límite de la tarifa sobre el valor del “documento o instrumento gravado”, ella dio cuenta del aspecto material del tributo como determinante de su hecho generador y supuesto revelador de la capacidad contributiva que se quiere gravar, correspondiéndole a las asambleas departamentales concretar esos documentos o instrumentos.

Acorde con esa distinción, el artículo 3º de la ordenanza demandada se ajusta a los parámetros de la ley que autoriza la emisión de estampillas pro desarrollo fronterizo, en cuanto consagra los contratos celebrados por las entidades territoriales como hechos generadores del impuesto, porque aquellos, en sí mismos, hacen parte del género “documentos” que la ley consideró gravables.

Ello, de paso sea anotar, consulta la esencia intrínseca del impuesto y la identidad que esta le endilga como tributo perfeccionado sobre cada instrumento físico al que pueden adherirse estampillas, dado el carácter comprobatorio de las mismas al que expresamente se refirió la ya citada Sentencia C-1097 del 2001, a partir del cual esta Sala analizó la naturaleza documentaria del impuesto de estampillas pro desarrollo fronterizo, en fallo proferido el 13 de septiembre del 2012 (Exp. 18537).

Lo anterior, unido a que el artículo 170 del Decreto 1222 de 1986 no previó expresamente una limitante espacial para aplicar el impuesto que se examina a los contratos del orden municipal, conduciría a pensar que, en principio, la estampilla prodesarrollo departamental puede recaer sobre los contratos municipales.

Sin embargo, una conclusión en tal sentido por la exégesis interpretativa de la norma departamental, sesga el principio tributario de justicia en el marco de la legalidad, en cuanto deforma el ámbito geográfico de imposición de cara al sujeto activo de la relación jurídico tributaria, quien funge como acreedor de la obligación sustancial que ella involucra y ostenta la legitimación para exigir su cumplimiento.

En el género de la hacienda pública, la administración tributaria nacional y las administraciones territoriales en sus diferentes niveles aparecen como sujetos activos de la mencionada relación(9), en cuanto detentadoras de la potestad tributaria que permite aplicar normas y procedimientos asociados a la titularidad de obligaciones y deberes tributarios, por supuesto, dentro del ámbito de sus respectivas jurisdicciones.

Ello responde a la inevitable e inescindible conexión entre los hechos gravados con un determinado territorio, como lugar en el que ellos se realizan y factor determinante de su extensión, y que, en el mejor de los casos, la propia ley debería delimitar para garantizar la eficacia de las normas fiscales territoriales.

Bajo esa premisa, surgida en el marco de la organización territorial que dispuso el constituyente de 1991, en la que los departamentos y los municipios gozan de autonomía para administrar los asuntos de sus respectivos territorios con la consiguiente facultad de decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, la referida sentencia del 12 de marzo del 2012, anotó:

“Así las cosas, la autonomía se predica respecto del nivel central de las entidades territoriales, igualmente de los entes territoriales entre sí, de manera tal que su gestión y funciones no pueden verse afectadas por injerencia indebida de las demás.

En las relaciones entre departamentos y municipios, los primeros ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios(10); mientras que el municipio, en los términos del artículo 311 constitucional, es la entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, y tiene adscritas importantes competencias como “prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes,” con lo cual tiene una preeminencia en el desarrollo social y económico que le hace merecedor de una mayor garantía en cuanto a su autonomía.

(...).

Se concluye que con base en la autonomía de los entes territoriales, y de la forma como las leyes 48 de 1986 y 687 de 2001 diseñaron la estampilla (se refiere a la estampilla para centros de bienestar del anciano y centros de vida para la tercera edad), la Asamblea Departamental del Amazonas no podía gravar actos, contratos u operaciones realizadas en los municipios de Leticia y Puerto Nariño, porque tal competencia, es privativa de los concejos de dichos municipios, quienes tienen la libertad de adoptar la estampilla y fijar su regulación conforme a la ley de creación

(...).

Para la Sala, la estampilla autorizada por la ley, ha de tener un ámbito espacial para su aplicación y desarrollo en la respectiva entidad territorial... sin la intervención de las autoridades del departamento se terminaría gravando cualquier tipo de acto, contrato u operación.

(...).

para que se configure el hecho generador de la estampilla, se requiere que el acto, contrato u operación se realice en el territorio del departamento, y que cuente con la intervención de esta autoridad, no solo como sujeto activo de la relación tributaria, sino como un interviniente real en la operación que se grava con la estampilla.

(...).

Resulta ajeno a la estructura impositiva de las tasas parafiscales, como la “estampilla probienestar del anciano”, que se pretenda gravar operaciones entre particulares sin la participación de la entidad territorial, o entre entidades de derecho público que no pertenecen al sector central o descentralizado del respectivo departamento. Además, porque con ello se viola el artículo 71(5) del Decreto-Ley 1222 de 1986, que prohíbe a las asambleas departamentales, “imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley,” como sería el caso del impuesto de industria y comercio que además, de ser municipal recae sobre las actividades comerciales, industriales o de servicios realizadas en el respectivo municipio. En consecuencia se confirma el fallo pero por las razones expuestas en este acápite”.

Expuesto así el criterio de la Sala frente a la transgresión del principio de autonomía territorial respecto de hechos generadores de estampillas departamentales asociados a contratos suscritos con municipios ubicados dentro de los departamentos que son sujetos activos del tributo, y dado que esos razonamientos se retomaron en la sentencia del pasado 4 de abril (Exp. 18660), para anular la norma por la cual el Consejo Comisarial del Amazonas estableció la “estampilla prodesarrollo comisarial” sobre contratos celebrados con los municipios de Leticia y Puerto Nariño; esta Sala resolverá el caso de autos en el mismo sentido, por similitud temática.

En consecuencia, entendiendo que los contratos suscritos por el departamento con los municipios son pasibles de gravarse con el impuesto de estampillas, no así los contratos que estos últimos suscriben con terceros distintos del departamento, es claro que la sentencia apelada se ajusta a derecho en cuanto anuló el literal b) del artículo 3º de la Ordenanza 012 del 7 de mayo del 2009.

(...) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE el numeral 1º de la sentencia del 30 de noviembre del 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el Personero Municipal de Pereira contra el Departamento de Risaralda, en el siguiente sentido:

“Declárase la nulidad del literal b) del artículo 3º de la Ordenanza 012 del 7 de mayo de 2009. (Subraya la Sala)

(...)”.

El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo(11) dispone que la sentencia que declara la nulidad de un acto tiene fuerza de cosa de juzgada erga omnes, esto es, frente a todo el mundo.

De acuerdo con esta disposición, si la decisión jurisdiccional es positiva, es decir, declara la nulidad del acto, la sentencia es oponible a cualquier demandante que pretenda, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial.

Ha precisado la Sala que la cosa juzgada opera sin limitación alguna, de tal suerte que declarada la nulidad de una norma, esta desaparece del escenario jurídico y no puede ser motivo de una nueva impugnación.

Teniendo en cuenta que la norma cuya nulidad constituye el cargo de apelación, esto es, el literal b) del artículo 3º de la Ordenanza 012 de 2009, fue anulada en virtud de la sentencia del 18 de julio de 2013, ya citada, se configuró respecto de esa disposición la figura jurídica de la cosa juzgada, lo que impide a la Sala proferir nuevo fallo de fondo, por lo que habrá de estarse a lo resuelto en la indicada sentencia.

Lo anterior, porque la cosa juzgada opera sin limitación alguna, de tal suerte que una vez declarada la nulidad de una norma, esta desaparece del escenario jurídico, y no puede ser motivo de nueva impugnación, a fin de mantener la certeza de las relaciones jurídicas, toda vez que sin la fuerza obligatoria de las sentencias no se pondría fin a las controversias que se suscitan, ni se le daría eficacia a las decisiones, lo que entrañaría un estado de indefensión, incertidumbre e inseguridad jurídica, y deslegitimaría el ejercicio de la función jurisdiccional(12).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia del 18 de julio de 2013, proferida por esta Corporación, Número interno 19398, que anuló el literal b) del artículo 3º de la Ordenanza 012 del 7 de mayo de 2009.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de Origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sección de la fecha».

(8) C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

(9) Bravo Arteaga, Juan Rafael, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, Editorial Legis, 2002

(10) C.P. Art. 298. Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución.

Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.

La ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les otorga.

(11) Artículo 175 del Código Contencioso Administrativo:

“La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero solo en relación con la “causa petendi” juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de las partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quién hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración en su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital, o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios”.

(12) Sentencia del 19 de mayo de 2011, Exp. 17913, C.P. Dr. William Giraldo Giraldo.