Sentencia 2010-00048 de mayo 8 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-24-000-2010-00048-01

Consejero ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Siervo Cañón García

Demandado: Secretaría Distrital de Planeación

Referencia: apelación sentencia

Bogotá, D.C., ocho de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1ª Competencia de la Sala:

La sentencia objeto del recurso de apelación solamente lo fue por la parte demandante, luego su examen se contraerá a lo que le es desfavorable al recurrente, conforme a lo preceptuado por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil.

En estos términos los cuestionamientos efectuados por la parte actora a la sentencia y que deben ser analizados en esta instancia se contraen a establecer si con la expedición de la Resolución 1126 de 1996 se desconoció el derecho de propiedad consagrado en el artículo 58 de la Carta, al declarar como zona verde un área de terreno de propiedad del accionante y los coadyuvantes.

En primer lugar, estima la Sala procede analizar la naturaleza jurídica del acto acusado para luego entrar a dilucidar si con dicho acto se desconoció el ordenamiento jurídico superior, específicamente si se afectó el derecho a la propiedad invocado por el actor.

2ª La naturaleza de la resolución acusada

Para resolver el primer punto, es menester, establecer el exacto carácter del acto acusado.

La Resolución 1126 de 18 de diciembre de 1996, “Por medio de la cual se legalizan unos desarrollos, asentamientos o barrios localizados al interior del perímetro urbano del Distrito Capital”, fue expedida por el director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital en ejercicio de las facultades otorgadas por los artículos 236, 237 y 238 del Acuerdo 6 de 1990, y el Decreto 688 de 1996 y publicada en la Gaceta de Urbanismo y Construcción número 98 de diciembre 19 de 1996.

La Ley 9ª de 1989 en el artículo 48 contempló la legalización de urbanizaciones constituidas por viviendas de interés social, y le atribuyó como efectos su incorporación al perímetro urbano o de servicios y la regularización urbanística del asentamiento humano. Por su parte, el Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá, en el capítulo X titulado “legalización de desarrollos urbanos” dispuso en el artículo 263, que la legalización es un procedimiento que culmina con el acto que reconoce el asentamiento humano, se aprueban los planos correspondientes y se expide su reglamentación. Así, una vez ordenada por el Concejo Distrital la legalización, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital deberá iniciar y concluir la correspondiente actuación administrativa.

El artículo 239 del mismo ordenamiento en el literal c) reconoce a los propietarios, poseedores, arrendatarios y tenedores de inmuebles a cualquier título, interés jurídico para solicitar que se inicie la actuación, coadyuvarla o impulsarla y en cuanto hace a la notificación y publicación de dicha actuación administrativa el artículo 242 del Acuerdo 6 de 1990 dispone:

“ART. 242.—Deber de comunicar. Cuando de la actuación iniciada para legalizar un barrio o desarrollo cuya legalización haya sido ordenada por acuerdos anteriores al presente, o por la Ley 9ª de 1989, o por decreto del Alcalde Mayor de Bogotá en ejercicio de la delegación que por medio del presente acuerdo se le hace, se desprenda que hay particulares que puedan resultar afectados en forma directa, se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

(…).

Cuando de los registros que lleve la autoridad y de los documentos que obren en el expediente, resulte que terceros no determinados puedan estar directamente interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de la decisión se insertará en la gaceta de urbanismo y construcción de obra para el Distrito Especial de Bogotá, creada por disposición del artículo 15 del Acuerdo 1 de 1986.

En estas actuaciones se aplicará en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, así como las demás disposiciones atinentes a la materia del título I del citado estatuto, en concordancia con el ordenamiento contenido en el Acuerdo 3 de 1987.

Respecto de este tipo de actos, la Sala ha precisado que “en cuanto contiene decisiones con efectos particulares y generales, a la vez, resulta ser un acto administrativo mixto, (…)”(5).

Por ello, la acción de nulidad impetrada por la parte actora, de simple nulidad, en realidad debió interpretarse como de nulidad y restablecimiento del derecho en tanto está dirigida a atacar solo aquello del acto acusado que le afecta de manera individual y concreta, esto es, lo relativo a los inmuebles que afirma son de su propiedad.

3ª La acción incoada

Por lo anterior, la acción impetrada por la actora, de nulidad y restablecimiento del derecho, ha de entenderse dirigida a atacar sólo aquello del acto acusado que la afecta de manera directa e individual, es decir, en lo que toca con los inmuebles de su propiedad, incluidos en los folios 11 y 20 del cuaderno principal allegados con la demanda; aunque, obviamente, ello pueda implicar atacar la validez de todo el acto, cuando sea del caso.

Si bien es cierto el carácter mixto de este tipo de actos permite que sean demandables tanto en acción de simple nulidad, como de nulidad y restablecimiento del derecho, quien pretenda algo más que la simple desaparición de los efectos jurídicos del acto, como sería el caso de indemnizaciones por perjuicios, necesariamente debe acudir a la acción de nulidad y restablecimiento, dentro del término de caducidad.

Como consecuencia, se desprende que cuando en acción de nulidad y restablecimiento del derecho se demande el acto general, sólo es enjuiciable en aquélla parte que directa y específicamente afecte los derechos particulares invocados por el actor, y sólo en relación con ellos; de modo que, en relación con las demás personas que puedan resultar afectadas y en lo que el acto tiene de general, no es impugnable en forma parcial por el mismo actor, por vía de dicha acción.

Las disposiciones generales, consideradas por separado y que no guarden relación directa con el actor, no son atacables por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino mediante la acción de simple nulidad.

En este sentido, se observa que la demanda ataca de manera directa y específica disposiciones de efecto particular, cual es el artículo 1º en cuanto afecta los inmuebles de la actora (nums. 21 y 25 de la localidad de Ciudad Bolívar) así como los artículos 6º y 7º, que tienen relación con los referidos inmuebles en cuanto tocan aspectos de acciones de habilitación y los efectos de la legalización.

4ª La caducidad de la acción

Al tratarse de una acción de nulidad con restablecimiento del derecho, debió interponerse dentro del término de caducidad, esto es, de cuatro meses a partir del momento en que tuvo conocimiento de la decisión, esto es a partir de que la Administración negó por improcedente la solicitud de revocatoria elevada por el señor Siervo Cañón García.

En el presente caso, el acto acusado fue publicado acorde con el ordenamiento jurídico, particularmente con lo previsto en el artículo 242 del Acuerdo 6 de 1990, según el cual, “Cuando de los registros que lleve la autoridad y de los documentos que obren en el expediente, resulte que terceros no determinados puedan estar directamente interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de la decisión se insertará en la gaceta de urbanismo y construcción de obra para el Distrito Especial de Bogotá, creada por disposición del artículo 15 del Acuerdo 1 de 1986”.

Como la parte actora no fue vinculada en la actuación administrativa, significa que si bien tuvo conocimiento de la presunta afectación de su propiedad, no pudo interponer los recursos de la vía gubernativa y tal omisión no es imputable al administrado, quien una vez se enteró de la decisión de la administración solicitó la revocatoria directa del acto administrativo en cuestión, la cual fue negada por considerarla improcedente, porque según lo admite la secretaría distrital de planeación, “la solicitud debió ser presentada de manera conjunta entre los propietarios de los derechos reales de dominio, por cuanto tienen interés directo en el trámite, en la medida en que aparecen como titulares de un derecho real sobre los bienes objeto de la actuación (…)” (Res. 613, ago. 4/2008 expedida por la Secretaría Distrital de Planeación).

La Resolución 613 de 4 de agosto de 2008 fue notificada al señor Cañón García a través de su apoderada el 12 de agosto de 2008, según consta a folio 69 del cuaderno 1 respuesta oficio EM-10-0192 y 10-544 del expediente.

Al ser errada esta interpretación de la administración, en cuanto sí existía legitimación para atender el requerimiento del solicitante sin necesidad de que la solicitud fuera presentada por la totalidad de los propietarios presuntamente afectados con la Resolución 1126 de 1996, de contenido general con efectos particulares sobre algunas personas indeterminadas, circunstancia ésta que impidió al accionante que la administración se pronunciara sobre su caso en particular, generado por los efectos del acto general acusado, y como tampoco tuvo opción de agotar los recursos de la vía gubernativa, al tenor de lo dispuesto en el inciso final del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, podía acudir directamente a demandar el acto correspondiente, dentro del término de caducidad previsto en el ordenamiento jurídico, esto es cuatro (4) meses contados a partir en este caso del momento en el cual se enteró el demandante de la decisión proferida por la administración mediante la referida resolución.

Teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 26 de enero de 2010 según consta en folio 6 del cuaderno principal habían transcurrido un (1) año, cinco (5) meses y (18) dieciocho días, lo que significa que el término de caducidad había precluido para ejercer la acción correspondiente, en defensa de su derecho particular y concreto.

Así las cosas, en el presente caso hay lugar a declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y en consecuencia proferir decisión inhibitoria.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revocar la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011 por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en este proveído; y en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad y en consecuencia, inhibirse de hacer pronunciamiento sobre las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.

2. En firme esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(5) Véanse las sentencias de 21 de marzo de 1996, expediente 3575, consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, y de 18 de marzo de 1999, expediente 5253, consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa, y recientemente en sentencia de 12 de agosto de 1999, expediente 5500, consejero ponente, doctor Juan Alberto Polo Figueroa.